湖南省衡阳市中级人民法院
行政判决书
（2010）衡中法行初字第X号
原告衡阳市蒸湘区X街X村X村民小组（又名蒸某区X街X村X村民小组）。
负责人吴某某，男，组长。
委托代理人曹光辉，湖南溥天律师事务所律师。
被告衡阳市人民政府。住所地：衡阳市解放大道X号。
法定代表人张某某，男，市长。
委托代理人刘某甲，女，X年X月X日出生，汉族，衡阳市国土资源局干部，住（略）。
第三人衡阳无缝钢管厂。住所地：衡阳市蒸湘区X街X村X号。
法定代表人邓某，男，厂长。
第三人中国农业银行股份有限公司衡阳蒸湘支行。住所地：衡阳市X路X号。
负责人刘某乙，男，该支行行长。
委托代理人倪某某，男，X年X月X日出生，汉族，中国农业银行股份有限公司衡阳市分行资产处置部干部，住（略）。
原告衡阳市蒸湘区X街X村X村民小组（以下简称“杨柳村X组”）因被告衡阳市人民政府（以下简称“市人民政府”）土地行政登记一案，于2010年4月13日向本院提起诉讼。本院于2010年4月16日立案受理后，于2010年4月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2010年4月23日，本院通知与本案处理结果可能有利害关系的衡阳无缝钢管厂作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2010年5月5日、2010年5月31日公开开庭审理了本案。原告杨柳村X组的负责人吴某某及其委托代理人曹光辉、被告市人民政府的委托代理人刘某甲、第三人衡阳无缝钢管厂（以下简称“无缝钢管厂”）的法定代表人邓某、第三人中国农业银行股份有限公司衡阳蒸湘支行（以下简称“农行蒸湘支行”）的委托代理人倪某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2000年10月27日，原衡阳市郊区人民政府（2001年4月4日因衡阳市行政区划变更被国务院批准撤销）未经市人民政府批准，将原告5.17亩集体土地作为国有土地划拨给了第三人无缝钢管厂，并颁发了衡郊国用（2000）字第x号国有土地使用证，该宗地使用权由无缝钢管厂向第三人农行蒸湘支行进行抵押贷款。2009年底，衡阳市雁峰区人民法院在审理农行蒸湘支行与无缝钢管厂借款纠纷一案过程中，对该宗土地进行了查封，原告作为案外人提出执行异议；2010年3月4日衡阳市雁峰区人民法院作出（2009）雁执字第184－X号民事裁定书，裁定解除对该5.17亩土地的查封。原告认为被告的颁证行为侵害了其合法权益，随即向本院提起行政诉讼。
被告市人民政府于2010年4月29日向本院提供了作出衡郊国用（2000）字第x号国有土地使用证之具体行政行为的证据：1、衡阳市人民政府（94）市政土用字第X号《城乡建设征（拨）用土地批准书》，证明9.32亩土地已经依法收为国有；2、衡国土（九二）监准字第四五号《合法用地证》，证明5.1亩土地由原湘江乡异型钢管厂实际使用；3、《土地登记审批表》，证明土地登记机关为衡阳市郊区人民政府；4、《地籍调查表》，证明原衡阳市X乡X村主任邓某元参加了现场指界并签字认可；5、《地籍调查法人身份证明书》，证明邓某元为杨柳村村主任。
原告杨柳村X组诉称，1994年1月8日经市政府（94）市政土用字第X号《城乡建设征（拨）用土地批准书》批准，同意杨柳村按红线范围使用原告土地9.32亩，作为杨柳村异型钢管厂扩建用地。由于异型钢管厂不能及时归还银行贷款，2000年6月26日，农行郊区支行（现农行蒸湘支行）与邓某签订转让协议，将异型钢管厂的土地、房屋及设备等以1146万元的价格整体转让给邓某，并由邓某向该支行申请借款1146万元。原衡阳市郊区人民政府在给无缝钢管厂颁发衡郊国用（2000）字第x号国有土地使用证时，根据邓某的申请将原告的5.17亩集体土地一起作为国有土地登记在无缝钢管厂的名下。由于无缝钢管厂一直未归还贷款，2009年底，农行蒸湘支行向衡阳市雁峰区人民法院提起民事诉讼，雁峰区法院在审理过程中，对该宗土地进行了查封，原告作为案外人提出执行异议；2010年3月4日雁峰区法院作出（2009）雁执字第184－X号民事裁定书，裁定解除对该5.17亩土地的查封。原告认为原衡阳市郊区人民政府的颁证行为损害了其的合法权益，曾多次在相关行政部门上访未果，遂向本院提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销原衡阳市郊区人民政府衡郊国用（2000）字第x号国有土地使用证。
