广西壮族自治区防城港市中级人民法院
行政判决书
（2018）桂06行初72号


   原告上思县思阳镇高加村六极第一村民小组。


   诉讼代表人苏国×，组长。


   委托代理人李昕，广西济顺律师事务所律师。


   被告上思县人民政府。


   法定代表人覃森，县长。


   委托代理人黄江海，上思县法制办主任。


   委托代理人何其贤，上思县法制办干部。


   被告防城港市人民政府。


   法定代表人班忠柏，市长。


   委托代理人覃彩霞，防城港市法制办干部。


   委托代理人李昆林，广西精一律师事务所律师。


   第三人上思县思阳镇高加村六极第三村民小组。


   诉讼代表人陈燕×，组长。


   第三人苏若×，男，成年，壮族，系上思县思阳镇高加村六极一组村民，住上思县思阳镇高加村六极一组。


   第三人苏若×，男，成年，壮族，系上思县思阳镇高加村六极一组村民，住上思县思阳镇高加村六极一组。


   第三人许×德，男，成年，壮族，系上思县思阳镇高加村六极三组村民，住上思县思阳镇高加村六极一组。


   第三人许×成，男，成年，壮族，系上思县思阳镇高加村六极三组村民，住上思县思阳镇高加村六极三组。


   第三人许×昌，男，成年，壮族，系上思县思阳镇高加村六极三组村民，住上思县思阳镇高加村六极三组。


   原告上思县思阳镇高加村第一村民小组（以下简称六极一组）不服被告上思县人民政府（一下简称上思县政府）作出的上政裁【2018】15号行政处理决定和被告防城港市人民政府（以下简称防城港市政府）作出的防政复决【2018】17号行政复议决定，于2018年5月24日向本院提起行政诉讼。本院受理后，在法定期限内向二被告送达了起诉状副本副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月4日公开开庭审理了本案。原告六极一组的诉讼代表人苏国×及委托代理人李昕，被告上思县政府的委托人黄江海、何其贤，被告防城港市政府的委托代理人覃彩霞、李昆林，第三人苏若×、苏若×、许×德、许×成、许×昌到庭参加诉讼。第三人上思县思阳镇高加村六极第三村民小组（一下简称六极三组）的诉讼代表人陈燕×经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案已审理终结。


   被告上思县政府于2017年11月10日作出上政裁【2017】26号《关于“渠比片”土地权属纠纷行政处理决定书》，认定如下事实：一、争议地位于上思县思阳镇高加村六极屯入村口旁（工业大道边），地名“渠比片”，六极三组亦称“短民”，双方对争议地称谓不同，实同一块地。争议地的四至范围及面积：东接入村道路，南接工业大道规划用地，西接小溪，北接六极三组工作区，面积为3097.14平方米（折合4.65亩）。二、经实地勘验，结合工业大道征地底图实际，六极一组提出的土地争议范围内有一部分于2008年已被征用，征用面积375.09平方米，有一部分是进村道路用地，面积为146.69平方米。当时征地组根据实地调查和有关程序要求，在发放征地补偿款前已进行了公告，在公告期间内没有任何群众提出异议。三、争议地现状：2008年工业大道征用时，六极二组苏若×以该户有土葬为由与六极三组许×德产生正义0.42亩土地；六极三组许×德与本组许有堂（已故，许×昌父亲）产生争议0.75亩土地；六级一组苏若×与六极三组许×德产生争议0.36亩土地，以上三块争议土地未解决，补偿款未发放。剩下争议地3.12亩土地均由六极三组许×德、许×成、许×昌等三户不同程度种植农作物。四、争议地于解放后历经土改、合作化、“四固定”等时期，双方均未能提供政府确定归属的证据。六极一组群众没有再争议范围内经营过，六极三组许×德、许×成、许有堂等群众征此争议范围内开垦种植过甘蔗、西瓜、蔬菜及竹林等农作物；五、六极一组所提供的《土地承包经营权证》材料中，所涉及到六极一组群众位于“渠比片”承包的土地全部属于水田，在上崇公路及工业大道修建时已全部被征用，六极一组被征用土地的农户已领取补偿款，六、工业大道修建范围是在原上崇公路基础上左右两边延伸30米为准进行征地(即实地征地范围线到现争议范围内原斜坡顶边为界)，征地范围线往上的土地较为平坦，为六极三组耕种使用(除部分墓地用地外)。


