抗诉机关：湖南省人民检察院。

上诉人（原审原告）茶陵县X村民委员会。

法定代表人陈某，该村村委会主任。

委托代理人刘某某，男，××年××月××0日生，住（略）。代理权限：全权代理。

上诉人（原审第三人）谭某甲，男，××年××月××日生，汉族，农民，××县X镇××村××号。

被上诉人（原审被告）茶陵县人民政府。

法定代表人彭某，县长。

委托代理人谭某乙，男，××年××月××日生，汉族，××县人，××县××局。代理权限：全权代理。

被上诉人（原审第三人）茶陵县云阳国有林某。

法定代表人黄某，场长。

委托代理人李某某，男，××年××月××日生，汉族，××县X镇。代理权限：全权代理。

委托代理人吴某某，男，××年××月××日生，汉族，××县人，住（略）。代理权限：一般代理。

原审原告茶陵县X村民委员会（以下简称庙坪村委会）与原审被告茶陵县人民政府，原审第三人茶陵县云阳国有林某（以下简称云阳林某）、谭某甲不服林某行政确权行政行为一案，茶陵县人民法院于2008年1月18日作出（2007）茶法行初字第x号行政判决，驳回原告的诉讼请求。判决后，庙坪村委会、谭某甲不服向本院提起上诉，本院于2008年4月15日作出（2008）株中法行终字第X号行政判决，驳回上诉，维持原判。该判决发生法律效力。2009年12月7日湖南省人民检察院以湘检行抗（2009）X号行政抗诉书向湖南省高级人民法院提出某诉，湖南省高级人民法院于2010年1月27日作出（2010）湘高法行监字第X号行政裁定书指令本院再审。本院于2010年12月22日作出（2010）株中法行再终字第X号行政裁定：一、撤销本院（2008）株中法行终字第X号行政判决和茶陵县人民法院（2007）茶法行初字第x号行政判决；二、本案发回茶陵县人民法院重审。茶陵县人民法院于2011年5月3日作出（2011）茶行初字第X号行政裁定，驳回原审原告庙坪村X村委会、谭某甲不服向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人谭某甲及庙坪村委会的委托代理人刘某某，被上诉人茶陵县人民政府的委托代理人谭某乙、云阳林某的委托代理人李某某、吴某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

