【案情简介】
本案涉及的某某场地位于某某高速延长线以南，为申请人享有土地使用权的土地，土地使用权取得方式为划拨，行业类别为XXXX(特种行业)。
2014年12月31日，申请人与被申请人曾签订《XXXX场地租赁合同》、《土地使用条件》、《XXXX场地协议示意图》、《租赁安全协议书》，约定被申请人承租申请人位于XXXX的部分土地，租赁面积385,613.62平方米，租赁期限自2015年4月1日至2020年3月31日止，并对双方权利义务和土地使用条件、安全问题作出约定。2015年1月申请人向被申请人交付了案涉面积385,613.62平方米的场地，被申请人于2015年1月21日交纳了履约保证金809,788.60元。根据2015年3月28日双方签订的《XXXX场地租赁终止协议》，因被申请人业务发展需求，要求租赁申请人位于XXXX的全部土地，约定2014年12月31日签订的租赁协议终止，重新签订新的租赁协议。
2015年3月28日，申请人与被申请人签订了新的《XXXX场地租赁合同》、《土地使用条件》、《XXXX场地协议示意图》、《租赁安全协议书》，约定被申请人承租申请人位于XXXX的土地，租赁面积743,955.34平方米。根据XXXX场地协议示意图，场地分为两块，第一块面积385,613.62平方米，第二块面积358,341.72平方米。
租赁期限自2015年4月1日起至2020年3月31日止，年租金28,642,280.60元。其中第四条约定，本合同项下的场地出租用途为汽车储运及配套的综合服务，严禁存储煤炭、矿粉等有污染的物质或易燃、易爆等有危险的物资，被申请人在承租期内不得改变用途。第五条约定，被申请人自行负责建设建筑物和构筑物，建设前应将相关图纸、资料等交申请人审核，经申请人书面同意后，申请人配合被申请人向相关主管部门办理审批手续。第六条约定，被申请人建设的建筑物和构筑物，其所有权归属于申请人，但被申请人可在租赁期限内使用该等建筑物和构筑物。
第九条约定，双方商定场地租金标准为38.50元/平方米·年，年租金为28,642,280.60元人民币。第十条支付方式约定，被申请人应分别于2015年5月15日前、2015年10月1日前、2016年至2019年每年4月1日前、10月1日前向申请人各交纳14,321,140.30元。第十六条约定，因被申请人违约致使本合同解除的，申请人收回场地，被申请人交纳的租金不予退还，同时被申请人应赔偿给申请人造成的损失。第十七条约定，因申请人原因致使本合同解除的，被申请人有权要求申请人赔偿其因此所致的直接损失，但对于利润等间接损失申请人不承担赔偿责任，被申请人自愿放弃要求申请人赔偿此利益的权利。第十八条约定，被申请人逾期交纳租金，按日加收逾期部分万分之三的滞纳金，如被申请人逾期交纳租金达30日的，申请人有权解除该合同，收回场地，由此造成的一切损失和责任由被申请人承担。
2015年3月28日的《XXXX场地租赁合同》签订后，申请人向被申请人交付了全部租赁土地。2015年9月2日，被申请人向申请人支付3,000,000元租金。2016年4月15日，申请人向被申请人发出《停工通知》，要求被申请人停止对XXXX东北侧的施工，“发现贵公司在承租的场地内违规进行库房建设，目前已施工十八个库房，大部分库房已完成基础施工，个别库房开始进行墙体砌筑”“鉴于贵公司租用的场地需要办理规划及消防手续，以满足汽车仓储的需要。如贵公司在进行库房施工，将无法办理规划、消防等相关手续”。经仲裁庭现场查勘，XXXX场地面积385,613.62平方米的地块已经兴建建筑物和构筑物，已经由被申请人存储汽车，而东北侧面积358,341.72平方米的地块处于未使用状态。
申请人向某某行政审批局提出内资企业固定资产投资项目备案申请，申请将XXXX场地建设为XXXX（特种原材料）生产设备储存中心，行业类别XXXX（特种），2016年6月2日，行政审批局下发《XXXX局关于同意XXXX公司XXXX生产设备存储中心项目备案的通知》。2017年5月25日、2017年6月5日被申请人两次向申请人发出函件，就要求申请人出租土地性质变更和租金减少事宜进行协商。申请人向某某行政审批局提出天津市内资企业固定资产投资项目备案申请，申请将XXXX场地建设为XXXX（特种）、汽车及生产设备储运中心，行业类别XXXX（特种），2017年6月21日，某某行政审批局下发《XXXX局关于某某集团有限公司存储中心项目备案的证明》。
