【出处】中国诉讼法律网
【关键词】依法行政；行政证据；行政诉讼证据；重构
【写作年份】2009年


【正文】

　　一、依法行政与行政证据

　　政府能否依法行政是建设社会主义法治国家成败的关键，为此国务院高度重视依法行政工作，于2004年发布了《全面推进依法行政实施纲要》，该纲要第一次以权威文件的方式阐释了依法行政的具体要求，即：合法行政；合理行政；程序正当；高效便民；诚实守信；权责统一。而且，还对这六点要求作了具体的解释，如，合法行政，就是“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行”；合理行政，就是指“行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则”。这种解释，不能说是错误的，但是，显然不够全面深入，有点望文生义的感觉。

　　任何国家机关作出任何决策和行为，都应当遵循以事实为根据、以法律为准绳的原则，这个原则是辩证唯物主义的方法论，也是我党实事求是思想路线的具体要求，同时也是一切国家机关活动的基本原则。笔者认为，政府依法行政工作的基本要求首先应当是以事实为根据，以法律为准绳。事实与法律是依法行政不可或缺的两个方面，只有准确认定事实，才谈得上正确适用法律，如果事实认定存在错误，就谈不上正确适用法律，行政行为就不可能是合法的。因此，依法行政不能仅强调行政行为“依照法律、法规、规章的规定进行”，正确认定事实是依法行政的应有之义。

　　然而，什么是事实？却是有分歧的。法律上的事实概念不同于日常生活中的事实概念，在法律上，区分客观事实与法律事实已经成为学术界公认的观点，一个案件的客观情况是在过去发生的，不能重现，要认识这一事实只能依据证据，根据证据认定的事实就是法律事实。客观事实与法律事实不可能总是一致的，这是由于人的认识能力是有限的，恩格斯在《反对林论》中指出：“一方面人的思维的性质必然被看作是绝对的，另一方面，人的思维又是在完全有限地思维着的个人中实现的。这个矛盾只有在无限的前进过程中，在至少对我们来说是无止境的人类世代更迭中才能得以解决。从这个意义上来讲，人的思维是至上的，同样又是不至上的，它的认识能力是无限的，同时又是有限的。按它的本性、使命、可能和历史的终极目的来说，是至上的和无限的；按它的个别实现和每次的实现来说，又是不至上的和无限的。”[1]因此，人们在具体案件中对事实的认识，在目标上只能追求相对真理，而不是绝对真理。把客观真实作为追求目标是一种不切实际的幻想，在具体案件中只能以法律真实为标准，“司法证明的标准不能是难以实现的客观真实，而应是切实可行的法律真实。法律真实体现了证明标准所要求的正当性与合理性。”[2]

　　因此，以事实为根据，是指以法律事实为根据，而不可能以客观事实为根据。更进一步地说，以事实为根据，实质上就是以证据为根据。[3]这一点已经为最高人民法院司法解释所确认，《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第53条规定：“人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。”这里的事实就是指法律事实。因此，“把行政决定建立在充分可靠的证据基础上，才能保证行政行为的合法性和合理性”，[4]行政机关能否正确收集并审查判断证据就成为能否依法行政的关键所在。

　　二、我国行政证据与行政诉讼关系之现状与问题

　　（一）行政证据规范的普遍缺失

　　行政证据就是指“行政机关在行政程序中收集或由当事人向行政机关提供的，行政机关据以作出行政行为的事实和材料”，[5]行政证据制度就是行政法律规范中以行政证据为内容的规则体系，包括行政证据的概念、种类号性质，证据的提供、收集和保存，举证和质证，证明标准，审查判断规则等内容。一方面，行政证据制度对于依法行政工作具有至关重要的地位，另一方面，我国的行政证据制度普遍缺失。我国的行政法制建设没有一个明确的开始标志，可以说，从1978年12月邓小平同志在中央工作会议上提出社会主义法治建设基本方针“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”当中，[6]就包含着行政法制的建设。30年来，我国制定的法律、行政法规、地方性法规、行政规章汗牛充栋，为行政机关依法行政提供了法定依据。但是，仔细观察就可发现，其中极少有行政证据的规范，有的也是残缺不齐。