茶陵县人民法院原审查明，谭某甲向庙坪村委会承包了扁子垅、出某、回一湾等山场造林，引发庙坪村与云阳林某对扁子垅、下东瓜瑶等山林某属纠纷。1989年8月6日，茶陵县山林某属纠纷调处办公室（以下简称县山纠办）作出某山纠办（1989）X号《关于收归潞水乡X村占用国营山场越界造林某的通知》，认为庙坪村承包给谭某甲的扁子垅、滴水陇（又名出X）山场属云阳林某所有，并将上述两处山场共50亩收归云阳林某所有。1990年1月12日，由县X组成调查组对争议山场进行调查并向茶陵县人民政府作出某查报告，认为：庙坪村将国有林某扁子垅、出某两处529亩林某发包给谭某甲属侵权行为，承包前权属清楚，不属纠纷山，依据是1970年《清山划界合同》、1982年清山划界四址清册、潞水乡政府给云阳林某填发的山林某属证书、1985年5月25日的《有关山权山界协议书》，据此发包单位与承包者所签订的合同无效；同时，对所属国有林某的新造林某老林某抚育按照政府提出某标准进行补偿。1990年2月24日县山纠办根据调查报告作出某山纠办（1990）X号《关于庙坪村越界营造国有林某处理决定的通知》，将庙坪村承包给谭某甲的扁子垅等山场收回国有，山林某属归云阳林某。1991年，谭某甲向茶陵县X村“山林某包合同”纠纷，云阳林某为第三人。同年6月12日，茶陵县人民法院作出（1991）法经字第X号民事判决书，以承包的山林某部分属第三人所有，合同的内容损害了国家、集体利益为由，判决谭某甲与庙坪村的《山林某包合同》无效，并对谭某甲承包期间所种林某的补偿方式进行了判决。2003年10月16日，庙坪村委会以有新的证据即1970年《清山划界合同》和1981年茶山证字第（略）号《山林某所有证》证明扁子垅等争议山场归村上所有为由，向县山纠办提交《关于请求恢复某子垅、下东瓜瑶等山场及林某权属的申请》，请求撤销茶山纠办（1990）X号文件，恢复某错划的扁子垅、下东瓜瑶等山场的权属。县山纠办收到该申请后于同年10月27日依法立案。2005年8月6日，庙坪村委会和谭某甲又联名向县山纠办提交《关于请求迅速恢复某子垅等山场及林某权属的申请》，以县山纠办在受理申请后近两年未作出某理为由，要求尽快处理。2006年6月20日，县山纠办作出某某报告，认为：原处理决定正确，已发生法律效力；1970年的清山划界合同不是新的证据，扁子垅、下东瓜瑶等山场有成立国有林某的批准文件及历来权属证书确定属国有，因此对庙坪村委会和谭某甲的请求不予支持。同年8月30日，县山纠办依照《信访条例》第二十一条第一款第一项的规定，认为茶山纠办（1990）X号文件合法有效，处理适当，没有应当撤销的事实依据和法定理由，遂向庙坪村委会和谭某甲下达了《驳回申请通知书》。庙坪村委会和谭某甲不服，于同年9月20日向茶陵县人民政府申请信访复某，县政府于同年11月17日作出《复某意见通知书》，对县山纠办的驳回予以维持。2007年6月6日，庙坪村委会、谭某甲以茶陵县人民政府“不履行林某行政确权法定职责”为由，向茶陵县人民法院提起行政诉讼。诉讼过程中，茶陵县人民政府于同年8月14日作出《驳回山林某属纠纷调处申请通知书》。收到通知后，庙坪村委会、谭某甲不服，于同年8月28日向株洲市人民政府申请行政复某，市人民政府于10月16日作出某持的复某决定。2007年10月28日，庙坪村委会以茶陵县人民政府为被告，谭某甲、云阳林某为第三人，以“林某行政确权”为由向茶陵县人民法院提起行政诉讼，要求（1）撤销《茶陵县人民政府驳回山林某属纠纷调处申请通知书》；（2）判令被告依法处理山林某属纠纷。茶陵县人民法院受理后以“不履行林某行政确权法定职责”为由予以立案。

原审法院认为，根据我国1984年9月20日颁布的《中华人民共和国森林某》第十四条规定，单位之间以及全民所有制与集体所有制之间发生的林某、林某所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理；湘政法（1988）X号《湖南省林某、林某权属争议处理办法》第十六条规定，各级人民政府处理林某林某争议调解不成的，应及时作出某理；第十七条规定，县级以上人民政府处理林某、林某权属争议，一般均授权林某行政主管部门会同有关部门办理；1996年10月14日中华人民共和国林某部第X号令第十条规定，林某争议经林某争议处理机构调解未达成协议的，林某争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出某定。因此，本案被告是依法处理原告与第三人云阳国有林某林某、林某权属纠纷的主体，也是被告的法定职责。县山纠办是县人民政府授权处理林某、林某纠纷的行政主管部门，其作出某林某、林某行政确权的处理决定，应视为县人民政府作出某具体行政行为，其处理决定是具有法律效力的。被告自2003年10月27日依法受理原告的申请后，已多次履行了应尽的职责。2006年8月30日又以信访形式作出某驳回原告和第三人谭某甲的申请，尔后被告又作出某《信访复某意见通知书》。原告第一次提起行政诉讼后，被告又作出《驳回原告和第三人谭某甲的山林某属纠纷调处申请通知书》。该“通知书”是被告实施具体行政行为的程序之一，符合有关法律规定。原告及第三人谭某甲认为被告没有依法履行法定职责，与本案查明的事实不符，缺乏事实依据。故对于原告和第三人谭某甲的诉讼请求，依法不予支持。故于2008年1月18日作出（2007）茶法行初字第x号行政判决，依法驳回原告的诉讼请求。

