某县国土资源局对汪某某等人土地承包经营权转让进行行政处罚，几经波折，法院判决撤销处罚决定
【基本案情】
汪某某、龙某某、田某某受xx镇xx村四组一小组群众委托，于2012年10月26日（签约时，双方将时间倒签为2005年10月28日）与第三人杨某某、罗某某签订《土地转让契约》，以116，222元（壹拾壹万陆仟贰佰贰拾贰圆）的价格将位于xx县xx镇xx村四组xx的一幅土地（上抵坟山、下抵田xx土、左抵xx路、右抵xx土）转让给第三人罗某某、杨某某，该《土地转让契约》约定:耕种土65，600元／亩，山林25，000元／亩，双方测量耕种土面积为1.12亩，价款73，472元，山林1.71亩，借款42，750元，总价款为116，222元，使用期限为乙方将人民币付清后，这幅土地永远由乙方管理使用。第三人罗某某于2012年10月29日将该总价款116，222元通过中国农业银行xx支行转入汪某某的账户。2012年11月23日，汪某某将该总价款分配给xx村四组一小组14户，余款1，462元。某县国土资源局对汪某某、龙某某、田某某和杨某某与第三人转让集体土地行为进行调查、勘测以及收集相关材料后，于2012年12月31日向汪某某、龙某某、田某某和杨某某下达了x国土资执罚（2012）25号《行政处罚决定书》。该处罚决定书生效后，某县国土局经再次调查，发现杨某某既不是xx县xx镇xx村四组一小组人，也未参与分配土地转让款，故不是本案当事人，遂于2013年6月20日作出了关于收回x国土资执决字（2012）第25号《行政处罚决定书》的决定书。2013年9月13日，某国土资源局作出x国撤罚字（2013）第01号《关于撤销对杨某某同志行政处罚的决定书》，撤销x国土资执罚（2012）25号《行政处罚决定书》。2013年10月14日，某国土资源局在未依法告知汪某某、龙某某、田某某相关权利义务的情况下，再次作出了x国土资执决字（2013）第13号《行政处罚决定书》，后汪某某、龙某某、田某某向xx县人民政府申请行政复议，xx县人民政府作出了维持该处罚决定的复议决定。某国土资源局于2014年3月26日向xx县人民法院申请执行，该院审查后作出（2014）x非审字第15号《行政裁定书》，裁定准予执行，汪某某、龙某某、田某某对该裁定不服，遂向xx县人民法院申请再审。2014年11月10日，xx县人民法院作出了裁定撤销xx县人民法院（2014）x非审字第15号行政裁定书和裁定对xx县国土资源局x国土资执字（2013）13号《行政处罚决定书》不予执行。2015年1月6日，某国土资源局以有错必究为由作出x国撤罚字（2015）第01号关于撤销x国土资执字（2013）13号《行政处罚决定书》的决定书。
2015年2月12日，某国土资源局再次作出了x国土资执听告（2015）第9号《行政处罚听证告知书》，告知汪某某、龙某某、田某某享有陈述、申辩、听证的权利。同年2月13日，汪某某、龙某某、田某某向某国土资源局提出听证申请书。某国土资源局于2015年3月19日向汪某某、龙某某、田某某送达x国土资执听通（2015）01号《行政处罚听证通知书》，并于2015年3月30日组织召开行政处罚听证会。某国土资源局于2015年4月13日对汪某某、龙某某、田某某作出了x国土资执罚（2015）9号《行政处罚决定书》，该处罚决定书认定汪某某、龙某某、田某某转让集体土地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款之规定，系非法转让集体土地行为，故依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条 和《贵州省土地管理条例》第三十七条之规定，对汪某某、龙某某、田某某作出如下处罚:1.没收汪某某、龙某某、田某某违法所得人民币116，222元（壹拾壹万陆仟贰佰贰拾贰圆）；2.处以汪某某、龙某某、田某某违法所得的50%的罚款，计人民币58，111元（伍万捌仟壹佰壹拾壹圆）。汪某某、龙某某、田某某不服，诉至法院，请求撤销某国土资源局于2015年4月13日对汪某某、龙某某、田某某作出的x国土资执罚（2015）9号《行政处罚决定书》。
