一、刑罚执行权的基本定位
拉丁法谚云：“执行乃法律之终局及果实”，执行权尤其是刑罚执行权对于实现司法目的、构建科学高效的司法体系至为重要。刑罚执行权的良性运行要靠其运行机制的完善，而刑罚执行权的定位乃是研究其运行机制的基础。论及刑罚执行权的基本定位，我们需要从三个方面进行分析：刑罚执行权的定义、范围、分类及其性质探析。其中刑罚执行权的定性为论述重点。
（一）刑罚执行权的定义、范围及分类
论及刑罚执行权的定义，首先须明确刑罚执行的定义。所谓刑罚执行，即刑事执行，简称行刑，是指国家刑罚执行机关，根据人民法院发生法律效力的刑事判决或裁定，依照法律规定的程序，将已经确定的刑罚付诸实施的刑事司法活动。故可以将刑罚执行权定义为：刑罚执行机关进行刑罚执行活动的权力。
刑罚执行权的上位概念为刑罚权，刑罚执行权是刑罚权体系的最后一个环节，刑罚执行权的范围主要区别于刑罚权的其他几个方面。刑罚权是刑事法律体系下的重要权力，依据运行主体及前后顺序，通常可分为：制刑权、求刑权、量刑权、行刑权。在我国，根据宪法及其他基本法律规定，制刑权属于全国人大及常委会。求刑权主要由作为公诉机关的检察机关行使，公安等侦查机关配合公诉机关行使求刑权；在自诉案件中，自诉人也可以行使求刑权。量刑权也就是用刑权，是由审判机关行使的对犯罪分子定罪量刑的权力。行刑权也就是刑罚执行权，在我国，监狱是主要的、专门的刑罚执行机关。
刑罚执行权的下位分类按照刑罚执行的分类进行。刑罚执行的范围包括五种主刑和四种附加刑，而且包括各种刑罚执行制度，如缓刑、假释、监外执行的考察。分别主要归属于监狱（含未成年犯管教所）、法院、公安机关、基层司法行政机关（司法所）。依据刑种和执行机关，可以具体分为：有期徒刑、无期徒刑和死刑缓期两年执行的刑罚执行权归属于监狱。对未满18周岁的被判处有期徒刑和无期徒刑的未成年犯执行刑罚（未成年犯年满18周岁时，剩余刑期不超过2年的，仍然可以留在未成年犯管教所里执行剩余刑期）的权力属于未成年犯管教所，这里需要说明的是，未成年犯管教所属于广义上的监狱。徒刑这一刑种在刑罚中的主导地位决定了监狱是我国刑罚执行的主体或代表，实际上发挥着主要行刑机关的地位与作用。罚金和没收财产、死刑立即执行、无罪或者免除刑罚的判决的执行的权力属于法院。拘役、剥夺政治权利、执行驱逐出境的刑罚权属于公安机关。此外，被判处有期徒刑一年以下，或者余刑在一年以下，不便送往劳动改造场所执行的罪犯会送至看守所，这些罪犯的刑罚执行权也属于公安机关。根据《刑法修正案（八）》的最新修订，管制、假释、缓刑、暂予监外执行的刑罚执行权属于司法行政机关。减刑的决定权交由人民法院，但是提请减刑的决定权由相应的执行机关行使。假释的决定权与减刑完全一致，但是刑罚执行权交予司法行政机关。最为特殊的是破格假释的刑罚执行权由最高院行使。
（二）刑罚执行权的定性：司法权与行政权之辩
近代以来，在对国家权力的认识上，人类理性地根据公权的三种不同功能，在一个国家统一的权力框架下设立了三种有别的权力，即以议事、决策和立制为特征的立法权，以命令、统筹和执行为特征的行政权，以协调、中立和判断为特征的司法权。三种权力各自对应着法的正义性、必行性、可诉性。而孟德斯鸠的经典“三权分立”理论认为，立法、行政、司法三者相互分立、相互制约，能够以权力制约权力，使人民的自由和民主权利得到保护，这一权力运作模式在美国等国家得到了良好的运行。但在我国，这样纯粹的三权分立模式是不存在的，与之不同的是，我国《刑事诉讼法》第七条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼,应当分工负责、互相配合、互相制约，以保证准确有效地执行法律。”这就是刑事诉讼中公检法三机关相互关系的一项重要原则，而且我国宪法第一百三十五条也做了同样的规定，公检法三机关的关系被法定为分工负责、互相配合、互相制约，这样的关系为刑罚执行权的定性增加了难度。
刑罚执行权本质上属于行政权还是司法权，学术上上存在较多争议。对其性质的准确认识，须立足于对权力分立理论、尤其是对行政权和司法权普遍特征的认识基础之上。
