上诉人（一审被告）邓州市人民政府。
法定代表人刘某甲，任市长。
委托代理人夏某，该政府法制办公室副主任。
委托代理人李某某，邓州市交通局干部。
上诉人（一审被告）邓州市人民政府出租汽车管理办公室。
代表人张某乙，任主任。
委托代理人刘某丙，该办副主任。
委托代理人陈文建，河南三贤（略）事务所（略）。
被上诉人（一审原告）邓州市云龙出租车有限公司。
法定代表人张某丁，任董事长。
委托代理人张某戊。
委托代理人孙春雨，河南青剑（略）事务所（略）。
上诉人邓州市人民政府、邓州市人民政府出租汽车管理办公室（以下简称邓州市出租办）为出租车行政管理一案，不服内乡县人民法院（2010）内法行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人邓州市人民政府委托代理人夏某、李某某，上诉人邓州市出租办委托代理人刘某丙、陈文建，被上诉人邓州市云龙出租车有限公司（以下简称云龙公司）委托代理人张某戊、孙春雨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
内乡县人民法院一审查明；2002年7月11日，邓州市副市长买林平代表邓州市人民政府与云龙公司签订了《广东省云龙的士有限公司投资邓州市出租车协议书》，协议约定云龙公司于2002年首批投放轿车出租车100—150台，五年内达到500台，逐步把邓州市出租车市场培育成熟。根据邓经贸字（2002）X号《关于同意开办云龙公司的批复》和邓政文（2003）X号、邓政文(2003)X号文审批同意成立了另一家出租汽车公司，2004年更名为“邓州市金鹏出租汽车服务有限公司”。2005年12月，原告云龙公司欲新增运力50辆，以达到公司拥有150台运力，未获邓州市出租办批准，并发生争议，引起行政诉讼，南阳市中级人民法院于2006年9月12日作出(2006)南行初字第X号行政判决书，判决被告对原告之轿车入户申请履行相应审查批准义务，后该部分轿的于2007年4月获批准挂牌并正常运营至2009年9月，因原告云龙公司拥有的部分车辆将陆续到报废期限，与部分车主的经营合同也将陆续期满，原告以邓云龙(2009)X号文向邓州市运输管理局提出更新100台车辆申请，邓州市运输管理局于2009年10月16日以邓运管(2009)X号文批复同意原告更新。原告在办理车辆更新过程中，就出租车经营合同的延续履行和出租车牌照的使用与豫x、豫x等十名车主发生争议，原告未将新购出租车交其继续经营，矛盾上升，协调未果，豫x等多名车主不断信访，乃至进京上访。2010年1月25日，邓州市出租办作出《关于注销云龙公司豫x等10辆出租车经营权的通知》（以下简称“注销通知”），《注销通知》认定“鉴于你公司因经营管理不善在出租车报废更新过程中出现多种问题，导致报废车辆长期不能更新，严重地造成社会不稳定。虽多次要求你公司整改，但你公司未有任何整改措施。”并“根据国经贸（1997）X号第二项和《中华人民共和国行政许可法》第五十条第一款、第七十条第一款第（一）项、第（六）项之规定，经研究决定注销你公司豫x号出租车等10台出租车经营权。”2010年1月26日，邓州市出租办作出《关于停止办理豫x等10辆出租车牌照的函》（以下简称《停办函》），该《函》函告南阳市公安局交警支队车辆管理所“请贵单位接函后停止办理上述10辆出租汽车的车牌号等事项”。南阳市公安局交警支队车辆管理所接函后停止办理剩余车辆的车牌照手续。2010年1月28日，邓州市出租办作出《关于调整云龙公司豫x等10名出租汽车经营者经营权的通知》（以下简称《调整通知》），该《通知》根据《南阳市出租车行业管理规定》第十一条之规定，将原属云龙公司的豫x等10辆出租车经营权调整到邓州金鹏出租汽车服务有限公司，原告云龙公司不服，依法提起行政诉讼。诉讼过程中，原告云龙公司向本院提出停止执行被诉具体行政行为的申请，内乡县人民法院于2010年5月19日作出(2010)内行指字第X号行政裁定，裁定：在本案诉讼期间，停止执行被告作出的《注销通知》、《停办函》和《调整通知》。
另查，2004年4月20日，邓州市人民政府作出邓政文(2004)X号《关于成立邓州市出租汽车管理领导小组的通知》。该《通知》载明：由邓州市交通局、经贸委等10个部门的领导及买林平副市长共11人组成领导小组，下设办公室，设在交通局，对外挂“邓州市人民政府出租汽车管理办公室”的牌子，行使全市出租汽车行业的管理职责。办公室由交通局局长及两名副局长分别任正、副主任。
又查，原告云龙公司与豫x、豫x、豫x、豫x、豫x等出租车车主的出租车经营合同纠纷，已于2009年12月由邓州市人民法院先后受理，并相继作出了(2009)邓民商二初字第X号、第X号、第X号、第X号民事判决书和(2009)邓法民初字第X号民事判决书，判决准予原告云龙公司收回豫x、豫x、豫x、豫x、豫x等出租车牌照使用权。原告邓州市云龙公司在诉讼过程中向本院递交书面申请，申请放弃要求被告邓州市人民政府赔偿损失之诉讼请求。
