引子：
造纸厂将污水排入青衣江，乐山市25万人喝不到干净水。对此，国家环保总局法规司别涛处长今天对记者说，国家有必要完善环境民事公诉立法，明确赋予检察院以环境民事公诉权，并规定具体的诉讼程序和规则，使检察院能够作为公诉人，向法院提起诉讼，要求法院依法追究环境违法行为人的法律责任。（据《中国青年报》）

国家环保总局有关负责人通报，自2006年1月1日起至2006年5月15日止的五个半月里，全国各类事故造成的突发环境污染事件数量急剧上升，共接报各类突发环境事件49起，涉及22个省、自治区和直辖市。据介绍，在49起污染事件中，按污染大小分，重大事件4起，较大的13起，一般的32起。（据《人民日报》）

在环境问题日益突出的今天，如何解决这些类似问题，需要有一个法律上明确规定的推动力量。从理论上讲，环境公益诉讼作为公益诉讼的一种，原告可以由检察机关、相关的社会团体和公民个人担当，但凭社会团体和个人的力量，去对抗大型的污染企业有点力不从心，而检察机关作为国家机关，一方面可以克服单个公民不敢、不能起诉的情形，另一方面也能克服环境行政部门仅仅依靠行政手段的不足，借助民事诉讼的手段，使许多环境违法行为纳入民事法律调整范畴，给予受害人充足的赔偿，也让污染企业付出更多的代价和接受更多的制裁。

一、环境公益诉讼的历史沿革及基本涵义

1、历史沿革

公益诉讼起源于古罗马，当时的公益诉讼定位于以保护公益为目的的诉讼。罗马法把程式诉讼划分为公益诉讼和私益诉讼。私益诉讼是保护个人所有权的诉讼，仅特定的人才可以提起，而公益诉讼乃是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可以提起。意大利法学家彼德罗.彭梵曾指出“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金为民众诉讼，任何市民均可以提起”，查士丁尼的《法学阶梯》中也指出“所以称作公诉，是因为一般说来任何一个公民都可以提起[1]”。公益诉讼被赋予现代意义并引起广泛关注，始于20世纪西方社会由自由资本主义向垄断资本主义的过度时期，科技进步和生产规模的扩大，导致社会利益关系发生变化，原先传统的某些民事行为不再单纯影响当事人自己，而且影响社会公共利益，这类纠纷具有传统诉讼方式难以容纳的新要素[2]。

在美国法律制度体系中，环境公益诉讼被称为公民诉讼，它最早出现在1970年的《清洁空气法》中，其中规定了任何人都可以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人按照该法的规定提起诉讼。在此之后陆续制定的诸如《清洁水法》、《噪声控制法》等环境保护的法律中也都制定了公民诉讼的条款，这些实体法上的相关条款与《联邦地区民事诉讼规则》（特别是其中的第１７条）相配合，共同构成了一整套较为完整的环境公益诉讼制度。

2、基本涵义

环境公益诉讼是公益诉讼的一个重要组成部分，从广义上讲，指所有为维护环境公共利益而提起的诉讼，既包括国家机关代表国家，以国家名义提起的诉讼，也包括私法人、非法人团体、个人等代表国家，以自己名义提起的诉讼。狭义的环境公益诉讼指特定的国家机关，根据法律的授权，代表国家，以国家名义对违反法律、法规，侵犯环境公共利益的行为提起的公益诉讼，也就是我们常说的环境公诉。与传统的环境侵权救济方式不同，环境公益诉讼在救济时间和救济主体上具有明显特征。首先，在救济时间上，环境公益诉讼具有前瞻性或预防性。环境公益一旦遭受侵害，往往难以补救，所以法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全发生之际就容许公民运用司法手段加以排除。其次，在救济主体上，环境公益诉讼对原告的起诉条件不再加以限制，凡社会成员，包括公民、企事业单位和社会团体均可以作为环境公益诉讼的发起者。环境公益诉讼的对象既包括一般民事主体，也包括国家行政机关及其公务员。一般民事主体当其行为对环境公共利益构成损害，而环境行政部门又不能控制时，即可成为环境公益诉讼的对象。

环境公益诉讼包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。环境民事公益诉讼，即检察机关作为公共利益的代表人，对破坏环境、污染环境的公民、法人或其他组织提起诉讼。环境行政公益诉讼，即检察机关作为公共利益的代表人，对环境行政部门违法的作为或不作为的行为提起行政诉讼。

二、检察机关作为主体的国内外实践

在国外，由检察机关提起环境公益诉讼权成为一种惯例。在法国，检察机关以“代表社会”的名义，可以以“主当事人”或“从当事人”参加各类公益诉讼；德国确立了行政诉讼的公共利益代表人制度，检察官可以作为公共利益的代表人，可代表联邦或地方独立提起或参加行政法院的行政诉讼；在美国，《国家环境政策法》、《清洁空气法》等多项法律均授权检察机关可以提起相应的环境侵权诉讼，或者支持主管机关和私人提出的请求。另外，日本、俄罗斯等国家也在相关法律中赋予了检察机关代表国家参加环境公益诉讼的权利。

