【出处】《法学论坛》2009年第3期第85页—89页。
【摘要】地方人大及其常委会保证宪法在本行政区域实施的重要性尚没有引起足够重视。宪法和地方组织法赋予地方人大及其常委会保证宪法实施的职权，具有深刻的制度基础。地方人大及其常委会在保证宪法实施中最重要的两项任务是维护法制统一，监督纠正发生在地方的各种违宪行为。地方人大及其常委会在监督宪法实施的工作中，应当特别注意看重地方党委的领导和支持，保持与上级人大及其常委会的沟通，并努力做到事前、事中监督，避免事后监督。
【关键词】保证宪法实施；监督宪法实施；法制统一；直接违宪
【写作年份】2009年


【正文】

　　一、地方人大及其常委会保证宪法实施没有引起应有重视

　　理论和实践中有一种倾向，就是没有注意地方人大及其常委会在保证宪法实施中的地位和作用。实际上，全国人大及其常委会固然有权监督宪法的实施，地方人大及其常委会同样有权以纠正违宪行为的方式实施宪法；宪法规定的各类主体积极行使宪法赋予的各项职权，是实施宪法的主要和经常的方式，地方人大及其常委会则是积极实施宪法的重要主体之一。但是，地方人大及其常委会在保障宪法实施中的这两种作用一直未引起必要的重视。

　　地方人大及其常委会在保证宪法实施中远未发挥应有的作用。这至少有以下问题值得注意：一是地方各级人大及其常委会在各级领导干部中倡导宪法、宣传和普及宪法的工作做得很不够。二是地方人大及其常委会在监督地方立法，特别是监督和撤销政府各种违法“红头文件”、维护法制统一方面，尚未发挥应有作用。三是地方大及其常委会对发生在本行政区域的一些违背宪法和法律进行国家机关改革、甚至乱设国家机关的行为，没有发挥应有的监督作用。四是地方人大及其常委会对于选举工作中违背宪法和法律的现象，监督不够。五是地方人大及其常委会对“一府两院”的日常工作监督不力。宪法和法律有关地方人大及其常委会保证宪法实施的规定没有引起重视。宪法第99条和地方组织法第8条、第9条、第44条规定，地方各级人大及其常委会都要保证宪法在本行政区域内的遵守和执行，即在本行政区域内保证宪法的实施。但是，在理论中，很少有人对宪法和地方组织法的这些规定进行全面和准确的阐述，更很少有人对地方人大及其常委会保证宪法实施的体制展开背景研究。而在地方人大及其常委会的实践中，保证宪法实施的工作几乎没有开展起来，地方人大及其常委会的工作部门普遍认为，地方权力机关执行的都是法律、行政法规以及上级人大及其常委会通过的地方性法规和决议，并不直接执行宪法，又哪里谈得上保证宪法实施，如何保证宪法的实施呢?这样，地方人大及其常委会保证宪法实施的情况就可想而知了。

　　二、地方人大及其常委会保证宪法实施的制度基础

　　根据1954年宪法和地方组织法的规定，只有全国人民代表大会才能监督宪法的实施，全国人大常委会没有这个权力，地方各级人民代表大会也只能在本行政区域内保证法律、法令的遵守和执行，而没有保证宪法遵守和执行的职权。十一届三中全会后，加强民主法制建设特别是保证宪法在各地方的统一实施成为紧迫任务，因此，1979年的五届全国人大二次会议在修改1954年地方组织法时增加了一条规定，即地方各级人民代表大会在本行政区域内保证宪法的遵守和执行。这一规定也被写进了1982年宪法。由于地方人大常委会处于初创阶段，1979年的地方组织法和1982年宪法都没有规定其保证宪法实施的职权。经过8年的实践后，由地方各级人大和它的常委会共同保证宪法的实施已成为维护法制统一、加强民主法制建设的必然要求，因此，1986年全国人大常委会在修改地方组织法时增加了一项新的规定：地方各级人大常委会在本行政区域内保证宪法的遵守和执行。至此，地方各级人大和它的常委会共同保证宪法的实施，已成为宪法和法律的明确规定。

