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论中国知识产权纠纷行政调解(二)
发布日期:2014-12-25    作者:黄梓瀚律师
二、中国知识产权纠纷行政调解执法模式的现实反思 行政调解自本世纪初在我国知识产权立法中有明确规定以来,已有十余年的历史。在中国现代法治社会的进程中,行政调解本该以更科学的姿态回应高新技术时代知识产权纠纷的处理,在服务型政府的角色定位中演绎更具深远影响的价值功能,然而,这些年来中国知识产权纠纷行政调解制度的应用和实施效果却不尽如人意。从行政裁决范畴中独立出来的行政调解,习惯性地被烙上了行政执法的色彩,这可以从国家知识产权局2011年修订并颁布实施的《专利行政执法办法》(以下简称《办法》)中窥见一斑。下文将结合其具体条文,从微观的视度对中国知识产权纠纷行政调解执法模式下存在的问题予以反思。
(一)调解与执法性质混同
《办法》第2条规定:“管理专利工作的部门开展专利行政执法,即处理专利侵权纠纷、调解专利纠纷以及查处假冒专利行为,适用本办法。”在这里,调解专利纠纷与处理专利侵权纠纷、查处假冒专利行为一并被认定为是管理专利工作的部门所开展的专利行政执法行为。这种行为性质的定位偏差,导致了行政调解与行政执法的混同,调解过程一直被视为是一种行政执法过程。在国家知识产权局发布的《2012年全国专利事业发展战略推进计划》中,创新专利纠纷行政调解工作机制也是完善专利行政执法工作机制的一个重要内容。在政府主导之下,受这种执法思维的束缚和影响,知识产权纠纷行政调解在现实中发挥的作用十分有限,难免会出现强制调解、粗暴执法的情形。加之行政调解有可能给当事人造成不当损害,且目前尚未规定相应的行政赔偿机制,因此,容易引发当事人的反感和不信任。
(二)调解与执法主体交叉
《办法》对设置专门的执法部门、配备专职执法人员有明确规定,但对行政调解机构和调解人员却语焉不详。《办法》第6条第1款规定:“管理专利工作的部门可以依据本地实际,委托有实际处理能力的市、县级人民政府设立的专利管理部门查处假冒专利行为、调解专利纠纷。”目前,我国的知识产权纠纷行政调解工作基本上是由知识产权行政管理机关内设的执法部门来承担,行政调解主体与行政执法主体存在竞合。当调解权和执法权融为一体,其双重身份决定了行政执法主体难以真正把握自己的中立身份。一方面,行政执法者以“查明事实、分清是非”为前提,在调解过程中片面强调合法和是非原则,习惯采取教育方式,过分偏重于维护权利人权益,会导致当事人之间难以达成妥协,甚至出现矛盾激化的情形;另一方面,行政机关手中的权力和行政资源,也容易使纠纷当事人产生敬畏心理,调解员在调解过程中有可能采用明示或者暗示的方式,给当事人施加心理压力,导致其违心接受调解协议。因此,行政调解一旦被认定为是行政执法,在调解过程中将导致调解主体的角色错位。
况且,按照中国现行《专利法》和《实施细则》的规定,只有省、自治区、直辖市人民政府以及专利管理工作量大又有实际处理能力的设区的市人民政府设立的管理专利工作的部门才有行政执法的职权。目前,尽管有一些省份尝试通过地方立法将行政执法权扩张到了市、县一级,但是从实际情况来看,中国知识产权行政执法队伍的建设并不理想,尤其是基层的行政执法力量更是相对薄弱。近年来,随着知识产权案件数量快速增长,案情日益复杂,现有执法队伍根本无法满足现实工作的需要。在对知识产权违法行为进行查处时,具备资格的执法人员尚显不足,根本没有富余的人员、时间和精力来承担大量的民事纠纷调解工作。可见,仅靠知识产权行政执法人员来承担纠纷的调解工作,既不科学,也不可行。
(三)调解与司法程序同化
《办法》第二章规定了专利纠纷行政调解的一些基本程序,从其内容来看,带有鲜明的类司法化倾向,甚至有刻意模仿的痕迹。其一,在程序启动时,第20条规定了“请求管理专利工作的部门调解专利纠纷的,应当提交请求书”。这一书面原则与诉讼程序的发起类似,且请求书要求记载的内容跟《民事诉讼法》第121条起诉状的要求雷同。这种严格书面原则的限制既无必要,也会影响到行政调解程序启动的灵活性。其二,在通知程序中,《办法》第22条规定,“管理专利工作的部门应当及时立案,并通知请求人和被请求人进行调解的时间和地点”。管理专利工作的部门这一单方通知的做法,显然逾越了其职权范围,违背了行政调解的自愿选择原则。