我国法律对检察权介入公益诉讼并无明文规定，《中华人民共和国民事诉讼法》第15条规定“机关、社会团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向法院起诉”。《中华人民共和国环境保护法》第6条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告”。《人民检察院组织法》第4条规定“人民检察院通过行使检察权，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”。这三条规定相当笼统，并不能成为检察机关提起环境公益诉讼的法律依据。虽然缺乏法律上的明文规定，但是审判中已经出现大量的检察机关介入环境公益诉讼的实例，如2004年5月12日，四川省资阳市雁江区人民检察院对该市雁江区清水河流域8家石材厂违规加工石材，擅自向河道排放石浆，造成河道污染和堵塞，严重影响了村民的生产、生活一事正式启动法律程序，发出检察建议书，建议这些企业进行整改，并限期将整改情况报送检察院。我国检察机关既作为国家专门的法律监督机关，又是社会公共利益的代表，理应重视并积极参与环境公益诉讼。环境公益诉讼涉及公共利益，由检察机关提起环境公益诉讼，意味着检察职能的扩展，这是现代法制社会的必由之路[3]。在我国所有的国家机关中，检察机关是最合适的代表国家利益和公共利益的诉讼主体，自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和公共利益的代表的面目出现，在国家利益和社会公共利益受到损害以后，能够忠实地维护公共利益。从我国现行法律规定来看，维护公共利益是检察制度的目的所在，因此，法律有必要赋予检察机关对违反公共利益的民事行为向人民法院提起诉讼。

三、检察机关应当作为环境公益诉讼的主体

环境公益诉讼的产生，是我国环境意识提高和司法进步的表现。环境民事公诉，是环境公益诉讼的新发展，它特指由检察机关为保护公共环境利益，针对环境违法行为提起的公益诉讼。我国现有的环境执法体制，行政机关虽然承担了绝大多数职能，但法律赋予行政机关的强制执法手段极其有限，手段和职能之间差距很大，从目前的实际情况看，民行检察部门以公诉人身份介入环境公益保护非常必要。

首先，我国目前尚处于新旧体制交替阶段，不可避免地会产生滥用权力、破坏环境公益的事件，立法上的缺陷和司法程序的缺位使得国家利益和社会公共利益常常处于被忽视的境地，因此确立检察机关环境公益诉讼机制有其现实的必要性和紧迫性[4]。

其次，现行《民事诉讼法》第108条规定了提起民事诉讼的条件“原告是与本案有直接厉害关系的公民、法人和其他组织”。环境污染属于社会公害，没有直接受到侵犯的公民、法人和组织，因此,往往会出现无人享有诉权的情况，这时，由民行检察部门提起民事诉讼将更合理、更有效，更符合市场经济下法律运作的规律。因为人民检察院作为国家的法律监督机关，从保护公共利益和制止破坏环境的不法行为的目的出发，运用公力救济方式提起环境公益诉讼，也可视为“与本案有直接厉害关系”[5]。

再次，检察机关介入环境公益诉讼，可以弥补行政机关职能的不足。因为环境行政机关只能从行政管理的角度对造成污染的单位追究行政责任，进行行政处罚，但是却无法责令其进行民事赔偿。建立检察机关环境公益诉讼机制，在某种程度上由司法介入，可以拓宽对环境危害的救济面。

最后，环境行政机关由于部门利益或地方保护主义的干涉，有时对一些重大的环境破坏或污染事件不处罚或处罚畸轻，而普通公民和法人也存在没有诉讼资格或不敢、不能诉讼的问题。因而，赋予检察机关环境行政公益诉权，一方面是督促环境行政部门依法行政，另一方面也能更有利于保护环境公共利益。

四、检察机关参与环境公益诉讼需要完善的一些问题

在发达国家，检察机关参与环境公益诉讼既有立法依据，又有司法程序保障，中国在检察机关介入环境公益诉讼问题上，存在着诸多亟待完善的方面。首先，我国《民事诉讼法》并未赋予检察机关代表国家提起公益诉讼的权利，因此，只有在立法上把诉讼主体扩大，不仅“与本案有直接厉害关系的公民、法人和其他组织”享有诉权，而且人民检察院作为监督机关也应享有一定的公益诉权。其次，检察机关是国家的法律监督机关，而民事诉讼结构又强调当事人诉讼地位平等，因此，在涉及环境等公益问题的诉讼上，不能适用一般的普通诉讼程序，应当构建一种适合公益诉讼的特别程序。再次，检察机关介入环境公益诉讼，会在很大程度上扩大司法对社会的间接管理功能，而随着这种功能的延伸，检察公益诉权往往可能成为地方保护主义的工具，从而违背司法独立的精神。因此，要合理界定检察机关提起环境公益诉讼的权利范围，做到既保护公共利益，又不超越检察职能。最后，检察机关介入环境公益诉讼，应当选择适当时机，适当方式。环境公益诉讼不同于起诉部门传统意义上的刑事公诉，它没有一个单独的侦查过程，为了更好地保护私权，民事行政检察部门应当依据适时原则，在最有利的时间，或接受当事人的申请或主动依职权提起诉讼，使国家和社会公众的利益得到最大的救济。


参考文献：

1、龙宗智著：《检察制度教程》，法律出版社2002年版，第85页

2、查士丁尼著：《法学阶梯》，商务印书馆1989年版，第240页

3、陈桂明著：《检察机关应当介入公益诉讼案件》，《人民检察》2005.7上半月

4、江伟、张慧敏、段厚省著：《民事行政检察监督改革论纲》，《人民检察》2004第3期

5、别涛著：《环境公益呼唤环境公诉》，《环境经济》2004总第9期

注释：

[1]查士丁尼：《法学阶梯》，商务印书馆1989年版，第240页

[2]陈桂明：《检察机关应当介入公益诉讼案件》，《人民检察》2005.7上半月

[3]陈桂明：《检察机关应当介入公益诉讼案件》，《人民检察》2005.7上半月

[4]江伟、张慧敏、段厚省：《民事行政检察监督改革论纲》，《人民检察》2004第3期

[5]别涛：《环境公益呼唤环境公诉》，《环境经济》2004总第9期

雷子君 沈旸