　　下面我们就一些重要的行政法律进行分析说明。

　　1．《行政处罚法》。行政处罚是行政机关实施的最为普遍的一种行政行为，在处罚当中，证据对于处罚合法性的重要意义是不言而喻的。该法要求“行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”（第30条）由于执法人员不可能是所有违法行为的目击者，违法事实具有不可重现性，所以他们查明事实的唯一途径就是调查取证，因此，该法要求“行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据”（第36条）。而且要求“行政处罚决定书应当载明违反法律、法规或者规章的事实和证据”（第39条）。可是，真正属于证据规则范畴的条款少得可怜，只有第37条规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。”其他重要的证据规范全部缺失。

　　2．《行政许可法》。行政机关作出是否许可的决定同样要建立在证据的基础之上。但是，该法从头到尾没有出现证据字样，而是笼统地用了申请材料一词，申请材料的范围应当大于证据，除了能够证明当事人符合法定条件的证据外，还包括申请书等不属于证据的材料。该法只有两个条文涉及到证据：第31条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”这可以看作是对于举证责任的规定；[7]第34条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。”这是关于行政机关对证据审查责任的规定。其他重要的证据制度，如证据类型、可采性、证明标准、审查规则一概没有。

　　3．《行政复议法》。该法也没有全面规定有关的证据规则，只是在第23条中规定了举证责任：“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”在第28条第1款中规定复议决定的类型及其条件时设定了证明的标准：具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新做出具体行政行为：1．主要事实不清、证据不足的……。可以看出，行政复议的举证责任由被申请人承担，证明标准是“证据确凿”，反之，证据不足的具体行政行为应当撤销、变更或确认违法。但缺乏证据的形式、质证方式、证据的审查判断等重要规定。

　　4．《价格监督检查证据规定》。2007年，国家发展改革委下发了《价格监督检查证据规定》（发改价检（2007）2780号）并于2008年1月1日开始施行。该规定共5章46条，这是我国部门行政执法中唯的一专门规范证据的规章，其主要内容有：规定了证据的种类及各种证据的内涵；明确了收集证据的原则及具体要求；明确了收集证据方式、证据的保全措施、异地取证的程序、当事人拒绝提供证据时价格主管部门采取的方式等，明确了提取每一类证据的具体要求，规定了审查证据的程序、具体内容及证据的效力，规定了价格主管部门违反规定提取证据应当承担的法律责任等。[8]但是，这一规定适用范围很窄，只适用于价格部门的监督检查行为。

　　除了上述几部法律外，还有大量的单行法律、法规、规章都或多或少地就行政证据问题做了规定，但从总体上看，存在着严重的问题，就是体系支离破碎，内容残缺不全，远不能满足行政实践的需要。

　　（二）行政实践中对诉讼证据规范的移植

　　在实践中，行政机关每天都要大量实施行政执法行为，随时都面临着被推上被告席的风险。因此，在执法过程中就得考虑万一被诉至法院，如何能够赢得诉讼。那么，最好的方法就是在执法中按照诉讼法的标准要求自己。我国《行政诉讼法》早在1989年就已颁布，第5章专章规定了行政诉讼的证据制度，共包括6个条文。这些条文中有的是规范行政程序中的证据的，如第31条规定证据包括7种类型，有的是规范诉讼活动中的证据的，例如，第34条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。”

