湖南省岳阳市中级人民法院
行政判决书
（2010）岳中行终字第X号
上诉人（原审原告）苏某，男，48岁，汉族，农民，住（略）。
上诉人（原审原告）童某，男，54岁，汉族，农民，住（略）。
上诉人（原审原告）邹某，男，42岁，汉族，农民，住（略）。
被上诉人（原审被告）平江县X镇人民政府。
法定代表人李某，镇长。
委托代理人李某谋，湖南湘杰律师事务所律师。
上诉人苏某、童某、邹某因诉平江县X镇人民政府行政裁决一案，不服湖南省平江县人民法院（2010）行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人苏某军、童某、邹某、被上诉人平江县X镇人民政府的委托代理人李某谋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，平江县大江洞水库于1976年兴建，属中型水库。处于水位警戒线以下区X村民必须迁移，如中坪村X组，人口1329人，其中移民458人，涉及14个村X组。同时该水库的建设，还涉及凤某、山峰两村X村共计移民700余名。2006年，国务院下发《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》及“移民后期扶持政策的意见”，确定了对大中型水库的农村移民，每人每年补助600元；扶持方式，能直接发放给移民个人的应尽量发放到移民个人，用于移民生产生活补助，也可以实行项目扶持，用于解决移民村群众生产生活中存在的突出问题，还可以采取两者相结合的方式。移民安置区县级以上地方人民政府应当编制水库移民后期扶持规划，报上一级人民政府或其移民管理机构批准后实施，同时规定，未编制水库移民后期扶持规划或水库移民后期扶持规划未经批准，有关单位不得拨付水库移民后期扶持资金。三原告系南江镇X村移民之一，三村X村民就后期扶持资金分配一直未形成方案，被告主持协调，历经一年无果。2007年12月24日，在听取移民和原住村民的意见后，作出了“关于中坪库区移民后期扶持方案的裁决”。按裁决方案，原告苏某取得直补资金120元，加上村分摊的80元，共计200元，原告童某取得直补资金80元，加上村分摊76元，共156元，原告邹某取得直补资金80元，加上村分摊75元，共计155元。剩余部分按资金发放和项目扶持相结合的方式，由村X排。三原告对裁决不服向平江县人民政府申请复议，要求撤销上述裁决。平江县人民政府作出维持的复议决定，三原告仍不服，遂提起行政起诉。2009年11月28日，在本案审理过程中，平江县人民政府撤销了被告作出的上述裁决。
原审判决认为，国务院2006年9月1日起施行的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五章第三十八条规定，编制水库移民后期扶持规划的主体必须是县级以上地方人民政府，且编制的扶持规划应当得到批准后方可实施，未编制该规划的，不得拨付后期扶持资金。被告在无法律授权的情况下，确定后期扶持资金使用方案，违反了上述规定，应确认为违法。在诉讼过程中,被告的具体行政行为被平江县人民政府撤销，现已无可撤销的内容。被告的上述具体行政行为已被撤销，水库移民后期扶持规划，属行政权处理范畴，应待有权机关作出，不属于法院司法权处理范畴，所以原告要求补发2007年度后期扶持资金，按原基数补发水淹粮补助的请求，不予支持。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第一款第(四)项、第五十七条第二款第(二)项的规定，判决：一、确认被告平江县X镇人民政府2007年12月24日作出的南政发(2007)X号“关于中坪库区移民后期扶持方案的裁决”违法；二、驳回原告要求补发2007年度后期扶持资金，按原基数补发水淹粮补助的诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告平江县X镇人民政府负担。
宣判后,苏某军、童某、邹某军不服向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实不彻底和适用法律不全面。平江县人民政府以平政函[2009]X号文件撤销了被上诉人的X号裁决，要求被上诉人按岳阳市移民局批复的《大江洞库区移民后期扶持规划》(岳移发[2009]X号)作好后期扶持工作。本案在一审审理期间，被上诉人先后依岳移发[2009]X号文件分发了两次后扶资金，属于被上诉人一审期间改变具体行政行为。依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十条第二款之规定，一审法院应当就改变后的具体行政行为进行审查。但一审法院并未就被上诉人改变后的具体行政行为进行任何形式审查。二、一审法院作出的驳回上诉人要求补发2007年度后扶资金，并要求按原基数补发水淹粮补助的诉讼请求属认定事实不清，适用法律不当。l、关于要求补发2007年度后扶资金。既然一审判决被上诉人的行为违法，而且上诉人的合法权益已经造成了损失，那么人民法院应当责成被上诉人采取相应的补救措施。