　　值得注意的是，地方组织法在列举地方各级人大及其常委会的各项职权时，都是将在本行政区域内保证宪法（还包括法律、行政法规和上级人大及其常委会的决议）的遵守和执行作为第一项职权予以规定的。这说明，在地方人大及其常委会行使的各项职权中，保证宪法的实施是第一位的任务，是核心的和最重要的任务。还值得进一步注意的是，地方组织法在将保证宪法实施规定为地方人大及其常委会的第一项职权后，又规定了十多项其他的具体职权，其中不少职权实际都是从不同方面保证宪法实施的具体措施。这样一种立法的方式从通常的汉语语法上看，似乎存在一些逻辑上的不顺，但从法律意义上看，它却是一种特别的强调，即强调保证宪法的实施是地方人大及其常委会行使各项职权的精神和原则，地方人大及其常委会开展的各项工作都要以保证宪法的实施为目标和归宿。

　　在确立全国人大及其常委会监督宪法实施的体制后，宪法和地方组织法为什么还要规定地方人大及其常委会保证宪法的实施，并将保证宪法实施置于地方权力机关各项职权中如此重要的位置呢?笔者以为，这主要有以下原因：

　　1.宪法在地方的实施与在中央的实施具有同等的重要性。宪法要在中央实施，也要在地方实施。没有各地方对宪法的实施，宪法在中央的实施以及实行依法治国，就会失去基础。在人民代表大会制度体制下，保证宪法在地方实施这一职权显然应当由地方各级人大及其常委会来承担，并成为其首要的和核心的职权。

　　2.宪法不仅反映了全国人民的意志，也反映了各地方的人民的意志。宪法是由全国人民代表大会通过的，全国人大常委会是全国人大的常设机关，保证宪法的实施当然是全国人大及其常委会的重要职责。但是，全国人大及其常委会的组成人员，都是由地方各级权力机关选举产生的，由全国人民代表大会通过的宪法是由各地方、各行政区域人民的意志汇集和凝聚而成的。全国人大及其常委会是代表全国人民意志的机关，地方各级人大及其常委会是代表本行政区域人民意志的机关，但宪法规定的内容，是全国与地方各级人大及其常委会所代表的共同的民意，是各级权力机关的共同意志。所以，保证宪法的实施，不仅是全国人民的要求，也是各地方的人民的要求，是全国地方各级人大及其常委会的共同职责。

　　3.宪法是维系上下级人大及其常委会关系的根本性纽带。我国实行人民代表大会制度的政权组织形式和单一制的国家结构形式，全国人大是最高国家权力机关，全国人大及其常委会在国家权力体系中处于核心和领导地位，地方各级政权机关服从中央的统一领导，但又要充分发挥地方的主动性和积极性。如何才能保证这一国家体制健康和有效的运行呢?根本的措施就是用宪法来统一各级国家机关的活动，统一国家的法制。而用宪法来统一国家机关活动和国家法制的最合适的途径，就是将全国人大及其常委会与地方人大及其常委会、上级人大及其常委会与下级人大及其常委会之间的关系确立为监督与被监督的关系，它们之间实行监督的根本标准就是宪法。[1]确立这个体制的好处是，虽然各地方都有特殊的地方性事务需要由本级人大及其常委会处理，但是，在宪法实施的问题上，任何地方都没有特殊性，各级地方人大及其常委会都必须一体遵循宪法，保证宪法在本行政区域得到统一的遵守和执行，也只有这样，以权力机关为核心的人民代表大会制度才能落实，法制统一和国家的统一才有保障。

