【学科分类】宪法学
【出处】《原道》第19辑
【摘要】在二十世纪的国共两党竞相展开的共和建国大业中，孙中山的宪政阶段论构成了共同的政治实践理性与建国思想来源，尽管共产党对于阶段论有着别具一格的叙事。在孙中山宪法思想体系中，宪政阶段论是唯一与党国体制有着直接逻辑关联的思想因素，对于落实三民主义和五权宪法至关重要。1931年的约法体制被抗战打乱，但后者却以体制外的方式提供了训政向宪政过渡的政治基础，由此为旧政协的协商制宪提供了历史前提。“改革”是典型的阶段论概念，置身于“革命—改革—宪政”的逻辑连环之中，成为新的宪政阶段论。阶段论思维在本质上反映了国共两党建国精英的自主品性与实践理性，其思想蕴含与制度遗产对于中国进一步的宪政转型颇具价值。
【关键词】宪政阶段论；革命；党国体制；训政；政协
【写作年份】2013年


【正文】

　　引言

　　2012年是中华民国（“一中各表”的民国版）建国一百周年，同时也是中华人民共和国（“一中各表”的新中国版）最为稳定的一部宪法82宪法三十周年，二者均构成中国现代立宪史的重大事件。1912年和1982年前后相跨70年，其间国共两党在复杂的世界历史与国内政治变革脉络中竞相展开“以党建国”的特殊主义（与欧美主流的民主宪政建国路径相对）的现代国家建构事业。1912年民国法统所秉承的最初的《临时约法》与1949年的《共同纲领》都具有临时宪法性质，二者在精神理路上更加接近共和主流，但却遭遇到同样的命运，即不能适应救亡图存和富国强兵的整体价值诉求，也不能有效吸纳、安顿和转化特定阶段相关政治势力的竞争意识和权力诉求，而只能在经历不同的革命与政治剧变之后为更具威权主义和激进主义色彩的1931年《中华民国训政时期约法》和1954年《中华人民共和国宪法》所取代。在整体生存与富强的压力之下，革命激进主义逐渐在价值与实践上超脱了共和宪政内蕴的妥协、节制与理性的美德，而一力求新，在政治上导致威权主义，从而为国共两党在宪法上的成熟转型提供了从理论到制度的一系列疑难和困局。而1982宪法在某种意义上确实是对1954宪法而非1949共同纲领的回归，其威权主义政治遗产并未消遁，尽管其有着相对鲜明的改革创新精神和政治开放结构[1]。

　　国共两党在共和建国的立国思想上确实有着诸多共性，比如1931年约法和1954年宪法（包括作为其升级版的1982宪法）中都明确配置着一个“政党国家”（party state）的宪制内核，这一内核构成国共两党各自宪政转型脉络中需要加以严肃对待的根本问题，也是外部性的公民权利运动与司法改革等诉求需要严肃思量的一种宪法上有效的政治存在。这一内核构成了中国现代立宪史上若干宪法文本中的“政治宪法结构”的奠基性原则，是中国现代政治与宪法思想中最具外源性和实践上的彻底性的政治现代性原则。中国宪法中的这一“政治宪法结构”并不具有直接的中国古典政治根源，也不是西方主流的自由民主制的演化，而是来自于中国近现代“救亡图存”背景下诸种政治思想模式之竞争和中国人民以“革命建国”为主线的政治成熟过程。根据国共党史的主流论述，国共两党的“革命党”建构均受到列宁主义的深刻影响，共同接受了党国体制的基本原则，由此展开以反帝反封建为基本目标的国民大革命，其结果是国共分裂和国民党完成国家统一与党国体制的宪法建构。然而，虽然同受列宁主义影响，但两党之宪政规划存在结构性差异：国民党之接受“党国体制”仅仅限于孙中山“宪政三阶段”之“训政”阶段，具有手段性和阶段性定位，在人民通过地方自治达到政治成熟之后以“宪政”的形式还政于民，最终成就制度化的“人民主权”，回归自由民主的世界主流；共产党之接受“党国体制”则以相对系统完整的列宁主义教义为基础，根本目标在于共产主义而非宪政，后随着列宁版的马克思主义的中国化和改革开放以来的常态政治建构，特别是通过以宪法修正案形式确认社会主义初级阶段之长期化性质之后，人民主权和宪政国家也成为这一长期阶段在政治结构上应予实现的根本价值，其结构性难题在于如何以人民主权之根本规范来解释和转化中国宪法上的“政治宪法结构”。概言之，国共两党在20世纪上半叶共同选择的“党国体制”是中国人民经由传统王朝政治向现代法理政治转型过程中的一种理性选择，其背后缠绕的是政治变迁的历史理性逻辑和宪政转型的“先进性”命题。所谓的国家构建，就是指中国人民如何以权利为基础“政治地”（politically）组织起来，成为富有德性和理性的、成熟的、制度化的“人民”。