   被告上思县政府认为，本案争议土地于解放后历经土改、合作化、“四固定”等时期，双方未能提供政府确定归属的证据六极一组所提供的《土地承包经营权证》记载地名“渠比片”均为水田，争议地内六极一组群众没有经营过，均由六极三组许×德、许×成、许×昌等三户不同程度种植农作物。在工业大道修建征地时，六极三组部分群众在现争议范围内领取征地补偿款前征地工作组按照有关法律法规进行了征用前公告，六极一组群众也没有对该部分土地提出异议。六极一组在地名“渠比片”的水田已全部被征用，现以与争议地相连的水田有《土地承包经营权证》为由，主张现争议土地权属没有事实和法律依据，不予支持对该争议地的确权，只能根据争议地经营管理事实和“三个有利于”原则进行确权。案经调解，因各方各执己见，调解不成。根据《中华人民，共和国土地管理法》第十六条第一、二款国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定作出决定：争议的3097.14平方米土地范围内，除了已被征用的521.78平方米属于国有土地和村道路公共用地外，其余的2575.36平方米土地权属归六极三组集体所有(详见附图)。本处理决定制作的权属界线附图与本决定书具有同等的法律效力。


   六极一组不服该处理决定，于2018年7月25日向防城港市政府提出行政复议申请。防城港市政府于2018年4月28日作出防政复决[2018117号行政复议决定，维持上思县政府作出的处理决定原告六极一组诉称，一、被告上思县人民政府作出的上政裁2017]15号行政处理决定书认定事实不清，适用法律错误。1 争议的“渠比片”土地自古以来都是原告集体所有，由原告管理，也是原告村民的土葬地与放牛地；争议地是原告田头田尾的空间坡地，而且在坡地下都是原告的水田，并颁发有《土地承包经营权证》为据，但是被告却无视这些事实，不予调查认定。2 原告一直主张争议土地的权属，对第三人六极三组村民在现争议土地内的经营行为一直都是提出异议，但是被告上思县政府却在处理决定书中认定原告从来没有对该土地提出异议，这与事实不符。因为第三人许×德、许×成、许×昌刚到现争议地耕作时，原告就提出异议，并且口头阻止其经营并上报村委，但是他们不听从劝阻，仍然强行种植一些农作物。如果不是原告出面制止的话，任由第三人许×德、许×成、许×昌随意耕作，就不单单是像被告在处理决定中只认定“该三户不同程度种植农作物”那样的情形，而是遍地开花全种完了。特别是2008年工业大道修建征用土地时，原告对本案争议地再次提出权属主张，并要求相关部门处理，但多年来一直都没有结果。这些事实，在县征地办都是有据可查。3、被告上思县政府在处理决定书中自相矛盾的陈述，更加佐证原告一直主张争议地的权属。因为被告在处理决定书中认定，在2008年工业大道征用时，争议计内仍有三块土地存在争议未解决，补偿款未发放的事实；而在“本府认为”部份中，又表述为“在工业大道修建片地时，六极三组部分群众在争议范围内领取征地补偿款前，征地工作组按照有关法律法规进行了征用前公告，六极一组群众也没有对该部分土地提出异议4、被告上思县政府在处理决定书中认定争议地的四至范围的东面接入村道路，那么也就是讲东面不包含入村道路，但是在现场勘验附图与处理决定书附图中却是东面全部包含了入村道路，这又是被告事实认定不清的表现。另外，在工业大道征地底图中标注的道路面积是0.52亩(即346.68平方米)，但是被告仅处理146.69平方米的道路面积，那么余下的199.99平方米道路去哪里了，被告也没有查清。5、被告上思县政府适用国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款“村农民集体所有的土地按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”的规定，处分本案争议地是错误的因为适用该条款的前提是村农民经营的土地本来就是在“本集体土地所有权界线”内，但是被告认定“本案争议土地于解放后历经土改、合作化、四固定等时期，双方未能提供政府确定归属的证据”；也就是政府在此之前都没有对本案争议土地进行确权那么被告认定该土地原来就在第三人六极三组的集体土地所有权界线内无任何根据。6、被告上思县政府适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条“三个有利于”的规定处理，即按有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则进行确权也是错误的。因为争议地与原告的田地相连，位于原告的田间地头，而上思县政府却不确权给原告所有，而确权给第三人六极三组所有，不符合上述“三个有利于”原则。二、防城港市政府作出的防政复决[2018117号行政复议决定，偏听一方。首先防城港市政府对原告针对上思县政府在行政处理决定书中存在事实不清的问题，没有一一核实，也没有给子正面解答；其次对原告提出上思县政府作出的行政处理决定存在适用法律错误的观点，亦没有进行释明回应，而是完全套用被告上思县政府的说法，糊弄原告。综上，请求:1、撤销上思县政府作出的上政裁[2017115号关于“渠比片”土地权属纠纷行政处理决定与防城港市政府作出的防政复决[2018117号行政复议决定，将争议土地确权给六极一组所有。2、本案诉讼费用由两被告共同承担。