　　4.是由地方人大及其常委会的性质及其在地方国家机关体系中的地位决定的。地方人大及其常委会是本行政区域的民意机关和权力机关，宪法的内容是它所代表的地方民意的反映，它当然要以身作则地遵守和执行宪法，并号召和带领本行政区域的人民遵守宪法。同时，地方的“一府两院”由地方人大及其常委会产生，对它负责，受它监督，在地方国家机关体系中，地方人大及其常委会处于核心和领导地位，由它来保证其他国家机关及其领导人遵守和执行宪法，最有权威，最稳定和可靠，是宪法在本行政区域得到统一实施的最好措施。当然，宪法和有关法律的具体条文没有规定地方的“一府两院”行使保证宪法实施的职权，并不是说明“一府两院”就不负有保证宪法实施的职责。宪法序言明确要求，全国各族人民、一切国家机关都应当遵守和执行宪法，负有保证宪法实施的职责，不得违背宪法，并接受人大及其常委会包括地方人大及其常委会，对其行为是否符合宪法的统一监督。

　　三、地方人大及其常委会保证宪法实施的主要方式

　　1.地方人大及其常委会保证宪法实施中的“保证”具有特定含义。所谓“保证”，根据《现代汉语词典》含义是，确保按照要求和标准做到。地方人大及其常委会保证宪法实施，就可以这样理解：地方人大及其常委会要确保宪法的要求和标准在本行政区域得到遵守和执行。

　　研究“保证”的解释，需要将其与通常所说的监督宪法实施中的“监督”一词予以区别。所谓“监督”，按照《辞海》的解释，强调的是监督者具有高于被监督者的权威，拥有监督他人的职权，并且可以作为监督参照物的代表。比如，按照这一含义，全国人大及其常委会监督宪法的实施，是指全国人大及其常委会的地位高于被监督主体，可以作为宪法的代表，有权督促其他主体遵守和执行宪法，审查和纠正其他主体的违宪行为。与监督宪法实施相比，保证宪法实施的含义更为广泛，监督宪法实施是保证宪法实施的应有之义。由监督的含义，以及由于在地方国家机关体系中所处的核心地位，地方人大及其常委会当然有权对其他地方国家机关违背宪法的行为进行监督。

　　总体看来，地方人大及其常委会保证宪法实施的方式主要表现在三个方面。一是它自身带头崇尚宪法和遵守宪法，督促其他国家机关特别是这些国家机关的负责人，并宣传、号召和带领本行政区域的人民崇尚和遵守宪法。二是地方人大及其常委会积极地履行宪法赋予的各项职权，并督促其他国家机关认真履行宪法赋予的各项职权。地方人大及其常委会积极履行宪法赋予的职权以保证宪法实施，具有多种方式，但其中最重要的是，主要以法律为标准在本行政区域内维护法制的统一；三是监督和纠正发生在本行政区域内的违反宪法的行为。

　　2.地方人大及其常委会保证宪法实施的首要方式，是维护法制统一。由于地方人大及其常委会以及其他国家机关主要是依据法律、行政法规和上级人大及其常委会的决议开展日常工作，所以，它维护法制统一的主要工作，就是保证法律、行政法规和上级人大及其常委会的决议在本行政区域得到有效的遵守和执行。地方人大及其常委会首先要保证自身制定的地方性法规，作出的决议、决定和命令不得与法律、行政法规以及上级人大及其常委会的决议相抵触。同时，它还要督促其他国家机关根据法律、行政法规和上级人大及其常委会作出的决议行使职权，并依法纠正有关国家机关及其负责人的各类违法行为。

　　由于较少地直接依据宪法行使职权，地方人大及其常委会日常工作中维护法制统一的最重要和最经常的标准应当是法律。在没有法律作依据的时候，其标准是行政法规。在没有法律和行政法规作依据的时候，其标准是上级人大及其常委会制定的地方性法规和作出的其他决议。但是，最重要和最经常的标准还是法律。这样，地方人大及其常委会维护以法律为标准的法制统一，就直接和经常地保证了宪法在本行政区域内的有效实施。