　　进一步观察国共两党的差异有利于理解二者之宪政转型在理论与政治条件上的差异性。国民党的主导立国思想尊奉三民主义，这是一种以民族国家为政治最大范围的现代性政治理论，而共产党的普世主义和国际主义维度在核心教义上优先于其民族国家建构目标，因此，前者之宪政转型在政治教义上的规范性障碍较少，而后者之宪政转型在政治教义上的规范性障碍非常严格，甚至可以说至今未能获得有效的理论清理与改造。不过，1982宪法以1978年的十一届三中全会的政治总决断为前提，开启的是一个面向常态、融入欧美主流世界的历史进程，其在改革时代主要的理论创新（比如社会主义初级阶段长期化理论，四个宪法修正案中包含的规范性的宪政理论，三个代表理论，和谐社会理论以及科学发展观理论等）是在马克思主义中国化（民族化）的方向上更加完全与彻底的进展，其所汲取的主要理论资源已经不是马克思主义的原旨，而是中国古典政治哲学和西方主流政治理论，这使得经历改革三十年之后，当代中国更加具有中国文明属性和世界主流属性，其在“古今”和“中西”两个历史哲学维度上的思想性调适和制度性改革构成中国“大国崛起”的基本经验。从大历史的脉络来看，马克思主义中国化本身并非马克思主义理论的直接教诲，也非列宁主义实践模式的简单启发，而是中国政治文化精英面对现代性冲击而提出的“师夷长技以制夷”的洋务运动思想的一次长距离、复杂时空条件下的创造性发挥，只是所谓的“长技”既非洋务运动初期的“器物”，亦非戊戌变法中的“制度”，同时也不是五四运动中所选择的与西方主流之同质性相对更高的“文化”，而是对西方主流具有对抗性质的、内蕴信仰因素的“主义”。以“主义”作为武器，既是抗击外侮、维护主权的动员依据，也是斩断旧文、内部改造的政治纲领。“主义”之理想性与纯粹性必然导致实践上的严酷性与激进性，这是今日中国宪政转型的宏阔历史背景。然而，改革史已经证明并将进一步证明，中国如欲进一步崛起为“负责任大国”和自我定义的文明国家，就必须进一步深度调用中国古典和西方主流文明因素，以世界眼光重估中国现代史、宪制结构及其历史合理性。因此，与国民党在台湾的成功宪政转型相比，大陆尽管遭遇严格的规范性障碍，但其理论创新与制度变革的活力依然生机勃勃，其宪政运筹仍有较大的思虑与实践空间。

　　不过，大陆之宪政转型毕竟还处于巨大的不确定性之中，还需要在政治教义和宪法制度两个层面进行理性运思。作为大陆青年宪政研究者，笔者认为民国宪政史尤其是孙中山的宪政实践学说对于理解中国宪法中的“政治宪法结构”（其核心为政党国家结构）的生成及其转型机理具有重要的理论意义。因此，作为更好理解1982宪法的一个背景性因素，笔者拟在本文中对孙中山的“宪政阶段论”（军政、训政、宪政）予以历史和思想脉络的考察和分析，并对作为国民党宪政转型制度性机制的“旧政协”的宪法意义予以剖析。民国宪政之法统在台湾结出硕果，与孙中山这一辈革命者在思想与制度上的殚精竭虑与勉力实践直接相关，而且台湾宪政作为中华民国法统的一种余绪和现代展开，其地方性存在乃是为未来大一统脉络中的中国宪政之成熟结构作经验与价值上的有效储备，其政治生命必将有效融入中国的宪政主脉之中。港澳已经回归，两岸统一成为中国现代宪政演化最为关键的收官之作，其规范性理据有二：一是基于中国民族属性而统一；二是基于宪政共识而统一，这一双重认同系统乃是中华民族最终的政治成熟的理性寄托。

　　一、孙中山宪法思想体系：规范论、制度论与实践论

　　作为中国民主革命的先驱，孙中山的宪法思想独具特色。可以说，在晚清的政治思想格局中，代表革命派的孙中山也是比较宪法的重要代表。由于早年投身革命，其海外经历十分丰富，对欧美宪制之了解与理解尽管未必极其深刻，但大体具有相对周全的知识。由于孙中山是革命家，其对宪法思想之理解与运用通常以实践为导向，其宪法思想的实践品格非常突出。

　　就孙中山的宪法思想体系而言，大体可以分为规范论、制度论和实践论三个层面。

　　规范论以“三民主义”为代表，既是国民党的建党指导思想，也是建国指导方针。根据历史学者王奇生的考证，三民主义的思想架构早在1896—1897年间孙中山在伦敦大英博物馆图书馆潜心研究时即已初步成形，在1905年同盟会成立之际的《民报》发刊词中首度提出。[2]“民族”、“民权”、“民生”三位一体，其中“民族”涉及主权独立与民族解放（这一解放既针对外国列强，也针对满清政府），接近“民族自决权”的思想，是近代中国遭遇西方列强侵凌背景下政治/文化精英的普遍共识；“民权”则根源于欧美宪政思潮，是孙中山宪法思想的价值内核，但孙中山对“民权”的强调侧重于民主权利（积极自由）的面向，包括直接民权和间接民权，与后世学者倡言的基本权利（消极自由）具有重要差异；“民生”既具有西方社会民主主义背景下的“社会权”色彩，更具有浓厚的中国民本政治渊源。申言之，作为孙中山宪法思想之规范论的“三民主义”甚至已经凸显了西方学者在几十年后才提出的“三代人权”的基本结构。“三民主义”成为国民党开展宪政建设的基本思想来源和规范基础。