   原告六极一组本院提交了以下证据:1、《土地承包经营权证书》，证明“渠比片”有六极一组成员承包经营的事实。2 土地所有权属纠纷调处申请书，证明六极一组对争议的“渠比片”土地一直都要求相关部门处理的事实。3、“渠比片”土地图证明该土地是六级一组成员耕作的事实。4、《上思县城西工业大道土地征收补偿费发放表》，证明“渠比片”土地由于存在争议，所以补偿费未发放的事实。


   被告上思县政府辩称，一、上政裁[2017]15号《行政处理决定书》程序合法。受理原告六极一组关于对本案争议地确权申请后，经收集证据材料，组织争议双方现场踏查确认争议地范围组织双方进行调解，调解不成后才作出本行政处理决定书，程序合法。二、上政裁[2015号认定事实清楚，处理正确。上政裁[2017]15号适用法律、法规准确。本决定是根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款，国家土地管理周《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定作出，适用法律法规准确。鉴于以上事实，本案争议土地于解放后历经土改、合作化、“四固定”等时期，双方未能提供政府确定归属的证据，原告六极一组所提供的《土地承包经营权证》记载地名“渠比片”均为水田，争议地内六极一组群众没有经营种植农作物过，均由六极三组许×德、许×成、许×昌等三户不同程度种植农作物。在工业大道修建征地时，六极三组部分群众在现争议范围内领取征地补偿款前，征地工作组按照有关法律法规进行了征用前公告，六极一组群众也没有对该部分土地提出异议。六极一组在地名“渠比片”的水田已全部被征用，现以与争议地相连的水田有《土地承包经营权证》为由，主张现争议土地权属没有事实和法律依据。上思县政府根据争议地经营管理事实和“三个有利于”原则作出上政裁上政裁[2017]15号行政处理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规准确，防城港市政府作出防政复决[2018117号行政复议决定正确。原告六极一组提起行政诉讼要求撤销倍诉行政行为缺乏事实与法律依据。请求驳回原告六极一组的诉讼请求。