　　《行政诉讼法》中的证据规范是非常有限的，远不能够满足诉讼活动的需要，为此，最高人民法院于2002年发布了一个司法解释《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，这一规定完整细致，仅从条文上看，就多达80条，超过了《行政诉讼法》的全部（75个条文）。这一司法解释同样既包括行政程序中的证据规则，如第13条规定证人证言必须附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件，又包括诉讼程序中的证据规则，如第35条规定未经庭审质证的证据不能作为定案的依据。因此，它不仅成了法院司法的正式权威，也成了行政执法的非正式权威，因为行政机关在实践中遇到证据问题，都是适用这一司法解释的。这一点，从实践部门工作人员发表的一些论文中就可以看出。例如，广东省质量技术监督局的一位工作人员说：“必须加强质量、计量等相关法律法规的培训，提高熟知度，并遵循《行政诉讼法》、《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中的证据收集原则和范围，注意证据收集程序、时限、效力和保存方法，避免因对法律法规的理解不够深入全面，造成对违法行为事实要件的取证不全，或因收集证据的主体、程序、形式不合法、取证方法不合理等，使取得的证据无效，不足以证明违法事实要件成立，导致行政诉讼败诉。”[9]北京市出入境检验检疫部门的一位工作人员认为：“行政程序阶段的证据，在行政诉讼阶段，因被诉行政机关作为作出具体行政行为的证据进行举证而转化成为行政诉讼证据。因此检验检疫证据形式应同行政诉讼证据的法定形式种类保持相应一致，否则不具有法律效力。”[10]江苏省卫生行政监督部门的工作人员主张：在最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中提出对书证、物证、视听资料、证人证言、鉴定结论、现场笔录及其他证据的具体要求，我们在审查证据材料时必须严格遵守上述要求。[11]

　　从以上几位来自不同地区、不同部门的行政执法人员的论文中可以看出，在我国行政实践当中，普遍存在着照搬诉讼证据规范的现象，那么，这种做法是否合理呢？下面作具体分析。

　　（三）移植诉讼证据规范造成的问题

　　把诉讼证据规则简单地移植到行政程序中，无论是在理论上，还是在具体的操作中都会产生排异反应，造成不适应。

　　1．从理论上讲，《行政诉讼法》和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》并不适用于行政程序。尽管《行政诉讼法》是由全国人大通过的，从表面上看，按照我国的政治体制，人大的地位高于政府，但是，不同的法律有不同的适用范围，《行政诉讼法》仅仅适用于行政诉讼程序，而行政程序则在诉讼程序之前，《行政诉讼法》并不能当然地拘束行政程序。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》属于司法解释范畴，其制定主体是最高人民法院，因此，它只对各级人民法院产生法律效力，行政机关并没有义务执行司法解释。但是，行政机关为了避免败诉，就不得不依据这一司法解释作出行政行为，这就意味着最高人民法院将司法解释的效力延伸到了行政程序，这样的行为方式缺乏法理上的依据。例如，该规定的第12条要求“当事人向人民法院提供计算机数据或者录音、录像等视听资料的，应当符合下列要求：（一）提供有关资料的原始载体。提供原始载体确有困难的，可以提供复制件；（二）注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等；（三）声音资料应当附有该声音内容的文字记录。”如果行政机关提供的视听资料没有注明制作方法等，或者没有附有声音内容的文字记录，就会被法院认定证据形式不合法，从而不予采纳，进而导致行政机关败诉。这样就迫使行政机关在行政程序中要按照司法解释的要求收集证据。

　　2．也是更重要的，在实践中，《行政诉讼法》，特别是《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》并不符合执法的客观要求，勉强适用于行政程序，影响到行政行为的合法性和行政效率。

　　（1）对于合法性的影响。

　　有时，行政法和《行政诉讼法》的关于证据的规定并不一致，这时，行政行为的合法性就产生了争议。例如，陕西榆林一名干部被举报“包二奶”并生有一子，计生局调查时男女双方矢口否认，后来执法人员在孩子所在学校配合下抽血化验，证明举报属实，对该干部作出了处罚。该处罚并未违反计划生育法和行政处罚法，从行政程序角度看，是合法的处罚。但是一旦诉至法院，必然被认定为“以偷拍、偷录、窃听等手段取证并侵犯他人合法权益”而被确认为违法。这一证据是本案中的唯一证据，如果被否定，则无法追究违法行为的责任，产生不良社会影响。如果适用该规则，则意味着承认司法解释的效力延伸到行政程序中。

