【摘要】地方人大常委会与垂直管理机构的关系，是地方人大常委会行使监督权的难点之一，其主要体现在权限分工、执法保障和工作协助等方面。依法规范地方人大常委会与垂直管理机构的关系，需要正确认识和处理中央与地方之间，以及同级地方党委、人大、政府与垂直管理机构之间职责权限的划分，依法确立地方人大常委会与垂直管理机构之间的联系和协助关系，并建立地方人大常委会对垂直管理机构的执法保证机制。
【关键词】地方人大常委会；垂直管理机构；依法规范两者关系
【写作年份】2010年


【正文】

一、垂直管理机构的界定及其与地方人大常委会的关系

（一）垂直管理机构的界定

“垂直管理机构”，也称“条管机构”，一般是指中央或上级人民政府的部门、单位在地方设置的派出机构或分支机构。中央或上级人民政府的部门、单位与其派出机构或分支机关是垂直领导关系，而地方人民政府或地方人大常委会对设立在本行政区域内的这些机构、单位没有管理或直接监督关系。

根据《地方组织法》、其他法律和各级人民政府的部门、单位的主要职责、内设机构和人员编制规定（“三定规定”），属于垂直管理关系的情形，主要有两种：一是实行垂直领导体制。垂直管理机构受主管部门的直接领导，如海关、金融、国税、外汇、证券、保险、民航、出入境检验检疫等；二是实行半垂直领导体制。国务院主管部门对省级人民政府的工作部门有业务领导或指导关系，省级人民政府对其工作部门也有统一领导关系，但省以下实行垂直领导，如工商、地税、质监等。[1]

“垂直管理机构”具有非行政区划性、垂直性和相对独立性的特点，其人事、财务、管理等权主要由本系统内的上级行政机关掌握。国务院有关部门、单位在一些专业性强、需要在纵向上统一执法的领域实行垂直管理，有利于增强中央宏观调控能力，消除地方保护主义，也有利于整合行政执法资源；对省以下保持垂直管理机构在人事和财务上的独立，使省以下的垂直管理机构摆脱地方的各种干预，也加强了部门执法和监管的权威性、统一性。

但垂直管理体制也带来一定的负面影响：一是地方人民政府依法对垂直管理机构的监督弱化，地方人大常委会难以依法监督；二是有些本属于本地方的事务不适当地垂直管理，也使地方人民政府的权责脱节、地方事务的内在联系被人为分割，地方人大常委会与垂直管理机构的关系日趋复杂。因此，垂直管理机构与地方人民政府、与地方人大常委会的关系，亟待理顺。

（二）地方人大常委会与垂直管理机构的基本关系

依法规范地方人大常委会与垂直管理机构的关系，首先要对地方人大常委会与垂直管理机构的基本关系进行梳理。综合来说，两者关系主要体现在权限分工、执法保障和工作协助等方面。

一是权限分工。根据《宪法》和《地方组织法》，国务院领导和管理全国性行政工作，并有权决定中央人民政府与省级人民政府的职权的具体划分；县级以上的地方人民政府管理本行政区域内的行政工作；县级以上的地方各级人大常委会讨论、决定本行政区域内的重大事项，监督本级“一府两院”，有权撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议和本级人民政府的不适当的决定和命令。可见，各级人民政府的职责主要是执行和管理，而地方人大常委会的职责主要是决定和监督。这种权限分工决定了两者之间的其他关系也不相同。

二是保证法律、法规及决议的遵守和执行。根据《地方组织法》，县级以上的地方各级人大常委会的第一项职权，是在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行。垂直管理机构立足地方，担负着某一方面法律、法规的执行和对与该行政区域内的经济、社会有关事务进行管理等职权，其工作对本行政区域内的经济、社会发展具有重要影响。县级以上的地方各级人大常委会在本行政区域内”保证法律、法规和决议的遵守和执行”，也包括保证设立在本行政区域内、但不属于本级人民政府管理或人大常委会监督的垂直管理机构对有关法律、法规、决议的遵守和执行的情形。根据法学原理，法律效力的范围包括法律的时间效力、空间效力，也包括“人”（法人或自然人）的效力，垂直管理机构设在本行政区域内，尽管不是本级地方人民政府管理或本级地方人大常委会的监督对象，但同样要遵守和执行相关的法律、法规、决议，地方人大常委会的保证任务责无旁贷。

