【出处】《社会科学研究》2009年第6期
【摘要】环境公益诉讼主体制度是环境公益诉讼的重要制度。借鉴已有的理论研究成果，探索环境公益诉讼主体的各种可能形式，对检察院、国家环境行政机关、社会团体、公民、后代人进行类型化研究，可以使环境公益诉讼主体理论研究逐步走向制度构建。
【关键词】环境公共利益；公益诉讼；诉讼主体；后代人
【写作年份】2009年


【正文】

　　我国亟须建立环境公益诉讼。我国目前尚没有关于环境公益诉讼的国家立法，国务院于2006年发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》有了第一次尝试。该决定提出：“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”这表明建立环境公益诉讼已经成为我国政府的一个基本目标。

　　在一个完整的环境诉讼法律关系当中，环境权利主体的诉权和国家司法机关的审判权是诉讼得以启动和运行的基本前提，法院的审判行为和当事人的诉讼行为则是诉讼程序得以存续和推进的基本动力。但是，环境纠纷以公益诉讼的形式进入到审判程序的前提是一般的主体拥有原告的起诉资格。传统的诉讼法律对于原告的资格有着适格的要求，即只有与受损害的利益存在“直接利害关系”的当事人才具有正当的起诉资格。但是，这一理论受到了现代社会的挑战。由于传统的国家利益保护的缺位，国有资产流失、产品质量侵权、环境公害等新兴诉讼的产生，传统的“诉的利益”理论无法对其加以司法上的救济。诉讼信托理论的产生解决了实体性权利主体与诉讼主体分离所带来的严重问题：借助于诉讼信托理论，诉权通过诉讼上的授予，使本无诉权的主体能够获得诉讼资格，而实体性权利人的权利则得到保障和救济。诉讼信托理论为环境公益诉讼主体的扩张奠定了理论基础。

　　从世界上环境保护比较发达的国家的法律规定及司法实践来看，各国对于环境侵权起诉资格的规定呈现出宽泛的趋势，普遍放宽和扩大了公民就环境侵权提起公益诉讼的原告资格，从而使得公民个人为维护公共利益而提起环境侵权公益诉讼的现象愈益增多。我国由于环境侵权诉讼立法的滞后及实践中的原因，对提起公益诉讼的原告资格限制过严，因而，应该借鉴国外类似的相关法律制度，放宽对起诉主体的资格限制，赋予公民个人、法人或其他组织为维护环境公共利益而起诉的权利，从而保障社会公共利益和国家利益。

　　现就应该赋予可能提起环境侵权诉讼的原告资格的主体具体论述如下：

　　1. 检察院

　　检察机关获得环境公益诉讼的原告资格，需要理论基础，美国学者萨克斯教授提出的“环境权的公共信托理论”值得借鉴。从环境诉讼的公共信托理论来看，公共社会作为社会公共利益的主体并非是实在的主体，因此，为免受其他主体的侵犯和损害，环境公共利益必须得借助一个实在的主体来予以维护。就现代国家的产生来看，其理论基础在于社会契约论。国家产生的理论假设和正当性即在于社会契约，在某种意义上，公共信托的外在形式即社会契约。社会契约即是国家产生的动因，而国家的使命则是维护立约人即信托人的利益。为了达到这一目的，立约人通过社会契约的形式将一部分权利让渡出来以形成国家的公权力，因此，国家是当然的社会公共利益的代表。这种代表，不仅体现为可以对社会公共利益的内容及其与社会个体利益之界限进行确认和划分，而且还体现为当社会公共利益受到损害时动用国家力量进行救济。但是，国家乃是众多机关的集合体，存在着内部的职能分工，所以，可以将环境诉权分配给检察机关或环境行政机关，由这些机关代表国家来提起环境公益诉讼。