1.从外在价值上相比较，“行政是国家利益的代表，司法则是权利的庇护者。”作为国家执法的两种形态，行政与司法都是法律实施的活动，但是二者采用的方式截然不同。司法权主要是判断、进行客观独立的裁决，行政权则包含了大量灵活机动的方式，如指令、管理、指导、调查等等，不一而足。行政权无法拘泥于法律明定的少数方式，而是以不违反法律为限。有学者这样描述以上特征：“通常情况下，与行政相伴随的永远是社会控制，这使得行政机构得以在不违背法律的前提下，制定大量的行政政策，从而拥有相当大的自由裁量权。”。
显然，刑罚执行权是在刑罚已然确定之后，刑罚执行机关所做的执行行为为行政化的管理和指令，而不是判断和裁决，因为判断和裁决的行为在刑罚确定的过程中由审判机关完成。刑罚执行权只是单纯地由刑罚执行机关进行执行行为，不存在如何裁决的问题。
2.与司法权运行所依托的控辩裁三角结构不同，行政权为管理型的结构模式，行政权在运行时大致是一种上下位的阶层管理模式，行政权主体处于支配地位，积极主动地采取各种执法措施, 为国家和社会公益服务。行政主体在行使权力时, 与作为管理对象之间是一种命令与服从的关系, 而不是平等的双方主体。
一般而言，无论中国还是外国，刑罚执行权在运行时，不存在控辩裁三方，也不存在控诉、辩论、裁判的司法行为，而是由刑罚执行机关对被执行者进行直接管理，二者是上下位的阶层管理模式，而非控辩裁的三角结构。
3.行政权具有从属性，这是行政权在其内部意思形成中具有的特点。上下级行政机关之间具有等级从属关系。上级行政机关对下级行政机关、行政机关首长对下属工作人员的职权活动可以实施干预。这种干预大量地体现为上级对下级行政行为合理性的干预，要求下级在职权活动中体现出上级的政策和决议，保证上级政策的统一实施。甚至在上级命令可能违法的时候，下级也首先应当服从，以保证政令的统一。而对于司法权而言，司法独立不仅仅体现为司法审判活动不受任何行政机关和个人的干预，而且上级审判机关对于下级审判机关为监督与被监督的关系，而非从属关系，这是由司法权居中裁判的本质决定的。
在刑罚的刑种和量刑幅度已然确定的前提下，刑罚执行权并不需要居中裁判，刑罚执行机关需要做的是按照法律法规规定，依照上下阶层式管理模式对犯罪人进行精细化、科学化管理。根据目前我国刑罚执行权运行现状，监狱、司法行政机关、公安机关的内部管理体制为上下级从属关系没有争议，而上下级法院为监督与被监督的关系，而且法院为司法机关，这样似乎让刑罚执行权蒙上了一层司法权的色彩。但是，不得不说明的是，法院具有刑罚执行权并不合理，只有剥离其刑罚执行权才能一方面满足现在刑罚执行体制的需要，另一方面契合其行政权的本质。
4.区别于司法的昂贵成本，行政是相对俭省的一种国家执法方法。司法能够较好地发挥解决纠纷的功能是因为其适用特殊的程序，这种设置易于保证法律公正，但是其代价是大量的人力、物力、财力投入。行政权运行追求简易、快速，绝大多数的社会事务则需要采用高效、快捷的方法处理，行政权即具有这种特点。
因为不具有控辩裁三角结构，而且不需要解决纠纷，只需按照既定程序进行即可，程序较为简单，刑罚执行过程相对高效、快捷。从这方面讲，刑罚执行权也具有行政权的特征。
5.行政权具有先定性，即行政权具有先行合法的地位。行政权本身是一种由国家强制力为基础的公权力，可以直接执行，无须通过法院来授予权力。在未经法律途径否定之前，有先行推定为合法的效力。公民对行政行为的合法性可以通过行政诉讼发出质疑，请求法院公断。行政诉讼的裁判结果，如果是判其违法，则推翻行政行为的先定性；即使作出维持行政行为的判决，也只是“对具体行政行为效力的确认, 而不是赋予。”刑罚执行权是由既有法律法规规定的，而非法院授予。在判决生效以后，可以直接执行，而不需法院单独授予刑罚执行机关相应权力。