　　笔者在从事教学科研的同时也从事法律实务工作，在代理一些行政案件中发现，制定符合行政执法实践的证据规则，对于保障行政机关依法行政至关重要。例如，在几十位农民诉西安市某街道办事处处罚非法挖沙的案件中，[12]尽管非法挖沙的事实清楚，证据确凿，但是，双方当事人关于执法人员是否出示执法证件发生争议，原告主张被告未出示执法证件，被告坚持主张出示了，法官要求被告举证，但被告难以举证，最后败诉。

　　事实上，多数情况下行政人员直接接触了案件事实，很容易形成内心确信，证据似乎并不那么重要，但是，困难之处是它不仅要形成内心确信，而且要拿出证据向法院证明案件事实，要做到这一点有时是很困难的。仅仅因为执法人员不能证明自己曾经出示过执法证件就撤销行政处罚，既不利于保障行政机关的执法，也不利于公共秩序的维护。

　　再如，一个司机在禁止鸣笛的市区内按了喇叭，站在车旁的交警当场认定其违法并作出罚款决定，该司机则坚决否认，认为警察的处罚依法无据，并诉至法院。法院经审理认定该处罚证据不足，撤销了处罚。此案中司机确有违法行为，但因收集不到证据而不能处罚，这对行政管理是不利的。[13]

　　行政机关作出行政行为不能像司法机关一样花上几个月甚至几年的时间，多数情况要求行政机关立即作出行政行为，少数情况可以不当场作出行政行为的，其期限也较短，这是因为行政机关处理的行政事务数量巨大，基于效率的要求要及时处理，另一方面行政相对人也不希望行政机关对行政事务久拖不决，这一特点就要求行政行为要有不同于司法证据的独立的证据制度，很显然，行政管理照搬一般的证据规则是行不通的，需要建立适应行政程序的证据规则。

　　（2）对行政效率的影响。

　　《行政诉讼法》及司法解释对于行政证据的规定脱离行政管理实际，过于严格，还会影响到行政效率的实现。一位从事专利审查的行政官员曾经对笔者说，他们在审查中经常需要查阅国外的有关法律制度，由于网络的发达，他们可以很容易地获得国外的法律规章，而且，很多行政人员具有良好的外语能力，可以独立阅读、理解外文资料，迅速作出判断。但是，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第16条规定：“当事人向人民法院提供的在中华人民共和国领域外形成的证据，应当说明来源，经所在国公证机关证明，并经中华人民共和国驻该国使领馆认证，或者履行中华人民共和国与证据所在国订立的有关条约中规定的证明手续。”第17条规定：“当事人向人民法院提供外文书证或者外国语视听资料的，应当附有由具有翻译资质的机构翻译的或者其他翻译准确的中文译本，由翻译机构盖章或者翻译人员签名。”这是对于涉外证据的形式要求，条件非常严格，要经过“所在国公证机关证明——驻该国使领馆认证——附有具有翻译资质的机构翻译的或者其他翻译准确的中文译本”的三步走的程序，如果遵循这一要求，则审查效率会大大降低，会远远超出《专利法》规定的期限，但是不遵守这一规定，又会因证据不合法导致败诉的后果。

　　（3）缺乏对具体行为的区别对待。

　　我国《行政诉讼法》尽管没有明文使用证明标准一词，但是该法第54条把证据确凿作为法院维持被诉行政行为的一个条件，因而，一般认为我国三大诉讼法规定的证明标准是统一的，即实行证据充分确凿的一元化标准。[14]

　　但是，把这样一个严格的标准统一适用于行政程序是很不恰当的，处罚随地吐痰行为和作出劳动教养的处罚显然不能够适用同一个证明标准，证明标准的选择应当根据行政行为的性质、对相对人权益影响的程度来确定，为了维护行政效率，《行政处罚法》把处罚程序分为简易程序和普通程序，因此，应根据行政程序的不同类型采用多元化的证明标准。