2016年11月23日，申请人向被申请人发出《关于请贵公司支付拖欠租金的函》，要求支付截止当时拖欠的租金54,284,561.20元。2016年12月12日，申请人向被申请人致送《关于解除XXXX场地租赁合同〉的函》，通知因被申请人拖欠租金于该日解除双方《XXXX场地租赁合同》。同日，被申请人签收该函。2016年12月30日，被申请人分别向申请人支付场地租赁费1,600,000元、8,400,000元。
另查，申请人对案涉划拨土地使用权的出租未经过相关土地管理部门批准。
申请人主张：立即返还租赁场地，面积743,955.34平方米；给付拖欠的租金35,731,113.02元（计算至2016年12月12日）；给付违约金5,613,854.73元（计算至2017年7月13日），以及自2017年7月14日至实际履行之日止的违约金；按照租金标准给付使用费16,714,536.35元（至2017年7月13日的），以及自2017年7月14日至实际交还租赁场地之日止的使用费。
被申请人辩称：合同因涉及违反法律法规的强制性规定，从效力上看属于无效合同。此情况下，申请人丧失了主张租金的合同依据，其收取的租金也应当返还。即便仲裁庭认为被申请人应当支付部分使用费，我方认为是不能按照合同约定标准支付的。申请人交付至被申请人的土地是未经开发的水洼状态，应当按照其交付时的市场价值予以计算。据此，被申请人不同意申请人各项请求。
【争议焦点】
1.案涉《XXXX场地租赁合同》的效力认定；
2.申请人一方返还土地使用权的请求应否获得支持；
3.被申请人一方应否支付租金或者实际使用费。
【裁决结果】
1.被申请人于本裁决书送达之日起30天内，向申请人返还面积743,955.34平方米租赁场地的土地使用权，腾空土地上建筑物和构筑物；
2.被申请人于本裁决书送达之日起10日内，向申请人给付使用费，截止2019年3月31日共计46,384,497.48元，自2019年4月1日至土地使用权交还之日以每年38.50元/平方米×385,613.62平方米计算；
3.驳回申请人的其他仲裁请求。
【相关法律法规解读】
1. 案涉《XXXX场地租赁合同》的效力认定
从约定的内容看，本案所涉争议应当定性为土地租赁合同纠纷。申请人享有的XXXX场地的土地使用权系通过划拨方式而非出让方式取得，依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条第一款规定出租通过划拨方式取得的国有土地使用权的，应当报经相关人民政府土地管理部门批准。申请人未经相关人民政府土地管理部门批准，擅自将划拨的国有土地使用权进行出租获得租金的行为，违反了上述行政法规的规定。
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第九条规定：“依照合同法第四十四条第二款的规定，法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效。” 在仲裁庭审辩论终结前，申请人仍未办理相应的批准手续，据此，仲裁庭认定申请人与被申请人签订的《XXXX场地租赁合同》的效力为未生效，且确定不发生效力。
被申请人认为《XXXX场地租赁合同》因违反行政法规规定而无效，合同涉及的内容无法继续约束双方的意见，仲裁庭认为合同效力不应为自始、确定、当然无效，而是未经批准而导致的确定不发生效力，合同涉及的内容无法继续约束双方当事人。
2.申请人一方返还土地使用权的请求应否获得支持
《合同法》并未规定民事法律行为“确定不发生效力”情形，《民法总则》第一百五十七条在适用前提条件中增加“确定不发生效力”并与“无效”“被撤销”并列，适用相同的法律效果。合同作为最典型的民事法律行为，本案合同虽然缔结于《民法总则》生效之前，但由于当时的法律、司法解释没有规定而民法总则规定了“确定不发生效力”的法律后果，此时可以不适用“法不溯及既往”，而是适用《民法总则》的新规定。仲裁庭认为，本案合同被认定为确定不发生效力，应产生如下效果：
首先，民事法律行为确定不发生效力，是指民事法律行为虽已成立，但由于生效条件无法具备而不能生效的情况，法律、行政法规规定须经批准生效的民事法律行为因未经批准而确定不发生效力即属于其中的典型情形。合同中所约定的租金、违约金条款因合同确定不发生效力不能作为确定当事人权利义务的依据，申请人根据合同提出的租金、违约金请求，仲裁庭不予支持。