原告杨柳村X组提供了以下证据：1、蒸湘区X街X村证明，证明吴某某系杨柳村X组组长；2、衡郊国用（2000）字第x号国有土地使用证，证明该证系无缝钢管厂通过非法途径取得的、原衡阳市郊区人民政府未经法定程序审批违法给无缝钢管厂颁发国有土地使用证；3、国用（x）土地登记申请书及相关资料，证明原衡阳市郊区人民政府未经法定审批程序存在违法颁证行为和原告在查阅档案时才知道权利被侵害；4、国函（2001）X号国务院关于同意湖南省调整衡阳市市辖区行政区划的批复，证明原衡阳市郊区人民政府因行政区划变更被撤销，衡阳市人民政府应对原衡阳市郊区人民政府的行政行为承担责任。
被告市人民政府辩称，原告杨柳村X组不具备诉讼主体资格；衡郊国用（2000）字第x号国有土地使用证的颁证行为合法，请求法院依法驳回原告的起诉，维持原衡阳市郊区人民政府的颁证行为。
第三人无缝钢管厂述称，原告杨柳村X组不具备诉讼主体资格且超过了起诉期限；涉案宗地一直归原告所有和管理与事实不符，更缺乏法律依据。请求法院依法驳回原告的起诉，维持原衡阳市郊区人民政府的颁证行为。
第三人无缝钢管厂于2010年5月4日提供了以下证据：1、衡郊国用（2000）字第x号国有土地使用证，证明土地使用者为无缝钢管厂；2、衡国土（九二）监准字第四五号合法用地证，证明5.1亩土地已由湘江乡异型钢管厂实际使用；3、以资抵债协议、村两委会议纪要，证明湘江乡X村将衡阳市异型钢管厂以资抵债给了农行蒸湘支行；4、转让协议，证明农行蒸湘支行将衡阳市异型钢管厂整体转让给了无缝钢管厂；5、地籍调查表，证明杨柳村村主任邓某元参加了现场指界并签字认可；6、市政府（94）市政土用字第X号《城乡建设征（拨）用土地批准书》，证明9.32亩土地已经依法批准征为国有；7、9、上访报告、衡国土资信(2007)X号《信访事项答复告知书》,证明原告曾为5.18亩土地上访和国土管理部门的答复；8、征地会座谈纪要,证明原告同意将名下的许家村一带的土地使用权以每亩7000元出让给异型钢管厂；10、16、执行异议书、（2009）雁执字第184－X号执行裁定书，证明原告对雁峰区法院查封5.17亩土地提出异议和法院解除查封的裁定；11、12、书记、区长办公会议纪要，证明区委、区政府为无缝钢管厂周边环境召开专门协调会议；13、关于请求减免国有出让土地规费和办理国有土地手续的请示报告，证明蒸湘区X街道、杨柳村同意将异型钢管厂外29亩渣场的使用权转让给无缝钢管厂；14、付款凭证，证明无缝钢管厂已与杨柳村结算；15、蒸湘区人民政府衡蒸政报（2003）X号请求报告，证明市政府领导批示市国土局对无缝钢管厂周边土地按历史遗留问题处理；17、报告，证明无缝钢管厂请求市国土部门对包括诉争土地在内的14.5亩土地重新确权；18、红线图，证明诉争土地使用权属于无缝钢管厂；19－21、《中华人民共和国土地管理法》（1987年1月1日实施）、土地登记审批表、关于减免补办原衡阳市异型钢管厂国土使用权证费用的申请报告，证明诉争土地使用权系无缝钢管厂依法取得；22、企业法人营业执照副本，证明无缝钢管厂一直在生产经营。
第三人无缝钢管厂于2010年5月28日提供了七份证据（接第一次证据编号顺序）：23、衡阳市国土资源局退休干部陈代义《关于对用地合法证有关事宜的说明》，证明用地合法证与建设用地批文具有同等的法律效力，证载土地为国有土地；24、衡阳市国土资源局《关于合法用地证的情况说明》，证明衡阳市国土资源局对5.17亩非法占用集体土地已经进行了处罚；25、原衡阳市异型钢管厂厂长、原湘江乡X村主任陆元良《证明》，说明诉争土地有征用协议，征用款已补偿到位；26、衡阳市X镇企业局衡郊乡企字（1991）X号文件，证明原衡阳市异型钢管厂是衡阳市X镇企业局依法批准成立的，法人代表为陆元良；27、衡阳市计委衡计工字（1991）X号文件，证明原衡阳市异型钢管厂经衡阳市计委批准立项；28、29、场地使用证明书、红线图，证明衡阳市原郊区X乡人民政府划拨x平方米国有土地给原衡阳市异型钢管厂办厂使用及土地位置。
第三人农行蒸湘支行述称，原告杨柳村X组不具备诉讼主体资格，也超过了诉讼时效，主张诉争土地属其所有与事实不符。
第三人农行蒸湘支行提供了以下证据：1、借款合同，抵押合同；2、衡国土资信(2007)X号《信访事项答复告知书》；3、执行异议书，（2009）雁执字第184－X号执行裁定书。
庭审质证情况如下：
