【摘要】中国知识产权纠纷行政调解是伴随着政府服务功能的发展，从行政裁决范畴中独立出来的一种服务性行政事实行为。然而，以《专利行政执法办法》为样本进行剖析的结果显示，知识产权领域的行政调解目前在性质上仍然被视为是一种行政执法行为，调解过程习惯性地被烙上了行政执法的色彩，其实施效果不尽如人意。中国知识产权纠纷行政调解应尽快实现从传统执法到现代服务理念的更新；通过制定专门的《知识产权行政调解办法》，从制度层面切实推进行政调解服务主体的多样化、服务对象的类型化、服务程序的精细化和服务损害的可救济化。在实践层面，应积极探索知识产权行政调解协议的司法确认，克服基层人民法院的管辖权障碍，实现行政调解和司法程序的有机衔接和良性互动。
【关键词】知识产权纠纷；行政调解；司法确认
【全文】
知识产权纠纷行政调解是中国知识产权行政保护的有效组成部分，是知识产权行政管理部门作为调解主体居中协调促使当事人就争议内容达成合意的一种纠纷解决方式。目前在知识产权领域，行政调解在性质上被视为是一种行政执法行为，调解过程习惯性地被烙上了行政执法的色彩，其制度实施效果不尽如人意，亟需向现代服务模式转化。对于这一问题，学界并没有给予充分的重视，针对知识产权纠纷行政调解的研究相对贫乏，与人民调解和司法调解领域一片繁荣的研究景象形成鲜明对比，理论研究的滞后成为制约这一制度发展和创新的瓶颈。在实际工作中，实务部门对知识产权纠纷行政调解机制的运行及诉调对接实践也缺乏应有的关注，与当今社会纠纷解决的现实需求不相吻合。如何突破传统执法模式对知识产权纠纷行政调解制度的束缚，实现服务理念的更新并释放其应有的制度活力，是本文探讨的主题。
一、中国知识产权纠纷行政调解的历史文本解读
从中国知识产权行政保护产生的历史语境来看，其法律规定始于上个世纪80年代知识产权法的制定。不可否认，当时中国依然具有比较浓厚的计划经济体制色彩，这一经济体制下形成的全能政府集中所有重要的权力于中央政府，对社的干预行政是传统行政法的主要内容，其所承载的价值是政府必然干预社会与个人的活动，以保证国家与社会摆脱因为经济、政治和文化发展所带来的种种危机。[1]因此，中国在1984年制定《专利法》时，考虑到人民法院当时审理侵权纠纷有一定困难，《专利法》第60条曾规定，关于专利纠纷案件，专利权人或者利害关系人可以请求专利管理机关进行处理。按照当时设想，专利管理机关的处理主要是为了解决民事纠纷，它在处理侵权纠纷的时候拥有责令停止侵权、赔偿损失等本应当属于人民法院的权限。[2]当时知识产权侵权纠纷的行政处理只规定了行政裁决一种方式，专利行政管理部门有权对当事人之间的损害赔偿等民事问题直接作出裁定。显然，专利行政管理部门行使的这种行政裁决权本质上是一种司法权。
众所周知，在西方国家的国家权力体系中，“为了政治自由的建立和维护，将政府划分为立法、行政和司法三部门。三个部门中的每个部门都有相应的、可确定的政府职能，即立法、行政和司法的职能。但是可以在政府的各部门之间对政府职能做独到的划分，做到任何部门都不再需要行使其他部门的职能。从来也没有实现过，即使可能，事实上也不可欲，因为它将涉及政府活动的中断，而这是无法容忍的。”[3]在实行三权分立的国家，法院可以通过委任司法的方式授权行政机关承担一部分民事纠纷的裁决权，而行政机关行使委任司法权的正当性和合法性，在理论上也已通过“公权力理论”和“新司法审查理论”得以解决。因为启动和进行司法程序不仅对于当事人有较高的成本，对于法院而言，随着社会分工的专业化和精细化，法官有限的知识和能力也不可能去应对社会所有纠纷的裁决。如果行政机关因为其自身的专业、高效和成本低廉可以对民事纠纷进行裁决和调解，授予其以委任司法权无疑十分必要。正如威廉·韦德所言，20世纪的社会立法设立裁判所仅仅是出于行政上的原因，是因为它能够提供一种较为迅速、经济，也更为便捷的公正裁判。为了节省国家和当事人的开支应当使争议得到迅速和经济的处理。[4]