6.行政权具有单方性。行政权的执行是国家作用最直接、最经常的日常发挥，是一种作用于常态社会关系的治理方法，一般都由国家行政机关单方实施，不对利害关系人以外的人公开。当然，现在法治社会发展的趋势中，为了满足公民民主生活的需要，行政机关也主动地增加透明度，对其工作内容在一定程度内公开，但是这种公开主要是事后对行政业务的结果公开。行政权在运行当时，即行政行为作出当时则不可强求公开，否则国家服务和保障的功能也就陷于瘫痪了。
一般而言，刑罚执行权的具体实施，不对利害关系人以外的人公开。而司法权的运行中，一般应当公开审判和宣判。此外，司法的被动性要求司法活动遵循不告不理原则，无告诉即无审判。而行政权为主动管理，需要刑罚执行机关对被执行人进行系统而精细的管理，而不是放任自流。
综上所述，刑罚执行权应当界定为行政权而非司法权，刑罚执行权的运行机制的构建应当以此结论为基础进行。需要说明的是，本文论述刑罚执行权为行政权，是从应然的角度而言，而非完全依据现实情况得出。在中国的法律实践活动中，应然与实然往往有巨大差距。从应然的角度而言，公安机关属于行政机关，其行使的权力应当归属于行政权，但在司法实践中，公安机关实际上行使着部分司法权。而作为专职审判机关的人民法院在行使审判职能同时, 却行使财产刑(罚金刑、没收财产)的执行职能，法院成为自行裁判、自行执行的机构，而无法保持程序正义所要求的中立性、超然性和利益无涉性，也无法公正从事司法裁判活动。因此，有学者指出，重新界定刑事执行权乃至执行权的性质，对于中国刑事执行制度的变革，是一个基本的理论前提。
二、刑罚权运行机制的现状及问题
（一）刑罚执行权运行机制的现状
学生认为，认识刑罚执行权的运行机制，一个角度是：刑罚执行权运行机制是指刑罚执行主体的权力配置及其运行过程。所以，刑罚执行权运行机制的构成包括两个方面：一是执行主体及其权力配置，也就是各个执行主体为实现执行权运行机制的目的而合理有效地配置权力。二是刑罚执行权的运行过程。
此外，理解刑罚执行权运行机制还有另一种角度，从以下几个方面认识：
刑事执行的法律渊源：包括宪法、法律、行政法规、政府规章、国际条约（《联合国禁止酷刑公约》等）、其他规范性文件（《关于开展社区矫正试点工作的通知》等）。
刑罚执行权机关及个人：监狱、法院、公安机关、司法行政机关；司法行政机关的刑事执行人员、公安机关的刑事执行人员、审判机关的刑事执行人员、监狱工作人员（含狱警）。
刑罚执行权对象：罪犯、社区服刑人员等。
所有刑罚执行机关的监督机关：检察机关。
（二）刑罚执行权运行机制的主要问题
目前既有的多元分散的刑事执行体制虽然历史上在惩罚与改造罪犯、实现刑罚功能的刑事司法活动中做出了应有的贡献，但随着社会客观形势的变化，其弊端已经凸现出来，具体表现为以下几个方面：
1.刑事执行法律规格不高、不成体系、缺乏可操作性
目前，我国已经有了刑法典及刑事诉讼法典，刑罚权中的制刑权、求刑权、量刑权都有了位阶较高的法典为基础，但是刑罚权中的收尾之权力——行刑权尚未有系统的法典做支撑，仅有的法律只是位阶较低且较为琐碎、不成体系的法律法规，甚至出现了相互矛盾的状况，立法滞后、不成体系，大大限制了刑罚执行权的效果，造成行刑活动中的随意性，而且严重损害了行刑法律的权威和行刑公正。
2.执行主体多元化、执行活动分散化
执行主体多元化的直接后果之一，就是在机构设置、人力配备、设施建设等方面的重复，造成刑事执行效益低下，资源浪费。同时，一些机关职能交叉，既有刑事执行职能，又有其他法律职能，结果导致这些机关兼顾多项业务、术无专攻、穷于应付、低水平运行；人民法院作为国家审判机关，花费巨大的人力、物力、财力在刑事执行上，势必影响了它在审判职能上的司法资源投放。另一方面，法院肯定将刑罚执行工作作为不太重要的工作，势必影响了刑罚执行的效果。再以公安机关为例，面对严峻的社会治安情况，本已任务繁重的公安机关，还得分出部分精力进行刑罚执行工作，因此，在《刑法修正案（八）》出台以前，一些地方的管制、缓刑、假释等工作流于形式，大大影响了其效果。反观司法行政机关，拥有体系完整的司法行政队伍，在执行社区矫正任务方面效果颇好，而且其任务量比公安机关和法院小的多。此外，由于刑事执行主体的分散，各个参与机关之间配合不力，造成行刑效益较低，给社会稳定和发展埋下隐患。