　　3.地方人大及其常委会监督和纠正发生在本行政区域内的直接违反宪法的行为。对所谓违宪问题，应当作辩证的理解。从广泛的意义上说，一切违法的行为实际都是违宪的行为，但是，如果把所有违法行为都归于或者等同于违宪行为，宪法的权威性和严肃性就会被冲淡，违宪情况的严重程度就会被夸大。更重要的是，违宪审查的制度和程序与处理违法行为的制度和程序通常有很大的区别，如果把违法行为笼统地归于违宪行为，就可能混淆违法行为的处理程序与违宪行为的处理程序，从而使违宪审查机构不堪重负。所以，通常说来，我们将能够通过普通的司法程序或者其他违法处理程序予以处理的违法行为排除在违宪行为之外，只有那些通过普通的违法处理程序仍然不能处理的违法行为，才可以归为违宪行为。违宪的情况是较少的，而违法的情况很多。

　　但是，违法行为与违宪行为的上述区别也不是绝对的，在一些特殊情况下，违法行为实际上也就是违宪行为。当一个行为，特别是那些国家机关及其负责人或者政党及其领导人的行为严重违反了法律，同时也违背了宪法，造成了恶劣的后果，虽然也可以通过违法处理的程序予以处理，但由于该违法行为具有了挑战宪法权威和尊严的恶劣影响，所以，就应当视为违宪行为。比如，一个省级地方的高级人民法院竟然批复在本行政区域的某个经济开发区设立人民法院，或者一个基层人民法院的院长竟然撤销法院组织法明确规定的各类审判庭，自己另设一套审判机构，就既是典型的违背立法法、法院组织法等法律的行为，又是对宪法第124条有关人民法院的组织只能由法律规定的公然挑战。类似这样的极端违法行为已演变成为挑战宪法权威的违宪行为。[2]

　　那么，地方有没有直接违背宪法的情况发生呢?肯定有。这主要有三种情况：

　　一是宪法对某一事项有明确的规定，全国人大及其常委会或者国务院不需要依据宪法的这一规定制定法律或者行政法规。这时候，地方国家机关就应当直接执行宪法的规定。比如，宪法第107条规定，省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。这一规定的内容明确，无须制定法律、行政法规，省、直辖市的人民政府决定有关乡镇建置和区域的划分，就应直接依据宪法的这一规定进行。而这样做，就可能出现违宪的情况。

　　二是宪法有了规定，相关法律没有进一步规定或者重复规定，地方国家机关需要直接执行宪法。比如，宪法第27条规定，一切国家机关实行精简的原则，但地方组织法既没有重复规定宪法的这一内容，也没有对地方国家机关如何实行精简作出进一步的规定。这时候，地方国家机关在配备组成人员的数量时就要直接执行宪法的上述规定。如果一个地方的人大常委会设了30多个副主任，或者一个县人民政府设了10多个副县长，就显然违反了宪法有关一切国家机关实行精简原则的规定。

　　三是宪法对某一事项作出了规定，依据宪法规定应当制定法律或者行政法规，但尚没有制定法律或者行政法规，地方国家机关就需要直接执行宪法。比如，宪法第9条规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。而在法律尚没有对属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂作出规定时，这些自然资源所在地的地方国家机关应当直接执行宪法的上述规定，如果某国家机关在法律没有规定的情况下，擅自将上述自然资源规定为集体所有，或者使之事实上成为集体所有，就直接违宪了。

　　上述情况表明，地方国家机关既可能发生那些由极端违法行为演变成的违宪行为，也可能发生由于直接执行宪法而出现的违宪行为。既然地方有这样那样的违宪情况发生，那么，地方人大及其常委会监督和纠正各种违宪行为就责无旁贷了。如果单纯地从宪法第62条、第67条的规定出发，认为只有全国人大及其常委会常委会才能监督宪法实施，地方人大及其常委会就无权监督宪法实施，是对宪法规定的片面理解。