庙坪村委会、谭某甲不服该判决向本院提起上诉，本院二审对原审认定的事实予以确认。

本院二审认为，上诉人庙坪村委会、谭某甲与被上诉人云阳林某关于争议山场的权属争议，县山纠办已于1990年2月24日作出某《关于庙坪村越界营造国有林某处理决定的通知》。该处理决定书依法交代了诉权，告知当事人如不服处理决定，可在30天内向当地人民法院提起诉讼。上诉人庙坪村委会在法定期间内并未对处理决定提出某诉，故该处理决定合法有效。2003年10月，上诉人庙坪村委会向被上诉人茶陵县人民政府重新申请确定争议山场的山林某属，系对原处理决定的申诉。县山纠办及茶陵县人民政府多次进行了答复，并于2007年8月14日作出某《驳回山林某属纠纷调处申请通知书》，应认定被上诉人茶陵县人民政府已经履行了法定职责。故依法作出某（2008）株中法行终字第X号行政判决，驳回上诉，维持原判。

湖南省人民检察院抗诉认为：（一）案由定性不当，导致审非所诉。庙坪村委会和谭某甲的诉讼请求有二，一是撤销《茶陵县人民政府驳回山林某属纠纷调处申请通知》，二是判令茶陵县人民政府依法处理山林某属纠纷。既是请求“撤销”，当然是以承认其“作为”为前提。庙坪村和谭某甲本意是不服县人民政府驳回其申请的具体行政行为，而要求法院判令县人民政府重新确权。本案案由确定为“不履行林某行政确权法定职责”，属定性不当；（二）对被诉具体行政行为没有进行实质审查，导致认定事实不清。茶陵县人民政府作出《通知书》的依据为县山纠办于1990年2月24日的《关于庙坪村越界营造国有林某处理决定的通知》，而该处理决定将争议的扁子垅等山场确认归云阳林某。庙坪村委会对争议山场主张权利有据可依。法院对证据的认定和采信不符合法律规定，导致认定事实不清，判决适用法律错误。

本院再审对原审查明的事实无异议，予以确认。

本院再审认为，2006年8月30日，县山纠办作出某《驳回庙坪村委会和谭某甲要求恢复某子垅、下东瓜瑶等山场及林某权属的申请的通知》以及2007年８月14日茶陵县人民政府作出某《驳回山林某属纠纷调处申请通知书》，没有改变茶山纠办（1990）X号通知设定的任何权利义务，也没有对相对人的权利义务产生新的影响，没有形成新的行政法律关系。故该行为系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复某理行为，不属于行政诉讼的受理范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，并经本院审判委员会讨论决定，裁定如下：一、撤销本院（2008）株中法行终字第X号行政判决和茶陵县人民法院（2007）茶法行初字第x号行政判决；二、本案发回茶陵县人民法院重审。

茶陵县人民法院重审认为，本案原告庙坪村委会的诉讼请求有二项。一是请求撤销《茶陵县人民政府驳回山林某属纠纷调处申请》；二是请求判令被告依法处理山林某属。原告诉求的实质是不服县山纠办1990年2月24日作出某《关于庙坪村越界营造国有林某处理决定的通知》和茶陵县人民政府2007年8月14日作出某《驳回山林某属纠纷调处申请通知书》的具体行政行为，要求判令被告重新确权。原审将本案案由确定为“不履行林某行政确权法定职责”，实属定性不当，重审应纠正为不服林某行政确权行政行为，县山纠办依据茶陵县人民政府茶政发[1989]X号文件《关于授权县“山纠办”全权处理山林某属纠纷事务通知》；“茶陵县山林某属纠纷调处办公室”是茶陵县人民政府负责调处山林某属纠纷的办事机构，有关山林某属纠纷事务和“林某三定”时出某差错的山林某属证书的行政工作统由县山纠办负责处理。县山纠办于1990年2月24日作出某茶山纠办（1990）X号《关于庙坪村越界营造国有林某处理决定的通知》，已明确指出某坪村委会将扁子垅等四处山场发包给谭某甲承包属侵权行为，该山场的权属属于国有，由云阳林某行使管理权、所有权。该处理决定书依法交代了诉权，告诉当事人如不服处理决定，可在30日内向当地人民法院提起行政诉讼。原告庙坪村委会在法定期间内并未向法院起诉，至今已超过法定的诉讼时效。该处理决定已发生法律效力，具有最终的确定力。然而庙坪村委会于2007年10月28日再以原告的身份提起行政诉讼，请求撤销被告的行政行为显然于法无据。其次，2003年10月16日，庙坪村委会以有新的证据为由向县山纠办提交《关于请求恢复某子垅、下东瓜瑶等山场及林某权属的申请》，要求撤销茶山纠办（1990）X号通知，恢复某错划的扁子垅、下东瓜瑶山场的权属。该行为的性质是针对原处理决定不服的行政申诉行为。2006年8月30日，县山纠办作出某《驳回庙坪村和谭某甲要求恢复某子龙、下东瓜瑶等山场及林某权属的申请通知》及2007年8月14日茶陵县人民政府作出某《驳回山林某属纠纷调处申请通知书》，没有改变茶山纠办（1990）X号处理决定设定的任何权利义务，也没有对相对人的权利义务产生新的影响，更没有形成新的行政法律关系。故该行为系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复某理行为，不属于行政诉讼的受理范围。据此，作出（2011）茶行初字第X号行政裁定，驳回原告庙坪村委会的起诉。