　　三、行政证据与行政诉讼证据关系之重构

　　（一）构建符合行政行为特点的证据规范

　　行政行为与司法行为相比较有自己的价值。司法活动的最高价值就是公正，为此就设计了非常严格的程序制度，包括诉讼证据制度，但行政活动在追求公平正义的同时，更加注重行政效率。“通过行政法来规范并实现行政效率，是行政法的必然。立法者通过对行政程序的直接的最优化、简便化的规范，从而使执法者自动地、最快地实现行政目的。”[15]为此，行政程序制度，包括行政证据制度就应当简便易行，而不能照搬诉讼制度。美国行政法是这方面的范例，“在美国有两个体系的证据规则存在：一是适用于法院审判的证据规则。这个体系的规则起源于普通法，现主要规定在1975年的联邦证据规则中（Federal Rules of Evidence）。二是适用于行政裁判程序的证据规则。这个体系的证据规则散见于判例中，现在主要规定在联邦和各州的行政程序法中。[16]”我国也非常有必要构建独立于诉讼证据制度之外的行政证据制度。

　　那么，如何构建我国的行政证据制度？从立法体例上看，让每一部行政法律、法规、规章都分别规定行政行为的证据制度既没有必要，也不可行。不同的行政行为在证据制度方面既有共性，又有特殊性，因此理想的立法模式是由一部法律对各种行政行为中通行的证据制度作出一个基本规定，不同的行政行为如有特殊的证据要求，则由单行法律分别规定。一般认为，行政证据是行政程序当中的重要环节，因此，一般行政证据制度应当由《行政程序法》来规范。也就是说，我国的行政证据立法应由《行政程序法》规定基本的规范，由单行的法律法规规章作补充，规定不同的行政行为的特殊规范。

　　我国的《行政程序法》正在紧锣密鼓地起草之中，影响较大的两个版本中都有专门的一节来规定行政证据。马怀德教授主持起草的《行政程序法》草案[17]第三章“行政决定一般程序”中的第三节，名称即为“证据”，共包括了6个条文，分别规定了证据的定义和形式（第58条）、现场笔录（第59条）、定案证据规则（第60条）、证据保全（第61条）、笔录（第62条）和案卷（第63条）。

　　姜明安教授主持起草的《行政程序法》试拟稿[18]第四章“行政程序的一般制度”第四节名为“证据制度”，共7条，分别规定了取证责任（第51条）、证据形式（第52条）、调查收集证据（第53条）、询问和讯问（第54条）、审查和检查（第55条）、提供证据（第56条）和保存证据（第57条）。

　　通过比较可以发现，二者在调整范围和内容上差异很大，说明学术界对于行政证据的理解还很不一致，而且，二者的缺陷是很明显的，因此，还需要学术界进一步深入研究。

　　美国的行政程序法是当今各国行政程序法中的典范，其证据制度完整细致，思路清晰，其中有许多值得我们借鉴的地方。美国行政程序法按照程序的难易程度把行政程序分为正式程序和非正式程序。

　　正式程序的证据制度非常详尽：

　　首先，该法556节（D）款：“当事人有权通过言词或书面的证据提出案件或进行辩护。”这就规定了当事人有提供证据的权利。

　　其次，提供证据不仅是当事人的权利，同时也是其义务，该款又规定：“除法律另有规定外，法律或裁定的提议人应当负举证责任。”因此，美国的行政证据举证责任，可以概括为“谁主张，谁举证”。

　　再次，规定了行政机关能够接受的证据，该款还规定“任何口头的和书面的证据都可以接受，但作为一种政策，行政机关不应接受与案件无关连性的、无关要紧的或过于重复的证据。”在证据的接受标准上，行政机关和法院之间存在很大的不同，法院受联邦证据规则的支配，很多证据被排除在接受范围之外。但在行政程序中，可以接受法院所不能接受的证据。

　　第四，联邦行政程序法规定了当事人的质证权，“当事人有权以口头的或书面的证据提出案件，进行辩护，也有权提出反证，并可为了弄清全部事实真相进行质证。”一切未向当事人显示的证据，不为当事人提供机会解释或反驳的证据，不能采用。