需要说明的是，汪某某、龙某某、田某某转让的该幅土地于1982年3月被登记在原xx公社xx大队四生产队社员龙xx（现为xx镇xx村四组组内一小组村民）持有的x林自字第39号《xx县社员自留山证》上，登记地名为xxx。因田某某曾在该宗地上种植桃树，xx县人民政府于2003年11月向本案田某某颁发了编号:B52009xxxxxx的《林权证》，登记地名为xxx;，土地使用期限为20年。经查，龙xx持有的《xx县社员自留山证》登记地名为xxx;和田某某持有的《林权证》登记地名为xxx;属于同一片土地，均包含本案所涉土地。
【法院判决】
法院审理认为，《中华人民共和国土地管理法》明确规定了县级以上人民政府土地行政主管部门负有对本辖区内违反土地管理法律法规规定行为进行监察和予以行政处罚的职权。本案中，被诉行政行为是xx县国土资源局于2015年4月13日对汪某某、龙某某、田某某作出的x国土资执罚（2015）9号《行政处罚决定书》，该处罚决定书认定汪某某、龙某某、田某某非法转让xx县xx镇xx村四组位于xxx的集体土地;。汪某某、龙某某、田某某与第三人签订的《土地转让契约》约定，乙方将人民币付清后，这幅土地永远由乙方使用管理。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条、第三十四条、第四十一条之规定，承包方有权依法自主对其土地承包经营权采取转让或者其他方式流转给农户从事其他农业生产经营活动。同时，根据《中华人民共和国土地承包法》第六十条之规定，承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级地方人民政府有关行政主管部门予以罚款。以及《中华人民共和国土地管理法》第六十三条 之规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。本案中，汪某某、龙某某、田某某与第三人签订的《土地转让契约》对土地转让后作何用途，没有约定，且汪某某、龙某某、田某某及第三人在庭审中均陈述该幅集体土地转让给第三人发展养殖业，并非用于非农建设。对此，被告某县国土资源局不予认可，坚持认为转让是用于非农建设，但没有证据予以证明，且目前第三人也未实际占有该幅集体土地，该土地还保持原貌，没有发生改变，即该幅承包地还未造成损害。故被告作出x国土资执罚字（2015）9号行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足。
最终法院判决撤销被告xx县国土资源局于2015年4月13日对原告汪某某、龙某某、田某某作出的x国土资执罚（2015）9号《行政处罚决定书》。
【律师说法】
具体到本案中，本案所涉土地承包人系xx镇xx村四组内一小组全体村民共同承包，汪某某、龙某某、田某某系xx镇xx村四组内一小组村民，受一小组的全体村民委托将本案所涉土地的承包经营权转让给第三人发展养殖业。根据我国法律规定，农村集体土地的承包方有权依法自主对其土地承包经营权采取转让或者其他方式流转给农户从事其他农业生产经营活动。本案汪某某、龙某某、田某某等人虽在其主观上知道农村土地所有权是不能买卖，土地承包经营权可以依法自由流转，但因自身文化素质较低、法制观念淡薄，以致于在撰写土地承包经营权转让协议时没能更好的表达清楚。尽管如此，在汪某某、龙某某、田某某（甲方）与第三人（乙方）签订的《土地转让契约》约定：“乙方将人民币付清后，这幅土地永远由乙方使用管理。”也充分体现汪某某、龙某某、田某某与第三人之间转让的实际是土地承包经营权而非土地所有权，也即是《土地转让契约》实际应该为《土地承包经营权转让契约》。代理人（黄雪刚、蒋奉军律师） 同时提出本案所涉土地承包经营权转让给第三人承包主要是为了发展养殖业，而非用于非农建设，这点也是得到汪某某、龙某某、田某某与第三人的一致认可。X县国土资源局虽对此不予认可，并坚持认为转让是用于非农建设，但其没有证据予以充分证明本案所涉土地用于非农建设，且目前第三人也未实际占有该幅集体土地，该土地还保持原貌，没有发生改变，即该幅承包地还未造成损害。因此，X县国土资源局作出x国土资执罚字（2015）9号行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足，依法应当予以撤销，以减少当事人诉累。