原告杨柳村X组对被告市人民政府的证据5无异议；对证据1－4有异议：认为证据1表明只征用了原告9.32亩土地,对5.17亩土地没有依法办理土地征用的相关手续；证据2只是临时用地证明,而不是土地权属证明，该5.17亩集体土地的性质也未改变；证据3资料有缺失不完整,5.17亩土地未经批准征用,未征求原告的意见,也未与原告签订补偿协议;证据4资料不完整,邓某元未经原告授权,其签字无效。原告对农行蒸湘支行证据的真实性无异议；但对证据1中抵押合同的关联性有异议，认为该抵押合同未经有权机关批准，且侵害了原告的合法权益；认为证据2、3可以证明原告直到2009年12月21日以后才得知被告违法颁证的事实。原告对无缝钢管厂的证据10、16、24、26、27真实性无异议；认为证据1无原件；证据3、4、8、9、11、12、13、15、17、18或是原告不知情，或是无缝钢管厂单方出具，与本案没有关联；证据7表明原告不知道被告颁证行为的具体内容；证据14是无缝钢管厂与衡阳市异型钢管厂结算单，无付款凭证，与本案无关；证据23系个人的证明，不能替代法律规定；证据25、28、29的真实性合法性关联性均有异议；对证据2、5、6、20的异议与被告证据1－4意见相同。
被告市人民政府对原告杨柳村X组证据1、2、3、4的真实性无异议，对证据3的证明目的有异议，但未阐述理由；对农行蒸湘支行、无缝钢管厂的证据均无异议。
第三人农行蒸湘支行对被告市人民政府的证据无异议；对原告杨柳村X组证据1、2、4无异议，对证据3有异议，认为原告并非最近才知道被诉的颁证行为；对无缝钢管厂的证据无异议。
第三人无缝钢管厂对被告市人民政府、原告吴某老屋组、农行蒸湘支行的证据均未提出异议。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：一、被告市人民政府的证据、原告杨柳村X组的证据、第三人农行蒸湘支行的证据、第三人无缝钢管厂除证据14、23、25以外的证据，分别从不同的侧面、不同的角度、不同的层次、不同的阶段，反映了本案的基本事实和过程，具有客观性、关联性和合法性，各方当事人虽然对对方证明目的持有异议，但是由于这些证据系当事人各方在本案诉争宗地发生争议过程中或者在此之前产生的，可予认定；二、第三人无缝钢管厂证据14，是其与湘江乡X村委会就衡阳市异型钢管厂以资抵债协议的结算表，与本案无关，且无付款凭证，不予采信；证据23说明出具人系衡阳市国土资源局退休干部，其说明缺乏法律依据，证据25的证明目的与本案的实际情形不符，故亦不予采信。
经审理查明，1994年1月8日经衡阳市人民政府（94）市政土用字第X号城乡建设征（拨）用土地批准书批准，同意湘江乡X村按红线范围使用原告吴某老屋组X.32亩土地作为衡阳市异型钢管厂扩建用地。2000年1月10日，农行郊区支行（现农行蒸湘支行）与衡阳市异型钢管厂及杨柳村村委会签订以资抵债协议，三方同意将衡阳市异型钢管厂厂区范围内的土地、厂房、设备抵偿债务，农行郊区支行另支付65万元现金给衡阳市异型钢管厂及杨柳村村委会，用以处理其他债务。2000年6月26日，农行郊区支行与无缝钢管厂签订转让协议，将异型钢管厂的土地、房屋及设备作价1146万元整体转让给无缝钢管厂。2000年10月27日，衡阳市原郊区人民政府（2001年4月4日因衡阳市行政区划变更被国务院批准撤销）根据无缝钢管厂提供的（94）市政土用字第X号城乡建设征（拨）用土地批准书、衡国土（九二）监准字第四五号合法用地证等资料，给无缝钢管厂颁发了衡郊国用（2000）字第x号国有土地使用证，证载土地使用权类型划拨、使用权面积9663.79平方米（其中包括原告5.17亩集体土地）。2001年4月24日，无缝钢管厂与农行郊区支行签订（x）农银借字（2001）X号借款1146万元的合同；次日双方又签订了一份（x）农银抵字（2001）X号抵押合同，约定将该宗土地使用权作为借款的抵押物。2006年10月12日，原告为诉争5.17亩集体土地被转让并闲置，给衡阳市信访局、衡阳市国土资源局递交了一份上访报告，要求相关行政部门查明事实并予回复。2007年1月10日，衡阳市国土资源局在衡国土资信(2007)X号《信访事项答复告知书》中指出：无缝钢管厂“围墙外的5.17亩并未批准征用，也未给杨柳二组土地补偿”，同时表示“对该宗违法用地，我局将依法查处，……处理结果再书面告知”。但没有证据表明原告收到该答复。2007年11月30日，农行蒸湘支行因与无缝钢管厂借款纠纷，向衡阳市雁峰区人民法院提起民事诉讼，雁峰区人民法院于2008年11月14日作出（2007）雁民二初字第X号民事判决；在执行过程中，雁峰区人民法院对该宗土地进行了查封，原告杨柳村X组作为案外人提出执行异议；2010年3月4日雁峰区法院作出（2009）雁执字第184－X号民事裁定，裁定解除对该5.17亩土地的查封。原告认为原衡阳市郊区人民政府的颁证行为损害了其的合法权益，遂向本院提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销原衡阳市郊区人民政府衡郊国用（2000）字第x号国有土地使用证。