然而，中国的行政权在国家权力架构中运行的方式、走向和功能与西方国家并不相同，现代行政法并不是分权理论的产物，而是国家居高临下地对社会和个人进行全面监控的手段。[1]从一开始，中国的知识产权行政保护就是以行政行为为核心而展开的，凸显了国家对于知识产权领域民事活动的干预，它界定了国家与个人之间的权利和义务，为国家实施强制执行提供了充分、正当的理由。中国知识产权行政管理部门享有的民事纠纷裁决权，显然不能用“委任司法权”来解释，因为这种行政裁决本身被视为是一种有法律效力的具体行政行为。毫无疑问，在1984年《专利法》中，专利管理机关是以行政执法主体的身份出现、并采取单一的行政裁决方式介入民事纠纷的处理。当事人如果不服专利管理机关责令停止侵权或赔偿损失所做出的裁决，法律直接为其设定了行政诉讼的救济途径，依照行政诉讼的程序将专利管理机关推上被告席，藉此来审查其行政行为的合法性。
随着中国改革开放的深入，经济的发展重组了原有的利益格局，政府垄断所有资源的局面受到来自市场经济的强烈冲击，它不得不将部分资源交给市场机制来分配。中国政府开始有计划地在社会各个领域撤回行政权力，把经济发展中出现的问题按其解决方式的不同部分交给市场和个人，以缓和昔日管制的强制力而以期实现善治。[1]基于这一社会发展背景，政府也开始关注在知识产权保护领域作为一种权力而存在的行政裁决权，应当如何在行政权与司法权之间寻找自身准确的定位。这一问题在中国《专利法》2000年第二次修正时得到了回应，此次立法修改削减了专利管理机关行使行政裁决权的范围，仅限于“认定侵权行为成立的，可以责令侵权人立即停止侵权行为”；对于涉及的损害赔偿问题，“应当事人的请求，可以就侵犯专利权的赔偿数额进行调解”。由此可见，专利纠纷行政调解的内容从行政裁决的范畴中分离出来并得以明确规定，也是在《专利法》第二次修正时才在立法层面有所体现。这意味着，专利管理机关行政执法的目的已经改变，不是为了解决民事纠纷，而是因为侵权人的侵权行为同时违反了公共利益，才需要行政机关加以纠正。[2]赔偿问题属于民事纠纷，所以专利管理机关只能进行调解而不可以做出裁决。此次《专利法》修改后，处理专利侵权纠纷的主要任务已经转移到了人民法院，知识产权行政执法权和司法审判权之间得到了相对合理的调整。2008年《专利法》第三次修改时，有关行政调解的内容得以继续维持，立法层面只是强化了行政机关对假冒专利违法行为的行政处罚力度。自2012年起，我国《专利法》启动了第四次修正工作，《著作权法》和《商标法》也先后启动了第三次修正工作，在相关修正草案的征求意见稿中，如何完善知识产权纠纷行政调解制度正是大家所关注的一个重要议题。
立法的这种发展趋势表明，中国知识产权纠纷行政调解制度并不是当初计划经济体制的产物，而是时代向市场经济体制转轨的过程中对于知识产权法制发展所提出的新要求。随着行政调解作为一种独立的知识产权纠纷解决方式在立法中得以规定，中国知识产权行政保护的方式呈现出了多样化的选择态势，行政主管机关在知识产权保护中的定位也需要我们重新审视。目前，中国知识产权的行政保护包括了违法行为的行政查处、侵权纠纷的行政裁决和民事纠纷的行政调解三种类型。在行政查处和行政裁决中，知识产权行政管理部门是以执法者的身份介入，针对损害公共利益的侵权违法案件做出有强制性效力的决定或裁决。在行政调解中，知识产权行政管理部门是以中间人的身份出现，促使当事人合意解决仅涉及私权的损害赔偿纠纷和其它民事纠纷。如果按照行政活动是否以直接法律效果为目的进行分类，行政机关的公法行为通常分为行政法律行为和行政事实行为，那么目前知识产权行政机关的行政裁决是一种可以直接产生法律效果行政法律行为，行政调解则是一种服务性行政事实行为，是知识产权行政机关基于服务行政的法律精神，基于行政职权为社会或者特定的行政相对人提供纠纷解决服务的行为。针对前述不同的行政行为，其救济程序在《专利法》中也分别有不同的规定：对于行政裁决不服的，维持了行政诉讼救济的途径；针对行政调解行为，法律并没有为当事人提供法律救济途径，只是规定，调解不成的，当事人可以就纠纷另行提起民事诉讼。
不可否认，行政调解作为一种服务性行政事实行为，在知识产权保护领域的重要性必然日益彰显。因为服务性行政事实行为是伴随着现代社会中政府服务功能的发展而形成的。这种服务功能的目的，不在于行政权的如何行使，而是通过非干涉性的方式，来促进公共福利、安全等。[5]行政管理部门以服务主体的身份介入知识产权纠纷的处理，其手中拥有的权力资源及其具备的专业和行业背景，能增强当事人对其纠纷处理方式的尊重，其权威性地位远非一般的民间调解组织可比，不仅有助于纠纷的高效处理，而且有利于实现对社会生活的有效治理。这样一种机制是“构成一个社会纠纷解决体系的基础部分”，对于“提高社会解决纠纷的整体质量具有重大意义”。[6]