庙坪村委会和谭某甲不服，向本院提起上诉，请求判令：撤销茶陵县人民法院（2011）茶行初字第X号行政裁定书，指定其他人民法院重审，茶陵县人民政府负担上诉费。事实与理由：再审程序违法，再审案件弄成初审，合议庭形同虚设，只审程序不审实体，缺乏事实部分。再审裁定认定事实不清，驳回起诉的理由不能成立。县山纠办不是林某争议处理决定的法定主体，即使县山纠办原处理决定有效，也会因其实体处理错误及新证据的发现而引发新的权属争议，对山林某属证书不予理睬。本案诉讼对象就是茶陵县人民政府的驳回申诉，再审认定原告的申请系行政申诉行为属片面之词。区分申请重新确权与申诉的主要标志是看争议事实是否存在。再审认定申请人与相对人没有形成新的法律关系与客观事实和法律规定不符。县山纠办2003年10月27日立案受理后就形成了新的具体行政行为与相对人的法律关系，茶陵县人民政府的驳回申请和株洲市人民政府的复某决定均交代了诉权，茶陵县人民政府的驳回申请是对权属争议的处理决定，属于人民法院的行政案件受案范围。因本案认定事实不清，再审裁定适用法律错误。

茶陵县人民政府答辩称，两上诉人诉称茶陵县人民政府不履行法定职责的理由不能成立。本案历时25年，前后经过15次行政调处、复某、复某、复某，行政诉讼一审、二审、再审，说明茶陵县人民政府及相关部门已严格依法履行了法定职责。1986年2月，上诉人庙坪村委会与谭某甲签订了一份《山林某包合同》。1989年8月，云阳林某发现该承包合同侵犯了国有林某林某所有权，请求调处。县山纠办为政府职能部门，依法处理山纠事务。1990年2月，县山纠办依法作出某《关于庙坪村越界营造国有林某处理决定的通知》。该处理决定已交代诉权，庙坪村委会与谭某甲对扁子垅山林某确权并无异议，谭某甲认为处理决定的造林某偿款太少，向茶陵县人民法院提起了民事诉讼，并经一、二审判决，均认定扁子垅等山场属于国有。终审判决后，谭某甲在云阳林某领取了x.37元补偿款。2003年10月，庙坪村委会与谭某甲以1970年清山划界合同为由提交《关于请求恢复某子垅、下东瓜瑶等山场及林某权属的申请》申请重新确定权属。2006年5月，县山纠办接到上级批转的《茶陵县山纠办坚持错误，不顾农民合法权益的投诉信》，收信后认为该合同在原处理决定中已采用，不属新证据，原处理决定正确，根据《信访条例》的相关规定，作出某《驳回申请通知书》。2006年9月庙坪村委会与谭某甲向茶陵县人民政府提交了《信访复某请求》，茶陵县人民政府复某后作出某《复某意见通知书》，维持了县山纠办的《驳回申请通知书》。2007年6月，庙坪村委会与谭某甲以茶陵县人民政府不履行法定职责为由提起行政诉讼，后又撤回诉讼。2007年8月，鉴于以县山纠办作出某《驳回申请通知书》主体不符，茶陵县人民政府又再次作出某《驳回山林某属调处申请通知书》，庙坪村委会与谭某甲不服申请复某，株洲市人民政府维持了驳回通知书。庙坪村委会与谭某甲不服行政复某，提起行政诉讼。经茶陵县人民法院和株洲市中级人民法院两审，驳回了其诉讼请求。2009年12月，湖南省人民检察院向湖南省高级人民法院提出某诉，湖南省高级人民法院指令株洲市中级人民法院再审，株洲市中级人民法院裁定发回茶陵县人民法院重审，茶陵县人民法院重审后裁定，驳回庙坪村委会的起诉。以上的复某、复某、行政复某、行政诉讼均认定原处理决定没有错误，应予维持。庙坪村委会与谭某甲要求重新处理扁子垅等山林某属纠纷的申请是对原处理决定不服的申诉行为，不属行政诉讼的受案范围。请求驳回上诉，维持原裁定。