　　孙中山宪法思想的制度论以“五权宪法”为代表，其中的“立法”、“行政”、“司法”的因素来自西方主流宪法理论，而“考试”和“监察”则具有中国传统政制特色。三权分立理论成熟于法国政治思想家孟德斯鸠，至康德而获得形式逻辑上的哲学证明，被解为理性推理过程中的“大前提”、“小前提”和“结论”[3]。然而，具有形式优美性和理性逻辑基础的“三权分立”也只是现代国家权力的一种“纯粹理性”，属于基础性结构，并不意味着特定的政治共同体不可以根据理性治理的功能需要而通过宪法设立常规三权之外的特殊权力，也不意味着传统政制中的权力不可以通过宪法与该种基础结构进行关联和转化。在康德之后，法国政治思想家贡斯当就基于为法国设计一种理性化的立宪君主制的需要而提出了重要的“中立性权力”学说，对欧陆违宪审查模式的理论成熟具有重要的启发意义。孙中山的“五权宪法”体现了西方经典的“三权分立”学说与中国传统政制因素的某种结合，尽管在理论和实践上都未必十分严密，但这种宪法思考的自主性品格是值得肯定的。

　　严格来讲，孙中山的“三民主义”和“五权宪法”是关于民国宪政的规范思考，而本文关注的孙中山的宪政阶段论（军政、训政、宪政）则属于宪法的实践理论，是孙中山在民国宪政迭遭挫折的背景下提出的具有明显的历史时间逻辑的理论。孙中山的宪政阶段论实际上已经包含了国共两党共享的“党国传统”中的代表制难题，具体表现为训政过程中党的领导与人民主权的结构性张力以及从训政到宪政的转型难题。孙中山的“军政、训政、宪政”的三阶段论是中国20世纪宪法学的重要理论成果。这一分析范畴至今影响着大陆某些重要的公法理论学者，比如对民国宪政史素有研究的许章润教授近来就运用“训政”概念来诊断当下的中国宪政状况，甚至将这一概念进一步细致化了，相继提出“中国步入训政初期”[4]和“中国需赶紧迈向训政‘中期’”[5]。

　　纵观孙中山的宪法思想，其中的“三民主义”和“五权宪法”不可能成为党国体制的直接规范基础，唯有宪政阶段论与党国体制联系密切。因此，探寻中国宪法之“政治宪法结构”的思想渊源，孙中山的宪政阶段论是十分重要的理论分析对象。

　　二、宪政阶段论的政治背景与宪法形态

　　孙中山宪政阶段论的提出和中国国民党转向“党国体制”的基本背景可以从以下两个方面来加以认知：一是“宋教仁案”导致国民党由革命党向议会党的转型失败，孙中山开始重新思考政党的组织原则与政治功能；二是列宁主义影响下的国民党改组。