但一审法院既未进一步从实体上审查、认定南政发X号文件的违法性，亦未审查上诉人的合法权益是否由于被上诉人的违法行为而受到损害，仅仅是简单地从主体不适格而认定裁决违法，避开了案件争议的重要内容。上诉人认为一审法院依《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第一款第(四)项驳回上诉人的请求属于适用法律不当。2、关于要求按原基数补发水淹粮补助。根据国务院《移民安置补偿条例》第四十条之规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以制定后期扶持具体实施办法，报国务院批准后执行。因此，国发X号文件和湘政发X号文件都是经《移民安置补偿条例》授权的、有效的规范性文件。根据湘政发X号文件第5条“扶持方式”的规定，湖南省移民局可以就扶持方式制定具体意见，也就是说省移民局也仅仅能就扶持方式这一个方面制定具体意见，除此之外则属非法。但省移民局的湘移发X号文件第三条却规定了扶持方式以外的内容，即取消移民水淹粮补助，被上诉人正是依据湘移发X号文件这一违法的规定取消了移民的水淹粮补助。根据最高法院2004年关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈纪要规定，一审法院在审查被上诉人的行为违法时，应当全面审查行为所依据的具有普遍约束力的决定、命令或其它规范性文件，并可以在裁判书中对文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。但一审法院并未就取消水淹粮一项作全面、细致的审查和分析，没有根据法律和规范性文件审查出取销水淹粮行为的非法性，仅仅是笼统地以“被告的具体行政行为已被撤销，水库移民的后期扶持规划，属行政处理范畴，应待有权机关作出，不属于本院司法审查范围”驳回上诉人的第二、三项请求，属于认定事实不清，适用法律不当。移民的田土被水淹了，才有了水淹粮，现在移民已经连续三年未发放水淹粮补助，可库区的非移民却照原基数年年照发。综上，一审法院认定事实不全面、不彻底，适用法律不当，请求二审查明事实，公正判决。
被上诉人平江县X镇人民政府答辩称：一、平江县X镇人民政府二O0七年十二月二十四日作出的《关于中坪库区移民后期扶持方案的裁决》是基于平江县人民政府的授权，是在广泛征求移民和非移民意见的基础上，依照国务院[2006]X号文件和湖南省移民开发管理局作出的湘移发[2007]X号文件作出的。但该裁决已于二00九年十一月二十八日被平江县人民政府撤销。自撤销之日起，该裁决即失去法律效力。二、湖南省移民开发管理局作出的湘移发[2007]X号文件未被有权机关撤销之前，当然是有效的。答辩人将其作为规范性文件的依据之一并没有错误。三、岳阳市移民管理局以[2009]X号文件批复了平江县人民政府报送的《大江洞库区移民后期扶持规划》，并非是平江县X镇人民政府改变了具体行政行为。四、人民法院是国家的审判机关，人民政府及其设立的部门是国家的行政机关。审判机关有权在行政诉讼程序中审查并确认具体行政行为的合法性，但不能替代行政机关处理行政职权范围内的行政事务。因此，上诉人要求补发后期扶持资金等诉讼请求不应当得到支持。
本院经审理查明的事实与原审查明的事实基本一致。依法予以确认。
本院认为，国务院2006年9月1日起施行的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五章第三十八条规定，编制水库移民后期扶持规划的主体必须是县级以上地方人民政府，且编制的扶持规划应当得到批准后方可实施，未编制该规划的，不得拨付后期扶持资金。平江县X镇人民政府在无法律授权的情况下，作出的南政发(2007)X号“关于中坪库区移民后期扶持方案的裁决”，违反了上述法律规定，应确认为违法。在诉讼过程中,平江县X镇人民政府作出的南政发(2007)X号“关于中坪库区移民后期扶持方案的裁决”的具体行政行为被平江县人民政府撤销，现已无可撤销的内容。原审判决认定该行政行为无效，没判决撤销是正确的。平江县X镇人了政府的裁决被撤销后，平江县X镇人民政府未对移民后扶资金的发放，作出新的具体行政行为，上诉人提出一、二审法院应对重新作出的具体行政行为进行审理的上诉理由不能成立，本院不予支持。上诉人若认为后扶资金的发放违法，应将制订后扶资金发放方案的行政机关作为被告提起行政诉讼。水库移民后期扶持规划，属行政权处理范畴，不属于法院司法权处理范畴。三上诉人要求法院判决平江县X镇人民政府补发2007年度后期扶持资金，按原基数补发水淹粮补助的请求，没有法律依据，本院不予支持。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人苏某军、童某、邹某负担。
本判决系终审判决。
审判长贺志平
审判员李某霞
审判员陈子
二○一○年六月二十九日
书记员卢湘平
附：法律条文
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的、裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