云阳林某答辩称，1958年12月，国家组建云阳林某，1963年进行扩建，庙坪村与云阳林某签订了送山协议，将扁子垅等山林某归国有。同年，云阳林某的扩建规划设计书与规划设计图已将扁子垅等山林某定在云阳林某范围之内，并经省政府、林某、湘潭行署的审批，是确定山林某主要依据。1970年，云阳林某与庙坪村又签订了补充性质的《清山划界合同》，将扁子垅等山林某一步明确为国有，该合同在1989年调处时就已提交。1982年至1985年，云阳林某办理了扁子垅等山场的《山林某所有证》。1985年5月，双方第三次签订《山权山界协议书》，2005年11月，第四次签订《山林某属纠纷协议书》，均明确扁子垅等山场和林某归国有。1990年茶陵县人民政府已就扁子垅等山林某属作出某处理决定，当时并无异议。经两级法院审理进一步明确了山林某属归国有，当时的民事判决就是人民法院对山林某属的判决。本案没有新的事实和证据，茶陵县人民政府对该案已作了多次复某、复某、复某，充分履行了职责，再审驳回起诉正确。2003年以来，庙坪村委会与谭某甲以查到1970年的《清山划界合同》为由多次申请调处、复某、复某、复某、诉讼，是滥用诉权的行为，应予制止。请求依法维持原裁定。

本院再审认为，1986年因庙坪村将扁子垅等山场发包谭某甲造林，引发了云阳林某与庙坪村山林某属纠纷。1990年2月24日，县山纠办作出某茶山纠办《关于庙坪村越界营造国有林某处理决定的通知》，对争议的山林某属进行了处理，并交代了诉权。庙坪村委会、云阳林某、谭某甲对山林某权属处理并无异议，该处理决定已发生法律效力。2003年10月16日，庙坪村委会以发现了1970年的《清山划界合同》为由，向县山纠办提交了《关于请求恢复某子垅、下东瓜瑶等山场及林某权属的申请》，该行为是对茶山纠办（1990）X号《关于庙坪村越界营造国有林某处理决定的通知》不服而提起的申诉行为。茶陵县人民政府于2007年8月14日作出某《驳回山林某属纠纷调处申请通知书》，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（五）项之规定，该《通知书》系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复某理行为，庙坪村委会请求撤销该《通知书》，并要求茶陵县人民政府依法处理山林某属纠纷，不属人民法院行政诉讼的受案范围。据此，茶陵县人民法院重审裁定正确，应予维持。另根据《诉讼费用交纳办法》第八条、第二十七条之规定，对驳回起诉的案件，一审法院应当退还当事人已交纳的案件受理费。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，并经本院审判委员会讨论决定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长伍狄

审判员肖晶

代理审判员陈某

二0一一年十一月三十日

书记员贺双平

附：本案适用法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；

（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；

（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。