海南省高级人民法院
行政判决书
（2006）琼行终字第X号
上诉人(原审原告)儋州市X镇X村民委员会松鸣墟村X组。
法定代表人吴某某，组长。
委托代理人陈某某，男，X年X月X日出生，汉族，松鸣墟村X村民，现住（略）。
委托代理人陈某，海南林源律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)儋州市人民政府。
法定代表人祝某某，市长。
委托代理人孙某某，儋州市政府法制办公务员。
原审第三人儋州市粮食局松鸣粮食管理所。
法定代表人王某，主任。
上诉人儋州市X镇X村民委员会松鸣墟村X组(以下简称松鸣村X组)因其诉儋州市人民政府(以下简称儋州市政府)给原审第三人儋州市粮食局松鸣粮食管理所(以下简称松鸣粮管所)颁发国有土地使用证一案不服海南省海南中级人民法院(2005)海南行初字第X号行政判决，于2005年11月12日向本院提起上诉。本院于2006年3月13日立案受理后依法组成合议庭，并于同年4月12日在本院第二审判庭公开开庭审理。上诉人松鸣村X组的法定代表人吴某某及其委托代理人陈某某、陈某，被上诉人儋州市政府的委托代理人孙某某，原审第三人松鸣粮管所的法定代表人王某到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。
原审认定，1977年7月，松鸣粮管所与原儋县松鸣人民公社革命委员会和原儋县松鸣人民公社松鸣大队革命委员会签订《征用土地协议书》，协议征用松鸣村X组土地约34亩，作为建设仓储及晒谷场之用，但松鸣村X组未签字(盖章)。松鸣粮管所一直使用该地，但没有支付征地补偿费用给松鸣村X组。1995年5月，儋州市政府给松鸣粮管所颁发儋国用(松鸣)字第X号《国有土地使用证》，将位于儋州市X乡(现白马井镇)松鸣墟的x．2平方米(约23亩)土地的使用权确认给松鸣粮管所，用于仓储等。在土地地籍调查中，儋州市政府所作的地籍调查只有松鸣粮管所的有关人员指界，没有松鸣村X组等有关土地相邻人员指界，没有公告。2005年5月，松鸣村X组从《海南日报》所登的公告得知上述颁证行为，遂提起行政诉讼。
原审认为，儋州市政府颁发土地使用证的土地权利来源是《征地协议书》。虽然儋州市政府颁证具体行政行为确实存在一定瑕疵，但颁证之地一直由松鸣粮管所使用至今。根据《海南省确定土地权属若干规定》第六条第(五)项之规定，该地应属国有土地。松鸣村X组是2005年5月从《海南日报》所登的土地使用权拍卖《公告》才得知儋州市政府给松鸣粮管所颁发了上述土地使用证，儋州市政府辩称松鸣村X组的起诉超过法定的起诉期限，没有证据证明。松鸣村X组要求撤销儋州市政府颁发的上述土地使用证，理由不能成立。据此，判决驳回松鸣村X组的诉讼请求。
上诉人松鸣村X组上诉称，原审判决在处理本案时没有体现以事实为依据，以法律为准绳，应当依法予以撤销。一、颁证土地归上诉人集体所有。第三人松鸣粮管所并没有与上诉人办理征用土地手续，而只是与原儋县松鸣人民公社革命委员会和原儋县松鸣人民公社松鸣大队革命委员会签订《征用土地协议书》，上诉人并未签字盖章，第三人也没有支付征地补偿费用。上诉人一直要求第三人办理征地手续及支付款项，但是第三人置之不理，颁证土地仍然属于上诉人集体所有。二、被上诉人颁证行为程序违法。被上诉人应当对土地权属争议先作出处理才能颁证，且在地籍调查中没有上诉人等土地相邻人指界，在颁证之前也没有进行公告征询意见，其颁证行为违反了国家土地管理局《土地登记规则》的规定。三、原审判决适用法律错误。征用土地的行为不合法，依据《征用土地协议书》作为土地权属来源，从而适用《海南省确定土地权属若干规定》第六条第(五)项之规定认定颁证土地属国有土地错误，本案应适用该条第(八)项，由于第三人并没有与上诉人办理征地手续及支付土地补偿款，因而不属于国有土地。
被上诉人儋州市政府辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。
原审第三人松鸣粮管所的陈某意见与被上诉人的答辩意见相同。