　　首先来看国民党转型的失败。在辛亥革命之前，作为国民党前身的同盟会等组织是会党形式的革命组织，缺乏固定的经费来源、严格的组织原则和成熟的思想体系，但在反清与共和上具有基本的共识。由于欠缺作为革命党的严密的组织和纪律，同盟会的多次起义均以失败而告终，同盟会会员以及所联系的国内会党团体中消极推诿者、临阵变节者不乏其人。辛亥革命中的武昌首义并非同盟会的严密策划，而是地方革命团体和新军下级军官的仓促之举，其所引发的是1911年的中国主要政治力量的更大规模的政治博弈。彼时的清廷已经缺乏真正的政治家和具有战斗力的直控部队，故首义之后的中国政治走向大体决定于两大汉族政治集团：一是南方的革命党政权；二是北方的袁世凯集团。辛亥革命的真正成功在于这两大汉族政治集团对中华民国的共同奠基：孙中山以革命教义和《临时约法》为中华民国确定了共和基础；袁世凯以逼退清廷的《清帝逊位诏书》完成了中国推翻帝制的伟大历史任务，并成为中华民国的第一任正式大总统。辛亥革命的社会代价并不大，南北政治集团进行了颇为成功的政治合作，地方立宪派较为理性地承担了权力真空状态下的社会责任。有学者认为这本可以成为一种“中国版的光荣革命”[6]，但最终还是失败了。确实，本来孙袁联合为中华民国开创了非常良好的宪政局面。民国宪政随之转入议会政治阶段。宋教仁是国民党内的议会理论专家，对于议会政治极有热情，对于将国民党由革命党改造为议会党也用力甚多。然而，就在国会选举的关键时刻，宋教仁被刺杀，且有直接证据证明与袁世凯委任的国务总理赵秉钧有关系。国民党内本来希望通过法律程序追究责任，上海地方检察厅还向远在北京的国务总理赵秉钧发出了正式的传票，成为民国宪政史上昙花一现的风景。然而，赵秉钧离奇死亡，案件的法律程序终结。宋案起于宋教仁被刺，终于赵秉钧死亡，不仅法律程序已经穷尽，而且南北双方经由共和革命而建立起来的政治信任也荡然无存了。随后，孙中山发动二次革命，袁世凯迅速镇压了此次革命，并下令通缉孙中山。孙中山从民国国父一下子变为民国政府的通缉犯，共和革命之成果付诸东流，二次革命中国民党纪律涣散，不堪一击。从不久前的光荣革命到此时的彻底的政治失败，这种时代的吊诡与命运的多戕促使孙中山断然改变了宋教仁开启的革命党向议会党的转型之路，在流亡日本之后重建“中华革命党”（1914年）。此次筹组的“中华革命党”既不同于宋教仁理想中的议会政党，也不同于辛亥革命之前组织与纪律颇为涣散的同盟会，而是具有了新的组织原则。孙中山重新思考了革命党的组织原则和政治功能，采取了党内对领袖的绝对效忠原则，具体做法是所有党员重新登记、按手印宣誓效忠领袖。同盟会时期的《革命方略》本有“军法、约法、宪法”之程序，此次改组提出了“军政、训政、宪政”三期说，将革命时期界定为以革命军起义为起点、以宪法颁布为终点，在此期间“一切军国庶政，悉归中华革命党党员负完全责任”[7]。“军政”以革命暴力夺取政权为标志，易于确认和过渡，但“训政”以人民之政治成熟为标志，不易确认和过渡。根据这里的思想发展线索，“训政”亦有法度，即“约法”。此种“约法”虽具有国家根本法之性质，但不同于正式宪法，受到“党治”原则的严格限定。后来蒋介石所谓的“一个政党、一个主义、一个领袖”的主张可能就渊源于孙中山的这一次改组。国民党的重新“革命党化”并实行效忠领袖原则，反映了孙中山建党思想的重要转变，但尚未形成系统化的建党与建国理论。不过，这次改组的实际成效并不显著，甚至直接造成国民党内部的分裂，即孙中山与黄兴的政治决裂。中华革命党在护国战争胜利之后的1916年7月宣告停止活动，1919年国民党复建。从二次革命（1913）至国民党一大（1924），孙中山在革命党如何组织和如何推动国民革命方面进行了艰苦的思考与实践，但一直寻找不到成熟的方案与道路。这一时期，北洋军阀内争不断，新文化运动如火如荼，俄国革命以及马克思主义影响逐渐扩散，特别是1921年中国共产党的成立代表了中国20世纪政治新元素的出现。国民党在这一时期主要依赖西南地方军阀进行革命活动，没有系统化的政治组织和直接掌握的武装力量，这些都暴露出国民党在政治与军事组织上的缺陷。总之，宋教仁案阻断了国民党由革命党向议会党的转型之路，刚刚奠基的中华民国重新在政治上分裂，孙中山对于革命党组织原则与政治功能的重新思考对于1920年代初的列宁主义影响、国民党改组、国共合作具有重要的铺垫意义，宪政阶段论的提出也与国民党的这一段特殊的革命经验具有直接的历史关联。