三是工作联系和协助。不相隶属的垂直管理机构与地方人大常委会之间，在各自职权范围内具有工作上的联系和相互协助关系。根据《地方组织法》第六十七条，省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的“人民政府”应协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作。由于现行《地方组织法》第六十七条沿袭了1954年《地方组织法》第四十一条的上述规定，而当时地方人民代表大会没有设立常务委员会，地方人民委员会即地方人民政府，是地方人民代表大会的执行机关，但实际上是本级人民代表大会闭会期间的常务机构，因此对这里的“人民政府”应当作宽泛的理解。

二、地方人大常委会与垂直管理机构关系之依法规范

地方人大常委会与垂直管理机构的关系是地方人大常委会行使监督权的难点之一。依法规范地方人大常委会与垂直管理机构关系，需要正确认识和妥善处理下列问题。

（一）合理划分中央与地方之间的职责权限

地方人大常委会与垂直管理机构的关系，本质上是职责权限的关系。而规范地方人大常委会与垂直管理机构的职权关系，首先是要看管辖的事务的性质。

根据《各级人大常委会监督法》，各级人大常委会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督。因此，一般来说，凡事务的领导或管理、实施涉及全国或数省、自治区、直辖市者，如海关、民航、流域管理等，应由国务院机构及其派出机构负责，并由全国人大常委会监督；凡事务的管理或实施仅涉及某一行政区域的，则应归该行政区域内的地方人民政府负责，并由地方人大常委会监督。如根据《水法》，国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责；县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。相应地，地方人民政府或地方大常委会，主要是依法对本行政区域内水资源的监管工作实行领导或监督。

实践中，对不属于本行政区域的事务，如无法律、法规授权或上一级人大常委会委托，地方人大常委会一般不根据《各级人大常委会监督法》规定的形式和程序进行监督；如属于地方性事务或与地方有关的事务，涉及垂直管理机构的，地方各级人大常委会可以依据《地方组织法》和各地的《监督法实施办法》进行督促检查。如根据《各级人大常委会监督法》，全国人大常委会和省、自治区、直辖市的人大常委会根据需要，可以委托下一级人大常委会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查。受委托的人大常委会应将检查情况书面报送上一级人大常委会。[2]

其次，对国务院或上级人民政府主管部门管理更经济、更便利的事务，应由国务院或上级人民政府主管部门管理；属于面向本行政区域的地方性事务，或对当事人更便利，由地方人民政府属地管理为主；属于国务院或上级人民政府与地方人民政府的共同事务，要区别不同情况，明确各自的范围。如金融主要是中央政府事权，因此，对中国人民银行及其分支机构，由国务院统一领导并接受全国人大常委会监督；而审计属于国务院与地方人民政府的共同事务，对审计署在地方或与地方有关的事务，审计特派员办事处根据审计署的授权，依法进行审计工作，而地方人民政府设审计厅（局）负责有关的地方审计事务。相应地，地方人民政府或地方人大常委会，主要是依法对本行政区域内的审计工作实行领导或监督。

由于省和较大的市级行政区域内，设有国务院部门、单位的垂直管理机构，依法履行涉及全国性事务的权限，属于中央事权，因此，地方人大常委会一般不对这类事项直接进行监督。如根据《福建省实施监督法办法》第十六条，设区的市和县级人大常委会可以听取和审议本行政区域内有关部门、机构遵守和执行法律、法规情况的专项工作报告，必要时可以将审议意见向其上级主管机关通报，涉及重大问题的，报请上一级人大常委会交同级人民政府研究处理。这里，没有提及省人大常委会听取和审议国务院部门、单位设在本省行政区域内的分支机构或派出机构对遵守和执行法律、法规情况的专项工作报告。

（二）合理划分同级地方党委、人大、政府与垂直管理机构之间的职责权限

目前，党和国家机关之间的职能和相互关系缺乏法律和制度上的明确规定，权力运作机制在执行中有时出现偏差。因此，除了在纵向上区分中央与地方事权外，在横向上还要合理划分同级地方党委、人大、政府与垂直管理机构之间的职责权限。