二审庭审中，当事人各方仍以原审中提供的有关证据证明各自的主张，并坚持在原审中对有关证据的举证、质证意见。经庭审查明，根据第三人松鸣粮管所与原儋县松鸣人民公社革命委员会和原儋县松鸣人民公社松鸣大队革命委员会签订的《征用土地协议书》，松鸣粮管所应当支付土地补偿费305．55元和树苗补偿费1386．30元，尽管上诉人否认收到该补偿费，但原儋县松鸣人民公社松鸣大队革命委员会1977年7月23日向第三人出具的《证明》、第三人1980年转抄的《树苗清点数量表》以及上诉人提交的原松鸣革委会文书李耀中的《证明》均证明上诉人收到了一定的青苗补偿费，对该事实应予认定，原审认定第三人没有支付征地补偿费用给上诉人不当，本院予以纠正。除上述事实外，当事人各方对原审认定的其他事实没有异议，本院予以确认。
本院认为，当事人各方的争议焦点在于：一、《征用土地协议书》是否因为上诉人松鸣村X组没有签字盖章而无效；二、本案应当适用《海南省确定土地权属若干规定》第六条第(五)项因颁证土地一直由第三人使用而认定颁证土地是国有土地，还是适用该条第(八)项因《征用土地协议书》无效而认定颁证土地是集体土地；三、政府颁证行为程序瑕疵，是否应当以此撤销该颁证行为。
关于《征用土地协议书》的效力问题。本院认为，1977年7月，原儋县松鸣人民公社革命委员会和原儋县松鸣人民公社松鸣大队革命委员会作为上诉人松鸣村X组当时的双重上级领导单位，在当时的历史条件下，代表上诉人与第三人松鸣粮管所签订《征用土地协议书》有一定的普遍性。协议签订后，上诉人没有在协议书上签字盖章，但所征土地一直由第三人使用至今，上诉人在长达近30年的时间里，从未就该协议的效力问题提起诉讼，仅凭一份松鸣村委会2005年6月8日出具的《证明》也不足以证明其所主张的多年来一直向儋州市粮食局等单位请求解决第三人侵占其土地问题，该协议书应当认为已经得到了实际履行，且上诉人也得到了一定的补偿，上诉人仅仅以其没有在该协议书上签字盖章而是由其双重上级领导单位盖章为由主张该协议无效，证据不足，理由不充分，本院不予支持。
关于颁证土地的性质问题。本院认为，《海南省确定土地权属若干规定》第六条第(五)项和第(八)项规定的是两种不同的情况，前者是指《国家建设征用土地条例》实施前权属不明的土地，后者是指《国家建设征用土地条例》实施前属于农民集体所有的土地。从《征用土地协议书》内容看，本案颁证土地在《国家建设征用土地条例》实施前(1982年前)属于农民集体所有土地，且颁证土地在《征用土地协议书》约定征用的土地范围之内，故本案应当适用《海南省确定土地权属若干规定》第六条第(八)项，确认颁证土地性质为国家所有。原审适用《海南省确定土地权属若干规定》第六条第(五)项认定颁证土地性质为国家所有不当，应予纠正。被上诉人儋州市政府依据该协议给第三人颁证，权属明确。上诉人主张因《征用土地协议书》无效，适用《海南省确定土地权属若干规定》第六条第(八)项，不能认定颁证土地性质由农民集体所有转为国家所有，理由不能成立，本院不予支持。
关于政府颁证行为的程序问题。本院认为，被上诉人在进行地籍调查时，既没有通知上诉人到现场进行指界，也没有公告征询异议，确实存在程序瑕疵的问题，但颁证土地在1977年协议征用的土地范围之内，上诉人也没有对颁证土地的面积及四至范围提出异议，该颁证行为并没有影响到上诉人的实体权利，本案不宜以此为由撤销政府颁证的具体行政行为。当然，被上诉人应当在以后的行政行为过程中不断完善程序，以保证行政行为的公平公正。
综上，本案颁证土地属于国家所有，被上诉人儋州市政府给第三人松鸣粮管所颁发土地证的具体行政行为虽然存在程序瑕疵，但认定事实清楚，实体处理并无不当，不宜撤销。原审认定事实基本清楚，审判程序合法，适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，驳回上诉人松鸣村X组的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案一审、二审案件受理费共计人民币200元，由上诉人儋州市X镇X村民委员会松鸣墟村X组负担。
本判决为终审判决。
审判长杨伟余
审判员钱冰
代理审判员王某
二ОО六年五月十九日
书记员赵道远