　　其次来看列宁主义影响下的国民党的政治改组。此次改革基本奠定了国民党新的组织原则和政治构想。前已述及，孙中山在“宋教仁案”的刺激下已经在开展国民党的再度“革命党化”，并初步呈现出领袖原则和党治原则的端倪，但由于新的理论构想和欧美主流政治模式相距甚远且缺乏理论支撑，因而还不够成熟。但正是由于孙中山的早期理论思考和革命实践，他对于列宁主义的影响会有更好的理解和接受的意愿与能力。1924年的国民党改组主要是借鉴俄共布尔什维克的组织模式，摆脱严重的“精英化”导向，建立了党的各级基层组织，确立了“党在国家之上”的党治原则。1917年，俄国发生了十月革命，中国发生了护法运动，一成一败，两相对照。在此背景下，孙中山开始关注俄国革命的成功经验，尤其是俄共的组织模式以及俄共与新国家的关系模式。同时，出于打破封锁与输出革命的需要，俄共也做出了全力支持中国国民党的政治决策。双方开始进行密切接触，其中包括《孙文越飞联合宣言》（1923）、鲍罗廷担任顾问以及俄共促成国共第一次合作等，均对于孙中山1924年的改组起到了重要的支持作用。列宁主义对孙中山及其国民党的影响主要体现在两个方面：（1）党的组织方面，1924年国民党新党章基本上以1919年12月俄共（布）第八次全国代表会议颁布的《俄国共产党（布尔什维克）章程》为蓝本，强化了党的基层组织建设和纪律建设，特别是建立了与行政区划并行的党务层级机构，开辟了“纪律”专章，规定“党内各问题，各得自由讨论，但一经决议定后，即须一致行动”；（2）党与国家的关系方面，确立了“以党治国”原则，这是孙中山对俄国经验的理解与运用，即“俄国完全以党治，比英美法之政党握权更进一步”。当然，列宁主义对国民党的影响是不完全的，或者说主要集中于“用”（技术）的层面，不涉及“主义”的实体内容，有学者将这种影响模式称为“三民主义为体、俄共组织为用”[8]，即列宁主义的制度成果而非思想实质被孙中山借鉴过来，其目标在于实现孙中山自身发展完成的“三民主义”。孙中山对俄共的主义并不十分敏感和折服，认为自身的三民主义适合国情，顺应世界潮流，无需改弦更张。这是一种比较奇特的历史现象，就孙中山的国民党与列宁主义政党而言，“道”不同却可“相为谋”。总之，在中国哲学的“体用”关系中，列宁主义相对于中国国民党仅占有“用”的地位，国民党也从未对列宁主义之“主义”有过直接的承受，而这种制度之“用”又被镶嵌进孙中山的“训政”时期的法权框架之中。然而，所谓作为“用”的列宁主义在国民党的组织体系和党国关系中扎根之后就伴随着领袖原则与党治原则的教义化而逐渐形成了一套涉及“体”的合法性理论，三民主义对此之思想与制度防范并不充分，如此而造成实质上的“体”、“用”易位。如何从“训政”而达于“宪政”，是“体”、“用”复位的过程。因此，国民党与共产党在1920年代尽管同受列宁主义影响，但由于存在“体”、“用”之别，其总体的思想与制度差异仍然是结构性的。列宁主义对国民党发生影响的正当性不取决于列宁主义教义本身的真理性，而取决于其功用性以及与国民党“训政”阶段基本任务的适配性。然而，任何制度建构总是伴随着文化渗透，不存在孤立的制度与工具。当然，由于国民党的政治理想（“体”）基本上是民族主义和政治革命范围内，未接受列宁主义教义的真理性、普适性和彻底性，因而与以共产主义和社会革命为目标的共产党存在着教义上根本区别，这是国共终极冲突的根源。尽管列宁主义对国共两党的影响存在结构和程度上的分别，但就宪法层面而言，都造成了两党各自主导下的“政治宪法结构”，从而给两党共同造成了宪政转型的结构性疑难。

　　孙中山在1923年的《国民政府建设大纲》中正式提出“军政、训政、宪政”三阶段论，这是对同盟会、中华革命党诸时期关于中国宪政阶段理论的总结。所谓“军政”，即革命军通过武力夺取国家政权。所谓“训政”，即国民党取得国家政权之后，通过“党治”模式管理国家，并推行地方自治制度以促成人民的政治成熟。所谓“宪政”，即人民在地方自治上达于政治成熟时（其标志是全国过半数地方实现了地方自治），展开制宪国民大会，制定正式宪法，实行民主选举，还政于民。此时孙中山提出宪政阶段论应该是“胸有成竹”了，因为有了列宁主义提供的政党组织模式和党国关系模式，分别可以支撑其“军政”和“训政”的组织、纪律与制度需求。1924年国民党改组之后，孙中山开始筹备“党军”，为“军政”做准备。1920年代中后期以国共第一次合作为基础的国民大革命（尤其是北伐战争）就是孙中山所谓的“军政”。1927年国共分裂，原因复杂，但与国民党在教义上与列宁主义迥然有别存在很大关联。1927年之后的共产党革命根据地问题成为国民党“军政”任务的重点。从国民党的政治发展来看，1928年东北易帜使得中国完成了形式上的政治统一，“北伐”成功；1930年前后的“剿匪作战”和“中原大战”，国民党中央基本能够控制全国局势。1931年6月1日，《中华民国训政时期约法》颁布，开始“训政”阶段。然而，国民党“训政”之路并不平坦，同年9月18日日本占领东三省，民族危机深化，而同年11月7日共产党领导的中华苏维埃共和国在江西瑞金成立，并通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》。内忧外患同时迸发，“攘外”与“安内”的政策优先性问题一直困扰着训政时期的国民政府。下面即以1931年颁布的《中华民国训政时期约法》为对象，分析说明国民党之“训政”的法权安排以及与“宪政”的衔接关系。