另外一个需要严正认识的问题是，根据法律规定，公检法三机关应当分工负责、相互制约、相互配合、相互制约，刑事执行作为刑事司法流程的终端环节，却将部分刑事执行权赋予公安机关和法院执行，实质上是把决定机关与执行机关合而为一，把行为主体与行为的评价与制约主体融为一体，这从根本上有悖于分工负责、相互配合、相互制约的精神。由于刑事执行权分散，致使法律意义上的行刑主体权力相对萎缩，削弱了对侦查、起诉、审判活动的评价与制约功能，势必难以对上述三个阶段存在的刑事司法权力滥用进行有效的遏制，继而出现刑讯逼供等现象，严重影响司法公正，更有违于现代刑法注重行刑，重视刑罚效益的精神和原则。
3.监狱的定位不合理，社会效益、经济效益难以兼顾
《监狱法》确立了刑罚执行机关的性质，但是，实际的财政状况却使得监狱不得不以市场经济中的一个企业主体，在组织罪犯劳动，惩罚和改造罪犯的同时，追求“监狱经济”的发展。谁人不能明白这种经济的基本目标，同样要遵循市场经济的规则——效益与利润的最大化，至少也是社会、经济两个效益兼顾。而这种本身就是迫于物质困难而强行的板块经济，又能有什么条件和在多大程度上去用心于所谓的社会效益呢?!更何况这种社会效益远远地超出了企业主体之社会效益的质、量要求。监狱行刑机关还赖何贯彻法律所要求的“惩罚和改造相结合，教育和劳动相结合”的原则，以及“以改造人为宗旨”的行刑政策。
三、刑罚执行权运行机制方向探索
对如何设计刑事执行体制，学术界大致有三种不同观点：
第一种观点认为，应当在专门、统一的刑事执行立法的基础上，逐步实行刑事执行司法体系的专门和统一，并实行刑事执行机关与公、检、法等司法机关间在刑事司法活动中相同意义上的分工负责、互相配合、互相制约的活动原则。具体而言，积极稳妥地、逐步地统一划归由全体的或者完整的刑事执行职责部门司法部行使。
第二种观点认为，建立统一的刑事执行法并不要求或者必然实行刑事执行司法体制的相应调整，建构与实行什么样的司法体制才科学、合理,应当根据法律的实施和执行情况，实事求是地确定。
第三种观点强调，刑事执行立法的统一调整与中国现行的刑事司法组织体系并不矛盾或冲突，应保持现有的刑事执行体制。
笔者认为，要改变刑罚执行主体多元、资源分散的现状，改变上述现行刑事执行体制存在的问题，根本还在于完善刑罚执行法律体系和推进刑罚执行体制改革，应当从刑事执行立法和刑罚执行权配置两个方面着手，刑事执行立法方面应当为构建与刑法、刑事诉讼法相同地位的刑事执行法典，刑罚执行权配置方面应当为建构以司法行政机关为主导的刑罚执行体制。
（一）刑罚执行立法方面
根据上述的“执行法律规格不高、立法滞后，不成体系、缺乏可操作性”等问题，行刑法律体系应该是由多种法律规范组成的有机整体。在立法活动中，我们应当力求以监狱法律体系为中心，建立完整的刑罚执行法律体系，使整个行刑活动都置于法律规范的调控之下，在规范齐备的前提下，还要注意层次性和关联性，应当是层次分明，位阶有序，同时应兼顾统一。
从大的立法方向而言，需要制定与刑法、刑事诉讼法相配套、相衔接的刑事执行法，刑法解决对犯罪人的定罪量刑问题，刑事诉讼法解决处理刑事案件的程序问题，刑事执行法解决被人民法院判定有罪的人刑罚执行问题，从实体上、程序上、执行上把刑事诉讼各个环节连接为一个整体，使刑法、刑事诉讼法、刑事执行法成为一个完整的刑事法律体系，刑罚执行体系的完善既有利侦查、起诉、审判、执行四个环节相互配合、相互制约、相互监督、相互权力制衡，又有利于维护司法公正。
从具体的立法体系构建而言，要做到以下几点：
首先，要以宪法为根本，刑罚执行法律体系内的其他法律、法规要以宪法作为立法依据，不能出现与宪法相抵触或相矛盾的情况，形成以宪法为依据的完整的法律体系链条。
其次，要根据《立法法》的规定，建立起主体平等、完整的行刑基本法律体系。三部基本刑事法律，要达到立法上的平等主体地位，都要由全国人民代表大会制定通过；应该注意三法的协调统一，不能相互矛盾，相互冲突。对于三部法律都涉及的部门内容，尤其应当做到不重不漏，统一规范；应该具有较强的可操作性，现行的刑法、刑事诉讼法、监狱法关于行刑部分规定的不够具体、详细，实践中缺乏协调性和可操作性。