　　在能够代表社会公共利益进行环境公益诉讼的国家机关中，最无可争议的应该是检察机关。自现代意义上的检察制度产生以来，检察机关一直都是以国家利益和社会公共利益的代表的面目出现的，可以说，代表公共利益正是检察机关的本质。这最明显的表现为，世界上各国的检察机关的首要任务是代表国家（实质上就是公共社会）利益，以国家的名义提起公诉，对犯罪行为进行追究。但是，随着现代经济的高速发展，社会法领域的出现，侵犯社会公益但又并非犯罪的行为大量出现和对社会公益的严重侵犯，使得检察机关需要承担更多的职能。因此，赋予检察机关针对特定民事、行政案件提起诉讼的权利，就成为了一种必要。而且，同传统的一般主体相比，检察机关作为公共利益的代表提起诉讼，有着一些天然的优势。从诉讼资格上来说，检察机关本来就是公共利益的代表，因而，代表社会公共利益提起公益诉讼基本不存在法律上的障碍；从诉讼的实际能力上说，检察机关由于以国家做后盾，因而具有法律知识上的优势和诉讼财力上的国家支持；从实际力量对比上看，公益诉讼的对象往往是有强大经济实力的企业等，检察机关相对一般的主体显然更具备与其进行诉讼对抗的实力，从而可以弥补私人作为环境诉讼原告力量弱小的弊病；从经济学的角度看，由检察机关来作为公共利益的代表进行诉讼，可以在一定程度上缓解“搭便车”现象；最后，检察机关提起公益诉讼，可以有效抑制其他主体可能造成的滥诉现象，从而节省司法资源并有效防止司法资源的浪费。因此，由检察机关作为环境公益诉讼的代表是实现环境公益救济的首选。

　　检察机关从传统的刑事领域扩张，代表公共利益参与民事与行政诉讼，是目前世界上绝大多数国家和地区的普遍做法。在国外，检察机关具有提起环境公益诉讼的资格几乎已经成为一种通例。在英美法系国家中，检察机关中检察总长有双重职权，既包括公诉也包括公益诉讼。比较典型的是美国，其法律规定，国会可以授权检察总长主张公共利益提起诉讼。[1]1970 年《密歇根环境保护法案》规定了检察官提起环境诉讼的权利：“首席检察官或其他可以对任何人基于对空气、水和其他自然资源的保护及使这些资源免受污染和毁坏的公共委托而提起申诉或衡平救济的诉讼。”[2]《国家环境政策法》、《洁净空气法》等均授予检察机关提起环境侵权诉讼的权利，或对主管机关和私人提出的请求予以支持。欧盟成员国也多有类似规定。

　　在我国，由检察机关提起公益诉讼的案件在1997年就已经出现了。河南省方城县检察院首开检察机关提起公益诉讼之先河。作为我国“公益诉讼鼻祖”的经典案件，方城县检察院代表国家，实施法律监督，维护国有资产不受侵犯，成为全国首例由检察机关提起的公益诉讼的案件并获胜诉。自此以后，由检察机关提起的公益诉讼案件在全国各地都有出现并呈现越来越多的趋势。我国《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”就此而言，我国法律虽然没有明文规定检察机关可以成为公益诉讼的适格原告，但依据该规定，检察机关以支持起诉的方式提起公益诉讼并不存在什么法律障碍。按照我国宪法的规定，检察机关作为国家法律监督机关，负有监督法律实施的职责。在环境公益诉讼中确立检察院的原告资格，可以发挥检察机关在诉讼中的法律监督作用，又能把对公共利益的司法保护很好地实现出来。实践已经走在了我国现行立法的前面，在这种情况下，理应通过国家立法的形式明文规定检察机关有权提起公益诉讼，当然这就包括了环境公益诉讼。

　　2. 国家环境行政机关

　　国家在环境保护中的角色是双重的，一方面，国家以公共利益代表的身份享有对环境要素中最重要的自然资源的所有权，另一方面，国家又是环境公共事务的管理者。但是，归所有人所有的公共物品很容易在实践中演变为不为任何人所关心，人人所有等于无人所有。这一矛盾必须要加以解决。从环境侵权公益诉讼的角度来考虑，就需要赋予国家环境行政机关以诉讼资格，并且对于不履行这一义务的行为，一般公众得对其提起环境行政公益诉讼。

　　我国《环境保护法》中并没有关于国家环境行政机关可以代表国家提起环境公益诉讼的规定。但是，《海洋环境保护法》第90条第2款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”根据这一规定，国家海洋环境监督管理部门为了国家环境利益，可以代表国家对责任者提出损害赔偿要求，该主张从诉讼的角度来看，实质上就是赋予了海洋环境监督管理部门以民事诉权，使其具备了诉讼资格。在我国环境基本法未经修改之前，可通过司法解释的方式将该规定类推适用到所有的环境行政机关，使环境行政机关成为环境公益诉讼的原告，从实践的角度来考虑，这样不仅可行，而且具有较高的经济效益。