　　该约法共八章89条，包括序言、总纲、人民之权利义务、训政纲领、国计民生、国民教育、中央与地方权限、政府之组织和附则。该约法基本按照孙中山的宪政阶段论的具体内容展开，主要体现在：（1）开辟专章规定“训政纲领”，以孙中山拟定之《建国大纲》为基准；（2）中央统治权由国民党代行；（3）政权（选举、罢免、创制、复决）由国民政府训导，治权（立法、行政、司法、考试、监察）由国民政府直接行使，人民之政治权利局限于县级自治范围之内；（4）国民政府由国民党中央进行组织；（5）约法解释权归属国民党中执委。这种法权安排的显著特点在于：（1）该约法更像是对建国大纲的一种解释性文件，而非独立的宪法性文件；（2）国民党具有绝对的国家统治权，体现在国民党一大通过的建国大纲具有“根本法”地位，国民党的全国党代会代行国民大会职权以及国民党的中执委具有组织国民政府和解释约法的权力；（3）人民之政治权利受到严重压制，在未完全自治的县需要由国民政府进行“训导”，人民成为“政治学习班”之学员，即使在经过“训导”而合格的所谓完全自治的县，人民之政治权利也局限于县级自治的范围。该约法没有规定训政时期的具体期限。

　　至于“训政”和“宪政”的衔接关系，该约法进行了简单的程序性规定，即第86、87条，涉及两方面工作：（1）由立法院准备宪法草案；（2）以地方自治为标志判断人民之政治成熟，以此作为制宪时刻的标准。国民党的训政目标是以县为基础的地方自治，制宪时刻之启动则以过半数省份所辖各县均达到“完全自治的县”的标准为标志。该部约法颁布之时，国共内战正在开展，两党之政治与军事较量逐渐激化，而“九一八”事变则开始成为全民抗战的导火索。内忧外患之下，地方自治自然在政治重要性上要低于国内政治统一和对外主权维护。不过，国民党的制宪准备贯穿于这一困难时期。

　　三、训政的转型与旧政协的宪法意义

　　下面简要回顾一下1931—1947年间国民党筹备“宪政”的基本过程。

　　1936年5月，《五五宪草》公布，不久因抗战爆发，制宪过程中断。1943年9月，国民党五届十一中全会决议通过《关于实施宪政之决议案》，规定在战争结束后一年内恢复召开制宪国大。1943年11月，国防最高委员会成立宪政实施协进会，研究《五五宪草》和制宪问题。1945年8月15日，日本宣布投降，中国民主同盟发表《在抗战中的紧急呼吁》，提出“民主统一、和平建国”主张。1945年8月25日，中国共产党发表《关于目前时局的宣言》，提出“和平、民主、团结”主张，要求召开国是会议，商讨抗战后各项重大问题，制定民主施政纲领，结束训政。1945年10月10日，国共双方在重庆签署《政府与中共代表会谈纪要》（双十协定），认同结束训政实施宪政，并由国民政府召开整治协商会议，讨论和平建国方案及召开国民大会等问题。1946年1月10日，国共双方签订停战协定。政治协商会议展开，38名代表，国民党8席，共产党7席，民盟9席，无党派9席，中国青年党5席。1946年1月25日，政协通过《宪草修改原则》十二条（即政协决议）。张君劢担任宪法起草人。1946年1月31日，政协通过《和平建国纲领》，并决议于1946年5月5日召开制宪国大。国民政府成立宪草审议委员会对《政协宪草修改原则》进行审查，由政协秘书长雷震负责整理宪法条文。共产党支持政协决议。国民党认为《政协宪草修改原则》破坏《五五宪草》原理，于1946年3月召开的六届二中全会上做出针对性修改决议。

　　蒋介石于国民参政会第二次会议上宣布政协会议不是制宪会议，只有国民大会有此职权。为表抗议，共产党拒绝出席国民参政会。1946年4月19日，宪草审议委员会完成《政协宪草》，共产党不予承认。1946年11月15日，国民政府在南京召开制宪国大，共产党没有参加。1946年12月25日，制宪国大在《政协宪草》基础上通过《中华民国宪法》，宣布1947年1月1日公布，同年12月25日实施，正式结束训政。1948年5月10日，《动员戡乱时期临时条款》颁布，宪法主要条款被冻结。1949年9月21日，共产党召集的新政协开幕，《共同纲领》颁布，新中国建立。