　　第五，行政机关对各方当事人所提供的证据进行鉴别，确定它的准确性和证明力，决定它的证明程度，是否达到能够确定它所要证明的事实。

　　第六，正式程序的证明标准是具有实质性的证据支持。联邦行政程序法要求“除非考虑了全部案卷或其中为当事人引证的部分，并且符合和得到可靠的有证明力的和实质性证据的支持，否则不得课处制裁，发布法规和作出裁定。”

　　第七，案卷排他性原则。行政机关的裁决只能以案卷为根据，不能在案卷之外，以当事人未知悉的和未论证的事实作根据。

　　非正式程序的适用范围更广，其中最主要的问题是如何保证行政机关公正行使自由裁量权。为此，行政机关必须要说明作出决定的事实根据，这是督促行政机关认真考虑问题，制止自由裁量权专横行使的有效方法。[19]

　　通过考察美国行政程序法中的证据制度，可以发现，对行政证据的规范是根据不同的程序分别确立的，依照正式程序作出的行政行为对当事人的权益影响重大，因而，证据制度非常详尽，而依照非正式程序作出的行为更加强调效率，因而在证据的采用上，行政机关享有较大的自由裁量权。正式程序中的证据制度是按照证据过程性来规定的，基本思路是按照“举证——质证——认证”的程序来规定的。反观上面两个中国学者起草的行政程序法草案，就可以看出明显的缺陷：

　　首先，不分程序的类型，统一适用一种证据规则。

　　其次，思路不明确，缺乏完整性，一些重要的证据制度，如证明对象、证明责任、证明标准、证据的收集、审查判断规则全部缺如，

　　最后，在内容上仿照司法证据制度的痕迹明显，比如，行政证据的举证责任并非都是由行政机关来承担，而要具体情况具体分析，依职权的行政行为由行政机关负完全的举证责任，依申请的行政行为由申请人对其主张负举证责任，在对民事纠纷所作的行政裁决中，适用谁主张、谁举证的原则。[20]因此，我国《行政程序法》的出台还需要理论界和实务界付出更多的努力。

　　（二）行政诉讼中的证据审查应当以行政程序法中的证据规范为依据

　　一旦《行政程序法》出台，我国就会出现两个行政证据规则，一个是《行政程序法》中的证据规则，一个是《行政诉讼法》及司法解释中的证据规则，二者之间势必会出现冲突，会给行政机关执法造成困惑。事实上，现在的行政法律、法规、规章中的证据规则也存在与《行政诉讼法》及司法解释不一致的地方。例如，新“交通法”颁布实施以来，一些地方的交警开始实施“暗中执法”，手持移动摄录设备在司机不注意时对其进行拍摄并实施处罚。这种证据就有可能被法院认为属于司法解释中的非法证据而予以排除。如果行政机关仅仅依据行政法律规范收集证据，就可能在诉讼中不被法院认可，行政机关和法院各依各的法，各说各的理由。

　　有的学者已经看到这一问题并提出自己的观点：对同一案件事实存在两类国家机关前后分别认定的局面，法官应当尊重行政官员对事实的认定。

　　法官是适用法律的专家，但是对于事实的认定能力，是否比行政官员强？则不一定，行政管理涉及相当多的专业技术问题，对这些问题的认定，行政官员往往比法官更有水平和经验，更重要的是，很多情况下行政官员能够亲自看见或者感知事实，其认定案件事实应当比较准确。[21]因此，法官应当尊重行政官员对事实的认定，只要行政官员认定的事实有证据为基础，而不是主观臆断、滥用职权，就没必要另起炉灶，按照自己规则重新认定。这也是英美国家采用的司法审查证据规则，“在英美法系的司法审查中，法院对法律问题进行严格全面的审查，法院可以自己的判断代替行政机关的判断；对事实问题法院进行较为宽松的审查，法院往往对行政机关的事实认定采用尊重的态度。”[22]