　　3. 社会团体（特别是环保团体）

　　赋予检察机关和国家环境行政机关提起环境公益诉讼原告资格的制度，实际上是要求其以公共利益的代表的身份出现，因而可以适用于没有直接或间接利害关系人的诉讼情形。但是，检察机关与环境行政机关提起公益诉讼，实质上凭借的都是公权力。以公权力来推动我国的环境公益诉讼虽然是十分重要的，但除此之外的私权利主体可以发挥对公权力的监督作用。在公权力机关不积极介入的情况下，私权利主体的法律行动可能更具有实质性的意义。在私权利主体中，团体显然具有明显的优于公民个体的力量。公民是社会性的个体，从身份属性上来说，其总会成为某一社会团体的成员。因此，现代社会虽注重个人权利，但个人权利的实现往往可以通过其所在的社会团体来实现。并且，由于环境侵权的性质特殊，环境争议和生活质量问题多属于团体性纠纷，因此，可由团体代替受害的个别人或者多数人基于团体整体或团体中部分成员的利益提起环境公益诉讼。在环境诉讼中，环境利益对于不同的主体来说，实际上从根本上是统一的。因此，为了维护环境公共利益，可以通过公民团体的介入，由团体代替受侵害的个别人或多数人提起诉讼，以实现公益和私益的社会保护。

　　相对于其他群体诉讼模式，环境公益团体诉讼具有明显的优点。首先，团体诉讼具有诉讼技术上的优势。团体诉讼的诉讼结构比较单纯，其内部关系不像代表人诉讼那样复杂，同代表人诉讼相比，团体诉讼不需要经过代表人选任、权利登记等复杂的程序，因此能够有效克服因适用代表人诉讼而带来的诉讼技术问题。在环境公益团体诉讼中，最具代表性的环境公益团体就是依法设立的各种环境保护组织。相较于一般的公民个体，环保团体本身的设立目的即对环境公共利益问题予以关注，而且其往往拥有专业人员、较强的技术基础、一定的资金和社会影响力。赋予环保团体以环境公益诉讼的原告资格，可化解公民个体在诉讼中出现的障碍，解决卷入纠纷的人数众多和“搭便车困境”等问题，从而减轻法院负担，同时还可监督企业治污、排污情况，督促国家机关履行职责。环保团体的参与，更有助于公众参与环境保护，改善环境状况，因而团体诉讼制度实际上是对代表人诉讼制度的一个有益的和必要的补充。其次，诉讼当事人的相对简化。与代表人诉讼相比，团体诉讼的诉讼当事人相对简单，以团体作为诉讼的原告，实质上仍然是一对一的诉讼。这样的好处是双重的，既能够有效减轻当事人诉累之苦，又可促进群体性环境侵权纠纷解决之目的。最后，团体诉讼缩小了诉讼双方的不均衡的力量对此。社会团体特别是环保团体，往往熟悉相关的法律规定，有着明显高于普通诉讼主体的诉讼能力。因此，社会团体介入环境侵权诉讼，对于环境纠纷的及时解决有一定的作用。

　　我国法律可仿照德国模式，明确赋予环境保护团体对于多数人所受损害提起侵权之诉或不作为之诉（停止侵害）救济的权利。另外，由群众直接投票选举的基层群众自治性组织——村民委员会、居民委员会以及业主委员会等，亦可对环境侵权行为提起公益诉讼。

　　4. 公民

　　环境是一种公共资源，属于全体社会成员所有权，因此，只要环境侵权行为人实施了环境侵权行为，侵犯了某一具体的环境权益，就意味着对整个环境公共利益造成了侵害。既然环境侵权行为具有公害性，那么，每个社会成员，如一般的公民个体，就应该可以为维护环境公共利益而寻求司法救济。为了更好地保护环境，维护环境公益利益，一些国家基于保护环境的需要，扩大了公民诉权的范围，认为一般公民为了保护环境亦可以向环境污染和生态破坏者提起诉讼，而不要求其必须是环境的所有权人或实际受侵害人。如，瑞典便规定了个人诉讼请求制度，赋予一般公民以诉权。“依据《瑞典环境保护法》的规定，任何依据法律对损害环境的活动提出诉讼请求者，有权向该活动已发生或即将发生地的不动产法院提出诉讼。而且在不动产法院结案前，如依据法律这种的许可问题正在或将要被予审查，法院应决定延缓程序，直到问题解决。”[3]

　　由于我国在法律中并没有明确规定环境公益诉讼，因而也就没有规定公民个体是否可以成为环境公益诉讼的原告。但是，《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”同时，这一规定被《水污染防治法》、《大气污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》等加以吸纳。这一规定实质上是一个原则化的规定，没有具体的法律实施细则加以明确。尤其是对于“控告”这一概念的理解，“控告”并非严格的法律术语，司法实务中往往对其采狭义的理解，认为指的仅是向环境行政机关控告。为了扩大环境公益诉讼的主体，本文认为，可以对这里的“控告”进行扩张性解释，认为包括向环境行政机关控告和向人民法院起诉两个层面。