再次，补充完善其他法律。刑事执行法典制定活动中的关键是修订补充监狱法，要根据刑法、刑事诉讼法、刑事执行法确定的内容，提高监狱法的立法规格，使之与以上三部法律处于相同的立法地位，实践中我们必须及时修改监狱法，使之能够成为积极有效地调整社会各方面法律关系的一部基本法。
最后，制定行政法规和完善制定完善部颁规章，使之与与刑罚执行法律相配合，相得益彰。我国宪法第89条规定了国务院行政管理职权的事项，可以依据宪法和法律制定行政法规，我国立法法也在第56条规定了国务院为执行法律规定的需要，制定行政法规的事项。在完善具有中国特色的刑事法律体系中，行政法规是一个重要的组成部门和重要的表现形式。国务院可以根据法律规定制定《监狱法实施条例》等法规，以适应监狱体制改革后规范运行的需要，以保障监狱依法行刑的需要。同时，司法部作为国家最高司法行政部门，也可以根据我国刑罚执行的实际颁布一些部颁规章，作为对刑事执行法律法规的补充和完善，共同构建刑罚执行法律体系，为促进和谐社会构建提高法律保障和依据，如《监狱人事组织管理细则》等。
（二）刑罚执行权配置方面
行刑是刑罚实现的基本实践过程，行刑权是刑罚权一项独立的基本权能，是现实的刑罚权。建立专门统一的刑事执行体系，是科学地行使刑罚权，充分发挥刑罚的作用，预防和减少犯罪的内在要求和必然趋势。
具体措施包括：
首先，将人民法院、公安机关的绝大部分刑罚执行权逐渐地剥离出来。当前，我国罚金刑、没收财产刑执行不理想，正是证明了行刑权与审判权是不兼容的，因此，人民法院可以从行刑活动中抽离出来，全身心搞好审判工作，这才是最佳选择。同理，公安机关应当将精力集中用于社会治安防控，这样更加切合实际和其自身职能要求。作为实事求是的选择，不搞“一刀切”，人民法院可以根据现实需要保留一定机构和人员，从事有关刑罚执行的工作，如人民法院对于无罪或者免除刑罚的判决的执行，公安机关可以保留看守所，对犯罪嫌疑人进行短期羁押。
其次，取消看守所的刑罚执行权，看守所只用于对犯罪嫌疑人进行短期羁押，而非刑罚执行。根据法律规定，剩余刑期在一年以内的，由看守所代为执行。这样虽然可以节省司法资源，但是对罪犯的教育改造职能是不能很好完成的。而且，实际中存在一些具有特殊技能的罪犯违反条件要求进入看守所服刑，或者通过关系途径进入看守所服刑。这样也加剧了司法不公正性的实际状况。
再次，应当构建以司法行政机关为主导的刑罚执行体系。统一的刑罚执行体制并非一元化，而是有主有次、权力合理配置的执行体制。在法院、公安机关不适宜担负刑罚执行职能的现实条件下，可以考虑将其权力过渡至司法行政机关。事实证明，司法行政机关完全有能力担负起此项职能，如自2003年中国开展社区矫正试点工作以来，由司法行政机构负责社区矫正组织工作，由基层司法所担负社区矫正日常工作，2008年，中国社区矫正正式得到《刑法修正案（八）》确定，与司法行政机关的工作效果是密不可分的。与此项工作相配套的是，应当充实行政司法机关的执行能力，而那些与刑事执行无关的职能可以相对剥离。这样既能发挥现有司法资源的作用，又有利于将有限的行刑资源统一调配使用，避免不同的执行机构之间因罪犯转送所发生的争议、风险和额外成本。将公安机关和法院的行刑机能转归司法行政机关行使，可以一定程度上改变多部门主管所形成的各行其是，从而有利于行刑的统一和公正的最终实现，有利于依法治国方略的深入实施，有利于和谐社会的构建；同时，也有利于行刑队伍的职业化和专业化建设。
总之，从规范我国刑罚适用和刑罚执行出发，应当尽早建立以刑事实体法、刑事程序法和刑事执行法为主体的刑事法律体系，并构建与之相配套的刑罚执行体制，确保刑罚执行工作的统一、客观、公正、高效的执行。只有这样，才能保证依法治国、依法治监方略的深入实施，才能保证全面建设小康社会奋斗目标的顺利实现，才能真正促进和谐社会的构建。