其三,在调解员的选任上,《办法》第23条规定,管理专利工作的部门调解专利纠纷可以邀请有关单位或者个人协助,被邀请的单位或者个人应当协助进行调解。政府邀请的调解人员与当事人自由选任的调解员,显然不能同日而语。调解员的选任一旦由行政主管部门来决定,将意味着当事人主导地位的丧失。其四,对于未能达成调解协议的,第24条规定,管理专利工作的部门以撤销案件的方式结案,并通知双方当事人,这一做法也不可取。行政调解结案应以制作调解协议书或行政调解终止通知书的方式来结案,而非任意性的撤案处理。可见,《专利行政执法办法》针对行政调解程序虽然仅涉及五个条文,但是渗透了行政权力的影响,具有明显的政府主导色彩。
(四)行政调解协议效力模糊
衡量一种纠纷解决机制处理和解决纠纷的能力,除了考虑纠纷解决机构的权威性、可利用的便利性等因素外,纠纷解决的效力,即处理结果对于当事人双方的约束力和强制性是一个重要的评价标准。如果当事人能够自觉地履行处理结果,或者不履行有相应的机制保证其强制执行,则纠纷解决的效力就高;反之,如果当事人可以随意反悔或者违背这种处理结果,而得不到任何制约或者制裁,则不仅达不到息讼的目的,反而会造成缠诉的结果。[7]在三大调解制度中,中国法律明确规定了司法调解书具有直接的司法强制执行效力,人民调解依法所达成的调解协议具有民事合同性质并可以申请司法确认,然而,目前《专利法》及其实施细则对于行政调解协议的效力并没有规定,《办法》中对于调解协议的效力问题也只字未提。这样一种模糊的态度,容易产生两种后果:一是公众误认为行政调解的效力高于人民调解,与行政裁决一样能直接产生法律效果。二是公众误认为行政调解效力不及人民调解协议效力,为了满足相关法律法规关于调解协议所确立的生效要件,甚至出现了将行政调解协议人为地纳入“人民调解”范围进行操作的实践。如此一来,不仅混淆了行政调解的概念,同时也偏离了知识产权纠纷行政调解专业性与特定权威性的本质特征。
从目前知识产权行政机关处理专利纠纷的实际情况来看,大部分民事纠纷的当事人都会就损害赔偿部分提出调解请求。以湖南省知识产权局近年来处理的60件专利侵权案件为例,当事人明确提出要求省知识产权局裁决赔偿损失的案件有20件(虽然有此要求,但是并不会得到支持,因为目前专利行政机关对于损害赔偿没有裁决权),占总数的1/3;申请对损失赔偿进行调解的案件有16件,约占总数的1/4;剩余24件案件中当事人未对赔偿损失的处理提出请求(因为这些案件的当事人均聘请了律师,事前已被告知专利行政机关对损失赔偿没有最终裁决权,故直接选择诉讼方式解决纠纷),占总数的2/5.可见,尽管当事人对行政机关能高效解决专利民事纠纷有迫切愿望,但是由于行政调解协议效力的非强制性,致使相当一部分当事人的请求未必能得到有效解决,迫使其不得不通过诉讼途径寻求救济。此外,即使进入行政调解程序,真正能达成调解协议的情形也相对较少。从湖南省调研的实际情况来看,在调解过程中,专利行政机关虽然主持调解,但大部分情况是以当事人签署和解协议后撤回处理请求的方式结案,专利行政机关不直接出具行政调解协议书,一般也不在调解协议上签字盖章。由此可见,行政机关在调解专利纠纷时,也尽量避开行政调解协议效力未定的尴尬,宁愿以当事人达成和解协议来掩盖其在调解过程中所付出的辛勤劳动。只有在一些影响重大或者与地方相关产业密切相关的专利纠纷中,行政机关才会在调解协议中签字盖章,体现行政调解的痕迹,显示其对特定纠纷的重视,即便如此,也不另行制作调解协议书。行政机关之所以会出现这种“作为不如不作为”的消极态度,其原因也是在于行政调解手段及结果得不到社会的认可。由此不仅造成了社会资源的浪费,也加剧了当事人对行政调解的不信任。
以上分析虽然是以《专利行政执法办法》为样本,但是却具有典型意义。因为我国知识产权纠纷行政调解的法律规范并不完善,其内容散见于《专利法》、《商标法》等法律及其实施细则之中,且相关的条款相对抽象概括并不具有可操作性,为了开展行政调解工作,有关主管部门必须进一步出台规章制度进行规范。目前,仅有国家知识产权局在其《专利行政执法办法》中对于行政调解进行专门规定,因此,这一部门规章具有代表性,可以折射出整个知识产权领域行政调解所面临的问题
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