另查明，2001年4月4日，国务院作出国函（2001）X号关于同意湖南省调整衡阳市市辖区行政区划的批复，同意撤销衡阳市郊区，设立衡阳市蒸湘区。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第五款规定，“行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告”，原衡阳市郊区人民政府已被撤销，市人民政府作为继续行使其土地颁证职权的行政机关是本案适格被告；第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，本案诉争的5.17亩土地，从各方当事人提供的证据看，系杨柳村X组也即杨柳村X组所有的集体土地，应该说杨柳村X组与被诉的衡郊国用（2000）字第x号国有土地使用证的颁证之具体行政行为具有法律上的利害关系，也就具备本案原告诉讼主体资格，因此，被告市政府、第三人农行蒸湘支行、无缝钢管厂关于杨柳村X组不具备本案原告诉讼主体资格的主张不能成立，本院不予支持。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条规定，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。本案被诉具体行政行为的作出时间是2000年10月27日，证据显示，原告杨柳村X组于2006年10月12日向衡阳市信访局、衡阳市国土资源局递交上访报告时，尚不知道该具体行政行为的内容，根据上述规定，原告于2010年4月16日提起诉讼，没有超过法定起诉期限。因此，第三人农行蒸湘支行、无缝钢管厂关于原告起诉超过法定期限的主张亦不能成立，本院不予支持。《中华人民共和国土地管理法》（1999年1月1日起施行）第四十四条第一款规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”；第四十七条第一款规定，“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿”；第四十八条规定，“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村X组织和农民的意见”。衡阳市原郊区人民政府在给第三人无缝钢管厂颁发衡郊国用（2000）字第x号国有土地使用证时，未依法办理农用地转用审批手续、给予补偿，也未公告和听取被征地的农村X组织及农民的意见，即直接将原衡阳市异型钢管厂临时使用的5.17亩集体土地登记为国有土地，其行为有悖上述法律规定，依法应予撤销。综上，被诉的衡郊国用（2000）字第x号国有土地使用证之具体行政行为证据不足、适用法律法规错误、程序违法，原告诉请撤销该具体行政行为之主张于法有据，本院予以支持。第三人农行蒸湘支行与第三人无缝钢管厂因借款设立的抵押，是合同双方民事行为，与本案被诉具体行政行为不是同一法律关系，双方可以另行处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项1.2.3目、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告衡阳市人民政府衡郊国用（2000）字第x号国有土地使用证；
二、责令被告衡阳市人民政府自本判决生效后六十日内重新作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告衡阳市人民政府负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审判长罗慕蓉
审判员肖某鸣
代理审判员陶刚
二0一0年六月十日
书记员李国锋
附适用法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
１、主要证据不足的；
２、适用法律、法规错误的；
３、违反法定程序的；
４、超越职权的；
５、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
《最高人民法院关于执行若干问题的解释》
第六十条人民法院判决被告重新作出具体行政行为，如不及时重新作出具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者
当事人利益造成损失的，可以限定重新作出具体行政行为的期限。……