　　但是，赋予普通公民以提起环境公益诉讼的资格并不意味着无限扩大主体范围，应该合理限定公民这一环境公益诉讼主体的范围。对当事人适格的扩张必须有一定的限度，若对具有当事人资格的起诉者不加限制地加以承认，当事人适格理论将不能够发挥其隔离排除的功能，势必从根本上侵害人的自由本质。美国的民事诉讼司法实践中，原告的起诉资格经历了“法律权利原则”到“实际损害原则”的转变。1972年《洁净空气法》中的“公民诉讼条款”规定：任何人都可以自己的名义依法对违法排放污染者或未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼。尽管如此，在强调保护环境公民诉讼权利的同时，美国对公民环境诉讼权利也予以一定的限制，主要体现为只能对以下两类行为提起诉讼：以公民、企业、政府等违反法定或主管机关制定的污染防治义务提起的诉讼；对环境相关行政机关的不作为以环保局局长为被告提起的诉讼，而“公民”则被限定为其利益被严重影响或有被严重影响可能的人。另外，美国的环境公民诉讼制度中严格规定了诉讼程序，通过该程序的创制，实质上对于公民的环境公益诉权进行了限制，这就是“60日前的事先告知义务”。即在公民提出诉讼后60日内，如果环保机关对被诉客体采取了行动，可以有效阻止其侵害继续进行或者消除侵害隐患的，法院对公民的诉讼不得受理。通过这一规定可以看出，即使在公民环境诉讼十分发达的美国，虽然法院通过司法实践中的判例对原告起诉资格问题进行了扩张，但这并不意味着原告资格没有任何限制。一般情况下，法院都要求原告提供受到“事实上的损害”的证据。当然，“事实上的损害”并不仅局限于经济上的损害，美学上、历史价值上、环境舒适度上等非经济上的损害亦包括在内。

　　我国在构建环境公民诉讼制度的时候，可借鉴美国对于公民可诉范围的限制，明确限制公民诉讼主体。这主要是基于以下方面的考虑：（ 1）如果认可被诉客体和原告之间无任何关系也可以进行诉讼，可能导致公民滥用环境诉权，进行必要的限制则可减轻司法机关压力，提高办案效率；（2）如果不对诉讼主体资格作一定限制，可能会大大延长环境诉讼的取证时间、增加取证难度；（3）通过对公民环境公益诉讼提起的限制，可优化司法机关内部的资源配置，更大限度地保护那些环境权利受到侵害的公民的权利。

　　我国的环境公民公益诉讼应该将公民主体限定在“其合法利益已经为被诉行为所侵害或者即将受到被诉行为侵害的公民”的范围内，并且要提供一定的侵权行为人损害公益的证据。如果提起环境公益诉讼的是直接受害人，自然也可以成为环境公益诉讼的原告；但如果其只是为了私益参与诉讼，则只能提起普通诉讼。在诉讼类型上，则限定在以下两个方面：“任何人” （包括企业、政府等）违反法律规定的环保义务或者造成了环境污染和生态破坏的行为；环境保护行政机关疏于执行法定义务的行为。对于环境行政机关的行为提起的诉讼，可借鉴美国的做法，设置环境公民诉讼的前置程序，规定原告在提起环境公益行政诉讼前的一定时间内，须将起诉的通知告知欲起诉的行政机关，这就是原告的“事先告知义务”，以给予环保行政机关补救的机会，尽量减少法院的负担；若环保行政机关在规定的时间内不予答复或拒绝履行义务，则法院对于公民提起的环境行政公益诉讼应当受理。