其次，确定不发生效力的民事法律行为之双方当事人互负返还或折价补偿义务。因确定不发生效力的民事法律行为而取得的财产，应当予以返还，不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。申请人向被申请人交付了土地使用权，被申请人应负返还义务。对于被申请人在案涉土地上兴建的建筑物、构筑物和其他附着物，因与土地不可分离，根据我国物权法“房地一体主义”和实践中的添附规则，在他人享有使用权之土地上兴建建筑物、构筑物或其他附着物而形成附合的，建筑物、构筑物或其他附着物所有权一般归属于土地使用权人，属于“不能返还”情形，但被申请人可以通过证明其相应投资，请求申请人进行折价补偿。
再次，合同当事人应当承担确定不发生效力的民事法律行为导致的缔约过失责任。本案所涉合同系因未报经政府部门批准而确定不发生效力，合同双方对法律、行政法规的规定均有义务知晓。因此，应当认为申请人、被申请人对该合同确定不发生效力的后果均负有过错，应当各自承担相应的责任。
针对被申请人关于申请人未就被申请人投入的损失进行赔偿的情况下不具备返还土地使用权的意见，仲裁庭认为，被申请人向申请人返还土地使用权，申请人应对被申请人有关建筑物、构筑物和其他附着物进行折价补偿，在双方当事人分别履行各自因清理关系所生义务时，依据诚信原则及公平原则，两种义务应类推成立同时履行抗辩权。但庭审中，被申请人一方仅主张合同无效，却并未在庭审辩论前以书面方式提出反请求主张折价补偿，仲裁庭认为案涉土地上建筑物、构筑物和其他附着物的补偿应当另案解决，并已在庭审中加以释明。
3.被申请人一方应否支付租金或者实际使用费
仲裁庭认为，申请人依照《XXXX场地租赁合同》第九条、第十条约定所请求的租金，因合同确定不发生效力，不应支持，但被申请人实际占有使用了土地，基于公平原则应当根据使用的面积、期限、一定标准计算支付相应的使用费。关于计算使用费的标准，仲裁庭认为可以参照双方合同约定的租金计算标准38.5元/平方米/年。被申请人主张不能按照合同所约定的标准计算应付租金，应根据各方过错并参考周边土地价值，综合考虑涉案土地为洼地、未获得出租审批、未获得改变用途审批、无法办理任何工程审批等因素影响确定。
仲裁庭认为，其一，尽管申请人所取得的土地使用权行业类别为采盐，但参照双方合同第五条申请人配合被申请人向相关主管部门办理审批手续的约定，申请人通过两次向某某行政审批局报批增加了“汽车”储运用途，被申请人现有证据不能证明申请人未尽到配合义务影响其储运汽车；其二，申请人土地使用权虽系划拨方式取得，但并未因此影响被申请人使用，被申请人在案涉面积385,613.62平方米土地上已兴建建筑物、构筑物和其他附着物，并且已经用于汽车存储，被申请人要求按照洼地标准或采盐用途确定使用费标准有违公平原则，仲裁庭不予支持。
【结语和建议】
1.合同效力判断中应注意区分未生效合同与无效合同
“未生效”合同系原1999年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一)》第9条规定的一种合同类型，后经过最高法院若干司法解释的持续实践，最终在《中华人民共和国民法典》编纂中被作为经验吸收为第五百零二条第二款规定。这里的所谓未生效，就是尚未发生法律效力，事后当事人补办批准、登记手续的，合同很可能有效。未生效合同作为一种新的效力状态，它的提出纠正了之前实务中将强制性规定按“效力性”与“管理性”一分为二并分别按照无效与有效处理所带来的持续纷争。对于需要经过批准才能生效的合同，未办理相应批准手续并不属于无效合同，而是确定不发生效力。
而按照《民法典》最新规定，未生效合同与无效合同的区分在法律效果上更为明显。未生效合同不影响合同中履行报批等义务条款以及相关条款的效力，应当办理申请批准等手续的当事人未履行义务的，对方可以请求其承担违反该义务的责任。相比之前规定，民法典给出的效力规则更为精细。本案虽然在前《民法典》时代审结，但在基本精神上与民法典具有一致性，对于《民法典》最新规定的解释论构造也具有很大参考价值。
2.“双方返还”未必一案处理
申请人享有对案涉土地的返还请求权，基于“房地一体”，被申请人不再享有涉案土地上被申请人所建的建筑物、构筑物的所有权，只享有基于缔约过失责任产生的债权请求权。被申请人该补偿请求权应当通过仲裁反请求或另外提出独立仲裁请求解决，由于其未在本案仲裁请求处理期间提出，本案处理完毕后依然可以另案向申请人主张。由被申请人返还涉案土地使用权及其地上建筑物和构筑物的占有，无须等待将来另案对补偿和缔约过失责任问题的处理结果。这种处理方案有利于防止承租人不提出补偿请求和缔约过失责任，同时也不支付租金或占用费而形成的僵局，分案处理有利于调动双方积极性诚信公平解决纠纷。