　　由于训政时期的约法对人民政治权利限制过于严苛，国内其他党派与政治势力自然难以认同，而作为政治过渡之枢纽的“地方自治”也难连续、常态、有效地开展。不过，作为共同民族危机的抗日战争却为国民党从“训政”到“宪政”的过渡提供了另外一种政治过程与政治基础：（1）抗日战争提供了国共第二次合作的政治理由，民族利益超越党派与阶级利益而成为这一阶段国内各种力量的政治共识；（2）抗日战争中“地无分南北，人无分老幼”，同负抗战之责，在共同的命运体验和牺牲中促成了中华民族真正的政治成熟，为抗战后的制宪准备了根本的政治基础，这一基础早已超出县级自治的范围；（3）抗日战争中其他党派的政治成熟，主要表现为共产党在政治与军事上的壮大以及作为第三方势力的各民主党派的建立；（4）抗战之后人民对于和平具有最热切之愿望，任何党派均不敢负担内战责任或以人民之政治不成熟为理由延迟推行宪政。在此背景下，国民党向“宪政”的过渡已经不可能完全按照建国大纲以及1931年的约法规定的步骤从容地展开，而必须面对抗战之后真实的政治处境，即中华民族在整体上的政治成熟与各党派的政治成熟。这就是1947年《中华民国宪法》的基本政治背景。这部宪法的颁布在形式上终结了国民党的“训政”阶段，但由于最终的制宪过程中共产党的缺席以及国共内战的激化，这部宪法很快被《动员戡乱时期临时条款》这样一部兼具“军政”与“训政”色彩的战时宪法所“冻结”，国民党重回“训政”阶段，其在大陆的宪政转型以失败告终。不过，作为中华民国之余绪的在台国民政府却以这部宪法为依据最终实现了宪政转型，从而构成了20世纪中国人民通过“革命—制宪”开展建国运动的一部分。

　　与1947年宪法之颁布密切相关的政治协商制度（所谓的“旧政协”）是20世纪中国宪政运动的重要制度创造，它不仅是该部宪法的“助产士”，而且直接影响到新中国的制宪与建国模式，并逐步转型为新中国的一项重要的宪政制度。

　　前已述及，国民党抗战之后的宪政转型并不是严格按照建国大纲和训政约法的步骤与标准展开的，而是建立在抗战之后的全新的政治基础之上，即党派协商模式。尽管国民党最终排斥了共产党和民盟对制宪过程的参与，但后两者对于1947年宪法的实体内容具有历史性的贡献。而且，经过旧政协时期的政治合作，共产党与民主党派在基本政治原则与合作方式已经具有共识基础和基本经验，这也是1949年的新政协顺利召开和新中国顺利制宪建国的重要历史基础。在某种意义上，1946年的旧政协就是国民党从“训政”转型为“宪政”的制度中介。如果说1911年的《清帝逊位诏书》和孙中山的退位声明构成了一次中国版的“光荣革命”，那么1946年的政协决议及其对1947年宪法的实质性贡献也可称为一次中国版的“光荣革命”。不过，这两场“光荣革命”都是开局良好，中途夭折。如果说“宋教仁案”表明孙、袁两大集团无法适应《临时约法》架构下的规范化的政党政治，则历经三十余年之后，新的两大政治/军事集团（国共两党）甚至无法在制宪过程中完成全程性的合作，更不可能在国民党单方面通过的《中华民国宪法》之下开展政党政治了。如今以“一中各表”形式存在的中华民国和中华人民共和国的宪法统一问题，是中国宪政转型最终必须解决的根本问题之一。

　　四、结语：宪政阶段论与政治理性

　　国民党从“训政”到“宪政”的过渡难题是孙中山革命学说与列宁主义建党/建国原则相结合的产物。训政约法中的党与国家（人民）的关系源自列宁主义的党治思想。不过，由于孙中山只是部分借用了列宁主义的制度化成果，其源自欧美主流政治思想的“宪政”命题对于国民党的政治走向始终具有理论和制度实践上的约束力，尽管这种约束力在党治体系下已经被大大削弱。经过列宁主义影响的孙中山的宪政阶段论是20世纪中国宪政运动中非常重要的、具有典型性与实践性的政治宪法理论。不过，由于历史基础和条件的变更，从“训政”到“宪政”的转型中介曾经由“地方自治”变化为“政治协商”，尽管最终失败，但其中的政治经验值得挖掘。“训政”提供了国民政府在大陆时期的“政治宪法结构”，因为同受列宁主义影响，这一结构与今日大陆地区的“政治宪法结构”具有某种程度上的同构性。国共两党同为中国现代化和民主化过程中产生的现代政党，而且共产党之政治认知与宪法叙事也一直将自身定位于孙中山革命与民主事业的“真正”继承者[9]。因此，1982宪法中的“政治宪法结构”不仅有着列宁主义的思想渊源，而且在一定意义上也与孙中山的宪政阶段论及其政治实践之间存在某种历史性的关联。聚焦于中国宪政转型的政治宪法学[10]需要认真对待孙中山的宪政阶段论。