   被告上思县政府向本院提交了以下证据、依据:1、土地所有权属纠纷调处申请书，证明六极一组要求将争议地确权为其组集体所有；2、土地承包经营权证书内页，证明记载的内容不涉及争议地；3、送达回证，证明六极三组和第三人许×成等人签收权属纠纷告知书；4、现场勘察笔录、踏查图，证明办案人员组织双方现场勘察确认争议地范围；5、调解笔录，证明办案人员组织双方调解，调解不成。6至12，询问黄品甜、苏锦宣、零挺环、苏国×、钟国团、黄彩、陈国林笔录，均证明争议地是由六极三组经营管理，种植作物；13、《工业大道土地征收补偿发放表》，证明争议地征收时，土地补偿费是六极三组群众领取。


   被告防城港市政府辩称，一、防政复决[2018117号复议决定程序合法。1、防城港市政府依法有权受理六极一组提出的行政复议申请。六极一组不服上思县政府于201年11月10日作出的上政裁[2017115号《关于“渠比片”土地权属纠纷行政处理决定书》，于2018年1月29申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，防城港市政府作为上思县政府的上一级地方政府，依法可以受理上诉人不服上思县政府的具体行政行为而申请的行政复议，并依法作出行政复议决定，复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》有关程序的规定。二、防政复决[2018117号复议泱定认定事实清楚，证据确凿。经审查，查明:1、争议地情况。争议地于解放后历经土改、合作化、“四固定’等时期，双方均未能提供政府确定归属的证据。争议地的四至范围和面积清楚，六极一组提出的土地争议范围内有一部分于2008年已被征用，征用面积375.09平方米，有一部分是进村道路用地，面积为146.69平方米。2、案件处理过程。2008年工业大道征用时，六极一组苏若×以该户有土葬为由与六极三组许×德产生争议0.42亩土地；六极三组许×德与本组许有堂(已故，许×昌父亲)产生争议0.75亩土地；六极一组苏若×与六极三组许×德产生争议0.36亩土地，以上三块争议土地均在争议地内，补偿款未发放。2016年8月，六极一组与六极三组争议地权属产生纠纷，向上思县政府申请调处。2016年10月4日，上思县政府组织六极一组和六极三组到争议现场勘查，并割作《权属争现场勘验笔录》。2017年2月17日，上思县国土资源局调解处组织六极一组与六极三组在高加村委进行调解，调解未果。3、主要证据情况。六极一组所提供《土地承包经营权证》，该证记载有地名“渠比片”，全部属于水田，在上崇公路及工业大道修建时已全部被征用，六极一组被征用土地的农户已领取补偿款六极三组提交有阮伟斌、李欣明、韦开罗《证明》，均称六极队与许×成争议的土地，是许×成耕作，属于许×成。上思县政府提交有2017年3月10日零挺环《询问笔录》，其为高加村委支书，其称从许×德耕作面往下至一组水田耕作区交界属于共有荒地，上崇公路未修建时该部分土无人开荒，上崇公路建成后开始有群众开荒耕作。又提交有2017年3月13日钟国团《询问笔录》，钟国团为征地办副主任，其称工业大道征地时都涉及三组土地，征地时以原上崇公路边延伸30米到现在争议范围斜坡顶边为界，穿过下方的竹丛(苏若×户土葬处)。本案争议土地于解放后历经土改、合作化、“四固定”等时期，双方未能提供政府确定归属的证据，六极一组所提供有《土地承包经营权证》其记载地名“渠比片”，均为水田，上思县政府称争议地均由六极三组许×德、许×成、许×昌等三户不同程度种植农作物。在工业大道修建征地时，六极三组部分群众在现争议范围内领取征地补偿款前，征地工作组按照有关法律法规进行了征用前公告六极一组群众也没有对该部分土地提出异议。六极一组在地名“渠比片”的水田已全部被征用，现以与争议地相连的水田有《土地承包经营权证》为由，主张现争议土地权属没有事实和法律依据，不予支持。上思县政府根据争议地经营管理事实和“三个有利于”原则进行确权，将争议土地权属归六极三组集体所有认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，予以支持。综上，防政复决[2018]17号复议决定认定事实清楚证据确凿，适用法律正确，程序合法。请求维持行政复议决定。