内乡县人民法院认为：根据2002年7月11日邓州市人民政府与云龙公司签订的投资协议和邓经贸字(2002)X号文、邓政文(2003)X号文，及x号企业法人营业执照、豫邓x号道路运输经营许可证，可以充分说明原告云龙公司是经依法批准成立，从事出租汽车营运、租赁业务的私营有限公司，具有公司法规定的出租汽车经营管理之职权，也可以充分说明被告邓州市人民政府依约承诺原告云龙公司拥有首批发展“轿的”150台，五年内发展到500台运营之权利，同时还说明，在此行政约定范围内，被告邓州市人民政府拥有相应的“轿的”入户审批、扶助和依法支持原告合法经营之义务，且不得违反政府诚信原则出现违约行为。本案中，云龙公司运营至2009年，部分出租车辆按规定将达到报废年限，云龙公司以邓云龙(2009)X号文提出更新请示，邓州市X路运输管理局以邓运管(2009)X号文批复同意更新属正常审批，是正确的，但是，在车辆更新运作过程中，云龙公司与豫x等车主因经营合同延续履行发生争议产生矛盾并引发上访，被告邓州市出租办理应依法、慎重、和谐处置，或从维护社会大局出发，努力协调云龙公司与少数车主之合同履行纷争，以便达成协议，或从依法治市高度，在协调不能时，将市场领域出现的经济纠纷引入法制轨道导入民商诉讼，以便及时裁判，并妥善处理好信访稳定事宜，而邓州市出租办在邓州市人民法院于2009年12月已立案受理其合同纠纷案件之后，仍采取行政手段处置该经济纠纷，相继于2010年1月25日、1月26日、1月28日作出《注销通知》、《停办函》和《调整通知》实为不当，被告以此行政行为管理原告之出租车经营，不仅不符合行政管理的诚信原则，也缺失法律法规依据，违反了行政合同约定，构成行政违约。同时，一、《注销通知》认定云龙公司因经营管理不善……虽多次要求你公司整改，但你公司未有任何整改措施，缺少事实证据。庭审中，被告未提供证明云龙公司属经营管理不善之证据，也未提供证明邓州市出租办曾经多次要求云龙公司整改而未整改之证据，故《注销通知》属事实不清，主要证据不足；二、注销行政许可属行政执法行为，根据《河南省行政执法条例》及其《实施办法》之规定，应当按照立案、调查、研究、决定、送达等法定程序执法。而在本案中，被告未提供证据证明其已经按照行政执法之法定程序进行，故《注销通知》属违反法定程序；三、云龙公司拥有20年出租车经营权是经邓州市人民政府批准依法赋予的，且经运管部门核准工商部门登记批准，故注销其部分出租车经营权应依法行使。本案中，邓州市出租办不是合法注销权利的行使主体且不是对云龙公司整体出租车经营权作出注销处理，而是直接对云龙公司管理之豫x等10辆出租车之经管权予以针对性处理，具有特定性和确定性，该处理当属经营纠纷，依法应有管理者云龙公司和经营者车主协商处理争议，协商不能时应依法由司法部门裁决。本案诉讼中，被告亦未能提交合法有效之法律法规依据，故邓州市出租办作出的《注销通知》应属缺少法律依据。同时，邓州市出租办引用《行政许可法》第七十条第一款第(一)项、第(六)项之规定，因该条无“第一款”或“第二款”之分，且第(六)项中“法律、法规规定的…”是特指情形，有特定涵义，被告在庭审中未能提供“其他法律、法规”已作出相应规定的证据和依据，故属超越职权，适用法律错误；四、《停办函》和《调整通知》是以《注销通知》为根据发展而来，是《注销通知》的执行行为，是从属性行政行为，该两种行政行为在《注销通知》依法给予原告云龙公司60日复议期和三个月诉讼期未届满即未发生法律效力的情况下于第二、第四天就着手实施缺少合法性和可执行性。事实上，邓州市出租办发出《停办函》后已经致使部分出租车的车牌照停止了办理或已被调整，因此，它虽然不针对云龙公司，但实际上已经具有确定力、拘束力和执行力，影响和侵犯了原告云龙公司的合法权益。《调整通知》调整出租汽车经营者经营权，依法应当有法律法规依据。本案中，云龙公司与车主发生的出租车经营管理合同纠纷，属一般民商争议，理应由云龙公司按照自主经营、自负盈亏、自我发展、依法经营的原则处理，和出租车经营权的注销与否无法律上的因果联系，且该经营权属物权范畴，调整企业物权，应当符合法律规定，而邓州市出租办在庭审中未提交证据、依据予以证实其调整行为是合法的。同时，被告以其行政行为是公共资源的配置为由抗辩，因出租车经营权许可虽是一种公共资源，但却是一种有限资源，有限资源之总量在政府依法、公开批准后其范围内的注销、调整受已许可之制约，应有法律依据，在社会发展确需调整时应增加或降低运力，即扩大或减少经营许可，而不是针对特定人作运营公司之间的调配，故不符合行政许可法之规定，其抗辩理由不能成立。