　　事实上，大陆三十年来的政治与社会进步是在“改革”话语下完成的。“改革”是什么？“摸着石头过河”这一说法只是对改革具体行为的形象化描述，并不构成严格的政治与宪法理论。夏勇教授提出过关照中国宪法改革的三个分析性概念，即“革命宪法”、“改革宪法”和“宪政宪法”，并认为中国宪政转型的路线是从“革命宪法”到“改革宪法”再到“宪政宪法”。[11]作为夏勇教授得意门生的翟小波博士曾在有关论述中试图挖掘“改革”作为中国宪法之根本法规范的理论内涵，但并不成功。[12]政治宪法学者陈端洪教授曾以“富强（生存）的法”概括中国宪法的生命精神，并认为“从富强到自由”应构成中国宪政的主导性演进逻辑。[13]这些理论叙述中的宪政演化理性显然与孙中山的“宪政阶段论”暗合符节。“革命—改革—宪政”构成了我们理解作为改革宪法的82宪法之宪法规范内涵与实践指向的重要理论线索。然而，改革的诸多实践及其成功经验并未有效地理论化，改革的功能逻辑与宪法的规范逻辑之间的价值与制度张力并未获得有效的理论性解释与制度性安顿。1996年左右的“良性违宪”之争就反映了这种张力的基本烈度。因此，尽管中国大陆的宪政研究者焦虑于大陆宪政的阶段论问题并受到孙中山理论的重要启发，但大陆版的宪政阶段论还不够成熟，还不能成为解释与引导大陆宪政转型的有效理论，甚至还未在政治正确的意义上获得明确的认可。台湾的宪政转型直接受惠于孙中山的宪政阶段论，孙中山在理论规划之初就将“宪政”标立为国民党政治建构的最高目标，其他的阶段性权力与制度安排在价值上均次于这一目标并以这一目标为依归。而大陆宪政进程中曾经出现过部分左翼政治学术力量对“宪政”这一概念的严厉批判和废弃努力（2004年左右），尽管最终没有成功，但这表明了大陆宪政转型领导者的主导思想内部对“宪政”作为最高政治建构目标的犹疑不定，而其思想根源还在于马克思主义教义所设定的非国家化的社会性目标，一种被称为“共产主义”的理想乌托邦。

　　化用孙中山先生曾经的一句政治遗言“革命尚未成功，同志仍须努力”，大陆宪政转型当在理论上发展出成熟的宪政阶段论，在实践上注意充实公民权利和鼓励公众政治参与，努力践行“宪政尚未成功，公民仍须努力”。这也是大陆以北京法政学界部分学者为代表的、新兴的政治宪法学与政治宪政主义[14]的核心旨趣所在。




【作者简介】
田飞龙（1983—），男，江苏涟水人，现为北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院助理教授，法学博士，兼任北京大学公众参与研究与支持中心研究员，主要研究方向为宪法学基础理论、行政程序法和公众参与。


【注释】
[1] 比如82宪法的四个修正案在某种意义上就构成了一种“新宪法精神”，其所接续的可能就不仅仅是54宪法，还可远溯至近代共和立宪主脉，参见高全喜、田飞龙：“八二宪法与现代中国宪政的演进”，载《二十一世纪》（香港）2012年6月号。
[2] 参见王奇生：《党员、党权与党争：1924—1949年中国国民党的组织形态》，上海书店出版社2003年版，第19页。
[3] 参见康德：《法的形而上学原理——权利的科学》沈叔平译，商务印书馆1991年版，第138—139页。
[4] 参见许章润：“中国步入训政初期”，载许章润：《现代中国的国家理性：关于国家建构的自由民族主义共和法理》，法律出版社2011年版，第69—86页。
[5] 参见许章润：“中国需赶紧迈向训政‘中期’”，载《领导者》2011年8月号。
[6] 参见高全喜：《立宪时刻：论〈清帝逊位诏书〉》，广西师范大学出版社2011年版，第3页。
[7] 转引自王奇生：《党员、党权与党争：1924—1949年中国国民党的组织形态》，上海书店出版社2003年版，第20页。
[8] 参见王奇生：《党员、党权与党争：1924—1949年中国国民党的组织形态》，上海书店出版社2003年版，第11页。
[9] 这一点很容易得到佐证，比如2009年大陆官方推出的献礼电影《建国大业》中，毛泽东在重庆记者招待会上明确声明“我们都是中山先生的弟子”；2011年辛亥革命100周年纪念典礼上，胡锦涛主席郑重重申，中国共产党是孙中山革命与民主事业的真正继承者。
[10] 关于国内“政治宪法学”近几年来的问题意识与学术状况的一个总结，参见高全喜、田飞龙：“政治宪法的问题、定位与方法”，载《苏州大学学报》（哲学社会科学版）2011年第3期。
[11] 参见夏勇：“中国宪法改革的几个基本理论问题——从‘改革宪法’到‘宪政宪法’”，载《中国社会科学》2003年第2期。
[12] 参见翟小波：《论我国宪法的实施制度》，中国法制出版社2009年版；有关针对性的理论批评参见田飞龙：“民主之中与民主之后——评翟小波的‘宪法民主化’研究”，载苏力主编：《法律书评》第9辑，北京大学出版社2011年版。
[13] 参见陈端洪：“论宪法作为国家的根本法与高级法”，载《中外法学》2008年第4期。
[14] 关于国内政治宪法学的基本学术状况，参见高全喜、田飞龙：“政治宪法学的问题、定位与方法”，载《苏州大学学报》（哲学社会科学版）2011年第3期；关于政治宪政主义的系统化论证，参见田飞龙：《政治宪政主义——中国宪政转型的另一种进路》，北京大学法学院2012届博士学位论文。