   被告防城港市政府向本院提交了以下证据、依据:1、行政复议申请书，证明其到原告复议的申请；2、上政裁[201715号行政处理决定书，证明其复议的行政行为；3、受理通知书、提出答复通知书、参加行政复议通知书、补正行政复议申请通知书，证明其受理复议申请并履行了告知义务；4、行政复议当事人送达地址确认书，证明原告及第三人的送达地址；5、送达回证证明其已将受理通知书、行政复议须知已送达原告；6、原告提供的证据材料,7、被告上思县政府提供的材料，证明其受到当事人提供的证据等材料；8、行政复议庭巡回庭签到表，证明其召集原告、第三人及知情人员参加巡回庭；9、行政复议庭笔录证明其依法组织双方进行调解，调解未果；10、《行政复议延长审理期限审批表》，证明延长审理期限审批程序合法；11、行政复议决定法律文书审批笺，证明其作出行政复议决定书的审批程序；12、防政复决[2018117号行政复议决定书，证明其作出复议结果；13、送达回证，证明已将防政复决[2018117号行政复议决定书送达第三人。


   第三人六极三组未提供书面诉讼意见，亦未向本院提交证据。


   第三人许×成、许×德同意被告上思县政府、防城港市政府的诉讼意见。第三人苏若×、苏若×、许×昌未发表诉讼意见。


   第三人苏若×、苏若×、许×德、许×成、许×昌均未向本院提交证据。


   经庭审质证，对被告上思县政府提供的证据，被告防城港市政府、到庭的第三人均没有异议。原告六极一组对被告上思县政府提供证据1至5、13的关联性、真实性、合法性“三性”均无异议，但认为，对证据2证明的事实有异议，记载的地块应包括田头、田尾和田埂；证据4中当事人的陈述内容不真实；对证据13证明的事实有异议，争议地被征收时，这份签名表里面大部分是六极一组的成员，不是六极三组的成员，发放表里面所有的书写人员都是一组的村民，其中里面有个彩图，真实性有异议，标有许×成等人在争议地占有田地。但是这几个人占有是存在争议的，不能作为定案依据。


   对被告防城港市政府提供的证据，被告上思县政府、第三人均没有异议，各方当事人均没有异议。原告对市政府提供的证据1至6、8至11、13的关联性、真实性、合法性“三性”均无异议；对证据7中有部分与被告上思县政府提供的证据材料重复的重复的部分与对被告上思县政府提供的证据发表的质证意见致；对证据12即防政复决[20181号复议决定书有异议，认为认定事实不清、证据不确凿，法律适用不正确。


   对原告六极一组提供的证据，被告上思县政府、防城港市政府对证据1、2、4的真实性无异议，但认为证据1载明的地块是水田，与本案争议的旱地和坡地没有关联，证据4中发放表里面的水田是原告六极一组村民领取，但是旱地不是他们领取，存在争议没有进行处理，除了那三块没有处理的，其他的都是六极三组在那里进行经营管理。对证据3不知哪个机构测绘的土地图，不能证明原告六极一组村民在这地块进行耕作。第三人许×成同意政府的质证意见，认为原告提供的证据只能证明其在争议地有水田。


   本院对上述证据认证如下：被告上思县政府提供的证据1至5、13和被告防城港市政府提供的证据1至6、8至11、13，原告六极一组提供的证据1、2、4与被告提供的证据相同，各方当事人都没有异议，本院予以确认。对被告上思县政府、防城港市政府提供的其他证据中，除被告防城港市政府提供的证据12即防政复决[2018117号复议决定书，属于被诉行政复议行为的载体，只证明程序上已完成行政复议行为的事实而不属于证明实体处理事实的证据之外，原告虽然提出异议，但未能提供相反的证据足以否认，且这些证据与其他证据相互印证，故本院亦予以确认。原告提供的证据3即争议地的土地图，对方当事人均提出异议，且证据来源不清，无其他证据佐证，故本院不予以确认。