同时，邓州市出租办属临时组织，其成立不具有政府组织法之依据，不具有机关法人资格，不能成为本案被告，其行为后果应由邓州市人民政府承担。故应驳回原告对邓州市出租办的起诉。庭审中，原告主动放弃要求被告邓州市人民政府赔偿损失之请求系原告自愿，且不违反法律法规之规定，应依法照准。为节约司法资源，方便民生，减少诉累，本案一并处理，不再另行制作裁定书。综上，被告作出的《注销通知》、《停办函》、《调整通知》，因事实不清，主要证据不足、程序违法和适法错误，且超越职权，应依法撤销，原告之撤销被诉行政行为的诉讼请求，本院依法予以支持。为有效监督行政机关依法行政，积极支持企业合法经营，推动社会经济快速发展，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1、2、3、4目和《最高人民法院关于执行(行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第(三)项之规定，判决：一、撤销被告邓州市人民政府作出的《关于注销邓州市云龙出租汽车有限公司豫x等10辆出租车经营权的通知》、《关于停止办理豫x等10辆出租车车牌照的函》和《关于调整云龙公司豫x等10名出租汽车经营者经营权的通知》。二、驳回原告邓州市云龙出租车有限公司对被告邓州市人民政府出租汽车管理办公室之起诉。诉讼费100元，由被告负担。
邓州市人民政府不服该判决上诉称：一审判决将出租车经营权与每辆出租车的牌照权混为一谈，每个车包括牌照名义上为云龙公司所有，实质上为车主所有。该10辆车因达到法定条件报废了，其载体牌照也跟着作废，云龙公司也就失去了这10个牌照名义上的拥有权。按照《出租车报废更新延续经营方案》，更新的车辆应由原出租车司机继续经营，但云龙公司违反这一规定，形成纠纷，才依法将该10辆出租车经营权调整是正确的。邓州市出租办是属于政府授权的管理出租汽车行业法定机关，具备原告诉讼主体资格。请求二审法院撤销一审法院判决。
邓州市出租办不服该判决上诉称：上诉人是根据有关规定依法成立的，代表政府有权对配制给云龙公司的10辆出租车的经营权进行注销、调整。邓州市出租车实行的是挂靠经营，该10辆车是车主购买，产权人是车主，是挂靠在云龙公司，云龙公司对该10辆车不享有占有、使用、收益和处分的权利。该10辆车达到报废期后，根据《邓州市出租汽车报废更新延期经营实施方案》规定，云龙公司没有履行，上诉人作出的《注销通知》、《停办函》、《调整通知》、是正确的，一审法院判决错误，请求二审法院改判，维持被诉的具体行政行为。
被上诉人云龙公司答辩称：答辩人是依法成立正常经营的出租车营运公司。被答辩人在为答辩人办理出租车报废更新过程中，违反行政合同的约定和诚信原则，以行政手段处置民事纠纷，违法作出《注销通知》。被答辩人作出的《注销通知》、《停办函》、《调整通知》违反法定程序，超越职权，无法律依据，一审法院予以撤销是正确的。邓州市出租办依法不能成为被告，其行为应由邓州市人民政府承担，无权上诉。请求维持一审法院判决。
本院二审查明的事实同一审法院相一致。
本院认为：被上诉人云龙公司是经与邓州市人民政府签订的协议和依照邓州市人民政府相关文件规定依法成立的，办理有《企业法人营业执照》和《道路运输经营许可证》，出租汽车营运合法，应受到法律保护。云龙公司与其出租车司机，因为双方是管理者与被管理者，为了各自的利益发生矛盾纠纷，上诉人作为政府部门应对服务对象做好服务，协调、化解双方的利益冲突，维持公司的正常合法经营活动和出租车司机的合法权益。而上诉人对已经行政许可的车辆，且该牌照的使用权已经人民法院民事判决确认的情况下，利用公权力强行注销、划转，侵害了云龙公司的合法经营权，云龙公司有权提起行政诉讼，请求保护。上诉人将云龙公司经营管理的出租车牌照予以注销并划转给其他出租车公司没有法律依据。《注销通知》认定云龙公司存在经营管理不善等问题和多次要求整改，未有任何整改措施，缺少证据支持。同时，上诉人作出的《注销通知》涉及云龙公司的企业自主经营权，在作出时没有履行告知程序，听取云龙公司的陈述、申辩，违背行政行为作出的正当程序。《停办函》、《调整通知》是注销通知的从属行政行为，也应随着《注销通知》的被撤销而撤销。邓州市出租办是临时组织，不具备行政机关法人资格，其行为后果应由授权成立的邓州市人民政府承担。根据诚信原则和信赖保护原则，行政机关的行政许可行为业经作出，应当具有稳定性，使人信赖，非经一定的程序不得收回或注销。因此，一审法院以被诉的具体行政行为缺少法律依据，证据不足，程序违法为由，予以撤销并无不妥，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审诉讼费50元由二上诉人分另负担25元。
本判决为终审判决。
审判长张志谦
审判员周春合
审判员尹乐敬
二0一0年十月二十九日
书记员马明伟