　　5. 后代人

　　权利主体必须是人。从法学的基本理论来看，作为权利主体的自然人，其权利能力始于出生而终于死亡，其行为能力的取得主要决定于两个重要的因素，即年龄和智力状况。诉讼能力首先是一种权利能力，其次是一种行为能力，而这些法律上能力的取得必须以主体的存在为前提。后代人是尚未出生的人，因此只是一种潜在的存在，还没有成为现实，那他们如何成为环境侵权诉讼的原告呢？ 本文在前文曾经说过，环境权的主体之一是全人类。因此，关于后代人有无环境诉权的问题必须得借助于人类这一环境权主体来理解。人类是一个类的存在，从个体上看，每个人都有从出生到死亡的过程，这一过程的持续期间不过是几十年的事情，但是从人类的角度来看，通过对后代的产生和抚育，人类得到了绵延，从而体现为一个个生生不息的生命过程。后代人作为当代人生命的自然延续，虽然其还只是一种潜在的存在，但这种潜在的存在必然会随着自然的流程成为现实的存在。人类的生存需要一个环境的依托，因而，环境是全人类的共同财富，是人类的生存家园。从财产权的角度来考虑，人类作为环境财产的所有者，不但包括了当代人这一主体，还包括了后代人这一未曾出生但必然会出生的主体。他们既然是环境的所有人，当然也应该对其享有权利。当代人不能因为其还未成为现实的存在，就使其因当代人的环境污染和生存破坏行为而成为环境损害的受害者。因此，环境法作为一门特殊的学科，必须得谨慎处理代际之间的利益平衡，特别是平衡当代人和后代人的环境资源利益。因此，就得有支持这一关系的代际伦理基础。

　　1987年世界环境与发展委员会向联合国提交的《我们的共同未来》这一报告指出：可持续发展（ Sustainable DEVElopment）“就是即满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。可持续发展这一新的理念旨在应对人类所面临的环境污染和生态破坏问题，其理论包括经济、生态环境和社会可持续发展三个方面的内容。1994年，我国在国务院批准的《中国21世纪议程——中国21 世纪人口、环境与发展白皮书》中提出了实施可持续发展战略的基本框架、对策和行动方案，其中就包括了与可持续发展有关的立法，特别是环境立法问题。为了与这一中国当代的伟大决策相适应，在环境侵权诉讼领域，理应体现有关人类整体命运的可持续发展战略。因此，在环境侵权诉讼中，就应该使后代人“在场”而非缺席。

　　在传统的诉讼中，只有当代人才可能成为法律关系的主体。随着国际国内“可持续发展”理论的提出及得到承认，后代人可以成为当代法律关系主体理论基础问题得到了解决，并且，在司法实践上还出现了可以借鉴的先例。在1993年，菲律宾的42名儿童由其监护人的代表安东尼奥，代表他们这一代人及其下一代人向法院提起诉讼，指控菲律宾政府环境保护管理部门所签的木材许可证合同超出了森林的采伐能力，要求政府停止大规模的出租森林尤其是原始森林采伐权的活动。菲律宾最高法院申明当代人和后代人都享有生态平衡和健康环境的权利，承认这42名儿童作为自己和后代人的代表有对政府提起诉讼要求保护自己和子孙后代环境的权利。戴维德法官在向法院提起的报告中指出：“我们发现没有任何困难判决他们能够为他们自己、他们的同代人以及后代提起诉讼，就生态平衡和健康的环境而言，他们代表提起诉讼的资格建立在几代人共同责任的基础上。”由于法院在裁决承认后代人属于该案利害关系人的基础上授予了孩子们诉讼权，政府被迫下达行政命令取消了65 个出租森林的合同项目。（注释：关于这一案件的详细介绍，参见常纪文《国外环境民事起诉权的发展和对我国的启示》，中国环境科学，2002年第1期；谢伟《浅论环境民事诉讼的主体资格》，2003年中国环境资源法学研讨会（年会）论文集。）通过这一判决，菲律宾高等法院确立了后代人的环境权，并因此而对世界上的司法实践产生了重要影响，在某种意义上，这种影响可能是具有划时代意义的。

　　另外，基于公共依托理论，后代人的主体资格也得到了某些国家立法上的确认。如，美国《宾夕法尼亚州宪法》第1条第27节规定：“宾夕法尼亚的公共天然资源是包括未来世代在内的人类共通财产。作为这些资源的受托者，为了所有上述人的利益，州政府应当将其予以保护和维持。”

　　后代人作为人类的一员本身就享有环境权，因而当然也可以成为环境侵权诉讼的主体。目前，就我国而言，在国家发展战略层面上，“可持续发展”理论得到了承认，并被提高到了宪法的高度，因而可以作为环境侵权诉讼原告资格的宪法性依据。但是，由于后代人毕竟还没有成为现实性的存在，所以，其原告主体资格的实现就需要其代理人来体现。因此，我国可以在法律的层面上规定，由公民组织或环保组织代表后代人起诉。




【作者简介】
戴德军，重庆大学法学院博士研究生。


【注释】
[1]王名扬. 美国行政法[M].北京：中国法制出版社，2005. 622.
[2]张式军. 我国环境公益诉讼原告类型和体系探讨[J].暨南学报（哲学社会科学版），2007.
[3]肖剑鸣. 比较环境法[M].北京：中国检察出版社，2002. 367.