   经审理查明，本案争议地位于上思县思阳镇高加村六极屯入村口旁(工业大道边)，地名“渠比片”(六极三组称为“短民”) 双方对争议地称谓不同，实同一块地。争议地的四至范围及面积：东接入村道路，南接工业大道规划用地，西接小溪，北接六极三组耕作区，面积为3097.14平方米(折合4.65亩)。争议地于解放后历经土改、合作化、“四固定”等时期，双方均未能提供政府确定归属的证据。六极一组所提供的《土地承包经营权证》，记载六极一组群众位于“渠比片”承包的土地全部属于水田，在上崇公路及工业大道修建时已全部被征用，六极一组被征用土地的农户已领取补偿款。经实地勘验，结合工业大道征地底图实际，六极一组提出的土地争议范围内有一部分于2008年已被征用，征用面积375.09平方米，有一部分是进村道路用地，面积为146.69平方米，当时征地组根据实地调查和有关程序要求，在发放征地补偿款前已进行了公告。工业大道修建范围是在原上崇公路基础上左右两边延伸30米为准进行征地(即实地征地范围线到现争议范围内原斜坡顶边为界)，征地范围线往上的土地较为平坦，为六极三组耕种使用(除部分墓地用地外)，争议地的经营历史和现状：六极一组群众没有在争议范围内经营过，六极三组许×成、许×德、许有堂等尸群众征此争议范围内开垦种植过甘蔗、西瓜、蔬菜及竹林等农作物；2008年工业大道征用时，六极二组苏若×以该户有土葬为由与六极三组许×德产生争议0.42亩土地；六极三组许×德与本组许有堂(已故，许×昌父亲)产生争议0.75亩土地；六极一组苏若×与六极三组许×德产生争议0.36亩土地，以上三块争议土地未解决，补偿款未发放。剩下争议地3.12亩土地均由六极三组许×德、许×成、许×昌等三户不同程度种植农作物。2016年8月，六极一组与六极三组对争议地权属产生纠纷，向上思县政府申请调处，经调解未果后，上思县政府于2017年作出上政裁[2017]15号《关于“渠比片”土地权属纠纷行政处理决定书》。六极一组不服，向防城港市政府申请复议，防城港市政府于2018年4月28日作出防政复决[2018]17号行政复议决定。


   归纳各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是，被告上思县政府对案涉争议土地作出的行政处理决定及被告防城港市政府作出行政复议决定予以维持，认定事实是否清楚、证据是否确凿，适用法律是否正确。


      本院认为，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调处、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。本案中，争议地于解放后历经土改、合作化、“四固定”等时期，原告和第三人均未能提供政府确定归属的证据。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》以及相关的法律法规规定和司法实践，对土地权属纠纷的处理，解放后有权属书证等权属定论的，以该定论为确权依据；没有权属定论的，按照实际经营管理使用的原则处理本案符合后者的处理原则，故应对案涉争议山实际经营管理历史和现状进行查实并据以确权。原告六极一组以其村民持有的《地承包经营权证》记载地名“渠比片”主张权属，经审查，其提供的《土地承包经营权证》记载地名“渠比片”均为水田，合现场勘查和众多知情人的证言，争议地内六极一组群众没有营种植过农作物，均是由六极三组许×德、许×成、许×昌等户不同程度种植农作物。据此，在双方当事人对争议山均缺乏历史上确权根据的情况下，被告上思县政府、防城港市政府根据六极三组对争议地实际经营管理的历史和现状，本着有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则进行确权，作出上政裁[201715号行政处理决定书及防政复决[2018117号行政复议决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序原告六极一组的诉讼请求没有事实根据和法律依据，理由不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：


   驳回原告上思县思阳镇高加村六极第一村民小组的诉讼请求。


   案件受理费50元，由原告上思县思阳镇高加村六极第一村民小组负担。


   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。
 
审  判  长 凌 旭 芳
审  判  员 田    海
人民审判员 张 家 南
二〇一八年十二月二十四日
书  记  员 莫 骐 祯