　　最高人民法院的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》对于完善行政诉讼无疑是有益的，但是其中确认的一些证据制度值得进一步思考，该规定在《行政诉讼法》的基础上进一步加强了法院对行政机关能认定事实的严格审查制度，要求被诉的行政行为都要具备全面细致的证据，否则就败诉。这就与行政行为的特点相悖，基于行政效率原则的考虑，行政行为依照简易程序作出，法院应当允许行政机关在证据的收集和审查判断上有一定的自由裁量权，适用较为宽松的证据规则。只有涉及当事人重大权益的行政行为，法院才应当适用严格的证据规范。

　　总而言之，在行政诉讼中，法官应当根据行政程序法的证据规则来审查行政行为。因为行政程序在先，诉讼程序在后，只要行政行为符合行政程序法和其他行政法律的证据规定就应当是合法的，法院不应当另起炉灶，再以《行政诉讼法》和司法解释为准否认其合法性。

　　行政诉讼是复查性诉讼，其中就包括法院复查行政机关是否满足行政程序法中的证据规则，而不应当要求行政机关满足诉讼规则。特别是最高法院自己制定一套证据规则，强行要求行政机关遵守，否则就要承担不利后果，实际上就是将司法解释的效力强行延伸到行政程序中，这样做不仅没有理论上的依据，同时也损害了正常的行政管理。因此，尽管在行政程序法尚未出台、行政证据规则尚不完善的今天，《行政诉讼法》及其司法解释中的证据规则对行政机关发挥着引导作用，但是，我们还是应当对目前行政证据规则和诉讼证据规则的错位现象有一个清醒的认识，一旦《行政程序法》出台，《行政诉讼法》及有关司法解释中针对行政程序中的证据规范就应当寿终正寝了，只需要保留关于诉讼程序中的证据规则就足矣。




【作者简介】
姬亚平，西北政法大学行政法学院，副教授。


【注释】

基金项目：2006年司法部项目《行政证据研究》（批准号：06SFB2017）阶段性研究成果。
[1]《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社1972年版，第126页。
[2]何家弘：《司法证明的目的是客观真实，司法证明的标准是法律真实》，载《诉讼法论丛》（第7卷），法律出版社2002年版。
[3]何家弘：《证据学论坛》（第1卷），中国检察出版社，第3页。
[4]杨临鸿：《行政法学新领域问题研究》，云南大学出版社2006年版，第369页。
[5]应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1999年版，第．128页。
[6]《邓小平文选》（1975—1982年），人民出版社1983年版，第136页。
[7]徐继敏：《行政证据通论》，法律出版社2004年版，第150页。
[8]只升敏：《关于价格监督检查证据规定的说明》，载《中国价格监督检查》2008年第1期。
[9]高国钧：《论质量技术监督稽查执法主体的调查举证责任》，载《中国质量技术监督》2006年第10期。
[10]张建刚：《关于完善检疫检验证据制度的探讨》，载《中国检验检疫》2008年第1期。
[11]马长峰：《简论卫生行政处罚证据的审查模式》，载《中国卫生法制》2007年第3期。
[12]参见西安市中级人民法院西行终字（2008）第32号判决书。
[13]徐继敏：《行政证据通论》，法律出版社2004年版，第5页。
[14]樊崇义主编：《证据法学》，法律出版社2003年版，第213页。
[15]关保英：《行政法的价值定位》，中国政法大学出版社1997年版，第85页。
[16]王名扬：《美国行政法》（上册），中国法制出版社：1994年版，第468页。
[17]参见马怀德主编：《行政程序立法研究——行政程序法草案建议稿及理由说明书》，法律出版社2005年版。
[18]参见姜明安主编：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版。
[19]关于美国的行政证据制度，参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1994年版，第十一十三章。
[20]杨临鸿：《行政法学新领域问题研究》，云南大学出版社2006年版，第383页。
[21]徐继敏：《行政证据通论》，法律出版社2004年版，第4页。
[22]杨伟东：《行政行为司法审查强度研究》，中国人民大学出版社2003年版，第111页。