　　4、地方人大及其常委会与全国人大及其常委会监督违宪行为存在两个重要区别。一是，地方人大及其常委会与全国人大及其常委会在处理违宪问题的范围和影响方面存在区别。对于全国人大及其常委会与地方人大及其常委会处理违宪行为的分工问题，担任过1982年宪法修改委员会秘书处副秘书长的张友渔曾专门做过解释。他说，对于违宪问题，“全国性的由全国人大常委会来管，地方性的，由地方人大常委会来管。”[3]就是说，地方人大及其常委会所处理的违反宪法的案件，应当是本地方的案件，而全国人大及其常委会处理的违宪案件，主要应当是发生在中央国家机关的案件，以及其他在全国有重大影响的案件。如果地方违背宪法的案件具有了全国性的重大影响，在必要的时候，全国人大及其常委会当然也可以介入处理。按照这样一个管辖范围来处理问题，就可以使绝大多数违反宪法的行为在地方、在基层都得到纠正和处理，全国人大及其常委会就可以腾出精力集中处理那些重大的违宪问题。在这一意义上，地方人大及其常委会保证宪法实施，实际上对全国人大及其常委会监督宪法实施具有了重要的协助作用。二是，地方人大及其常委会与全国人大及其常委会处理违宪问题的法律效力并不相同。认识这一问题先要对宪法第62条和67条规定的初衷作一个说明。宪法的这两个条文规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施。有的观点据此认为，宪法的这两条规定是明确地排除了其他国家机关监督宪法实施的权力，宪法监督权只能由全国人大及其常委会享有。[4]这一认识至少没有全面地理解宪法的上述规定，以及我国宪法监督制度的精神。其实，宪法的基本初衷是，任何组织和个人对违背宪法的行为都有监督的职责，这是前述宪法序言中有关保证宪法实施要求的十分明确的含义。而宪法之所以明确规定全国人大及其常委会监督宪法实施，主要是从人民代表大会制度体制、法制统一和法律效力这三个角度出发的，即：从人民代表大会制度的体制出发，只有全国人大及其常委会才能作为宪法的最高代表，对违背宪法的行为行使最高监督权；从法制统一的要求出发，只有全国人大及其常委会才拥有宪法解释权，对一种行为是否违背宪法作出最终判定；从法律效力而言，只有全国人大及其常委会对一种行为是否违背宪法作出的判定和处理，才具有最高和最终的法律效力。实际上，三者可以归结为一点，即：在宪法监督问题上，全国人大及其常委会行使最高和最终的权力，其做出的处理具有最高法律效力，而不是说除了全国人大及其常委会以外，其他的任何组织和个人对违宪行为就只能袖手旁观，不能监督、不能管了，这不符合宪法的初衷，也不符合我国宪法监督的实际需要。

　　地方人大及其常委会有权撤销本级人民政府或者下级人大及其常委会不适当的决议、决定和命令，这些不适当的决议、决定和命令中当然包括违宪的东西，但是，对于这些决议、决定和命令，“是不是违宪，最后决定权属于全国人大常委会。”[3]地方人大及其常委会有权对违背宪法的行为进行监督，但是，如果被监督机关或者其他的有关主体对一种行为是否违背宪法与行使监督权的地方人大及其常委会发生争议，最后对该行为是否违宪的决定权则属于全国人大常委会，也就是说，地方人大及其常委会对违宪行为具有监督权，但这一监督权不具有最终的法律效力。这样就可以得出一个基本结论：与全国人大及其常委会监督宪法的实施相比，地方人大及其常委会监督宪法实施的权力同样十分重要，但这一监督并不是一项终极性的权力，不具有最终的法律效力。

　　四、地方人大及其常委会保证宪法实施需要注意的几个问题

　　1.应当将保证宪法实施的重心放在国家机关及其负责人的身上。如前所述，地方人大及其常委会保证宪法实施很重要的两项工作，是切实地维护以法律为标准的法制统一，及时果断地监督纠正那些直接违背宪法的行为。这两项工作是地方保证宪法实施中的两个“牛耳”。而地方人大及其常委会在执住这两个“牛耳”时，应当把工作重点放在那些国家机关特别是国家机关的领导人身上。地方人大及其常委会对于发生在地方的违宪问题，当然要管。但是，“这个管，主要是管国家机关或者国家机关主要负责人的违宪行为，不是事无巨细大小都管，特别是不管一般人的违法行为”，如果一般的违法行为“要人大常委会来管，它哪里管得过来，也无法管，它只能管重大的事情。”[2]这说明，地方人大及其常委会在保证宪法实施特别是监督宪法实施的工作中，应当把重点放在对国家机关及其负责人的身上，把地方国家机关及其负责人管好了，宪法在各地方的实施就有了基础和保障。

　　2.应当妥善处理好与地方党委的关系。地方人大及其常委会保证宪法的实施，特别是对违宪问题进行监督纠正，面临的首要问题是，如何处理好与地方党委的关系。因为一些违宪问题的发生，很可能介入了党的组织和领导人的因素，而对违宪问题的处理，又与党的领导发生了复杂和敏感的关系，所以，如何处理好与地方党委的关系，直接决定了地方人大及其常委会保证宪法实施的力度和效果。从现实的体制看，地方人大及其常委会在保证宪法实施的过程中，应当积极争取党委的支持和领导，遇到重要问题及时与党委沟通，努力将党的领导与保证宪法实施的工作统一起来。而根据宪法的规定，党也必须带头遵守宪法，自觉在宪法和法律的范围内活动，地方人大及其常委会在党委领导下开展保证宪法实施工作的同时，也可以与党委共同探索、试验对地方党的组织和领导人违背宪法、破坏法制统一行为的监督和纠正机制。对地方党的组织和领导人的违宪监督工作如果进行有益探索，取得经验甚或突破性进展，将具有十分重要的理论与现实意义。

　　3.应当保持与上级人大及其常委会直至全国人大及其常委会的联系与沟通。因为一个地方国家机关的违宪违法行为，往往并不是一项孤立的行为，上级机关的支持甚至撑腰，很可能是下级机关违宪的重要背景。所以有时地方国家机关的一些违宪违法的措施，常常既有本级国家机关的原因，也有上级国家机关的背景。在这一情况下，同级人大及其常委会很难对同级“一府两院”的违宪违法行为进行监督纠正，而通过与上级人大及其常委会进行联系沟通，则有利于问题的解决。一些重大的问题则必须请示全国人大及其常委会才能解决。

　　4.需要注意与其他国家机关的沟通。要采取适当的工作策略和方法，把监督工作做在事前、事中，尽量避免事后的冲突式监督。在我国，国家机关行使职权的一个重要特点，就是注重彼此之间的沟通、协商和合作，倾向于将矛盾和冲突化解于事前和事中，尽力避免事后的冲突。这是我国与西方国家政治文化上存在的很大的不同。地方人大及其常委会保证宪法实施工作中很重要的部分，就是对其他国家机关及其领导人维护法制统一、遵守和执行宪法的情况进行监督纠正，这就不可避免地要与其他国家机关及其领导人发生“冲突”。而实际上，国家机关之间的冲突，特别是人大及其常委会与其他国家机关公开发生的冲突，既不符合我们的政治传统，也很可能会带来一些敏感和复杂的因素。因此，地方人大及其常委会应当在工作策略和方法上下功夫，事先提出监督意见，与相关国家机关及其领导人进行沟通，努力在事前和事中解决问题，尽量减少或者消除事后因为监督而发生的公开冲突。




【作者简介】
刘松山（1966—），男，江苏如皋人，华东政法大学教授、博士生导师，主要研究方向：宪法学、行政法学。


【注释】
[1]彭真.论新时期的社会主义民主与法制建设[M].北京：中央文献出版社，1989：231.
[2]具体案例可参见刘松山：《开发区法院是违宪违法设立的审判机关》，载《法学》2005年5期、《再论人民法院的“司法改革”之非》，载《法学》2006年第1期。
[3]张友渔.张友渔文选（下卷）[M] .北京：法律出版社，1997：276.
[4]对于地方权力机关有没有宪法监督的权力，在上个世纪80年代曾有过争论。一种倾向性的观点认为，我国宪法没有赋予也不应当赋予地方人大及其常委会宪法监督权。参见王叔文：《我国宪法实施中的几个认识问题》，载《中国社会科学院研究生院学报》，1988年第5期；吴撷英、李志勇、王瑞鹤：《论中国的宪法诉讼制度》，载《中国法学》，1989年第5期等论文