垂直管理机构的设置、人员编制、财务等由国务院或上级人民政府主管部门直接管理，有的垂直管理机构的党组织关系在地方，由地方党委领导；本行政区域内的经济、教育等行政工作，由县级以上的地方人民政府管理；垂直管理机构主要负责处理国务院或上级人民政府部门在地方或与地方有关的事务。相应地，地方人大常委会一般是讨论、决定本行政区域内的重大事项，并对本行政区域内的有关法律、法规和决议的执行和遵守实施保证，而不是代替垂直管理机构的主管部门、同级地方党委和人民政府的工作。

（三）依法确立垂直管理机构与地方人大常委会之间的联系和协助关系

在日常工作中，地方人大常委会应密切与垂直管理机构的联系，建立人大常委会工作机构与垂直管理机构的对口联系制度、重大事项和活动通报制度、信访案件转办和反馈制度，督促和指导垂直管理机构建立执法责任制，推行政务公开，自觉接受人民群众的监督。同时，地方人大常委会还应当与垂直管理机构的上级主管部门保持联系，通过公函等方式将垂直管理机构执法的情况及时向上级主管部门反馈，并提出有针对性的建议、意见。垂直管理机构执法时，需要地方人大常委会相关机构就专业和技术问题提供协助或进行其他协助的，地方人大常委会应按照各自职责依法予以配合。

（四）建立地方人大常委会对垂直管理机构的执法保证机制

根据《地方组织法》，地方各级人大常委会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会的决议的遵守和执行，但值得研究是，“保证法律的遵守和执行”与对“一府两院”的工作进行监督，是不是完全等同？在笔者看来，后者主要是指各级人大常委会依《各级人大常委会监督法》进行的监督，而前者不限于各级人大常委会的监督，还包括各级人大常委会的其他工作，甚至其他机关、社会组织甚至个人，也可以依法发挥一定作用。地方人大常委会对设立在本行政区域内的垂直管理机构，主要是在遵守和执行相关法律、法规、决议方面实施保证。

根据《各级人大常委会监督法》，各级人大常委会行使监督职权的程序，适用本法；本法没有规定的，适用有关法律的规定。因此，按照《地方组织法》，地方人大常委会对设立在本行政区域内的垂直管理机构，在保证执行相关法律、法规和决议方面，主要涉及的工作有以下几项。

一是地方人大常委会可组织开展法律、法规实施的检查或调查。开展执法检查或调查，是人大常委会行使监督权的法定方式之一，也是地方人大常委会保证相关法律、法规、决议在本行政区域内得到贯彻实施的重要手段。通过执法检查或调查，地方人大常委会可以全面了解本行政区域内垂直管理机构对相关法律、法规的贯彻和实施情况，以及对上级人大常委会决议的遵守和执行情况，督促垂直管理机构认真整改存在的问题。除接受全国人大常委会委托开展执法检查外，这一方式在目前有的地方人大常委会制定的《实施监督法办法》中已经有所体现，如按照江西、辽宁、河南等省的《实施监督法办法》的有关规定，各级人大常委会应对本行政区域内依法行使行政管理职能的垂直管理机构执行法律、法规的情况进行检查，保证法律、法规在本行政区域内的执行。

二是听取和讨论（包括依法审议）垂直管理机构的工作报告。根据垂直管理机构执法中存在的突出问题和群众反映强烈的热点问题，适时听取、讨论（包括依法审议）有关垂直管理机构关于执法或工作情况的报告，提出意见，督促有关机构认真落实和进行整改。如按照《湖北省实施监督法办法》第四十九条，人大常委会可以通过听取和审议专项工作报告等形式，依法实施对本行政区域内不属于本级人民政府直接管理的国家行政机关以及具有社会管理职能的其他组织和企业事业单位，遵守和执行法律、法规情况的监督。有的地方如福建还规定，必要时，地方人大常委会可以将审议意见向其上级主管机关通报，涉及重大问题的，报请上一级人大常委会交同级人民政府研究处理。

三是组织人大代表进行视察。对于群众反映问题较多的垂直管理机构，地方人大常委会可组织人大代表对其进行视察，向被视察单位提出改进工作的建议、批评和意见，督促有关垂直管理机构改进工作。

鉴于《地方组织法》的规定比较原则，而《各级人大常委会监督法》没有地方人大常委会对垂直管理机构监督的直接的相关规定，各地《实施监督法办法》的规定又不尽一致，笔者认为，从严格依法办事、维护法制的统一和尊严的角度看，应当通过修改《地方组织法》和《各级人大常委会监督法》，规范地方人大常委会对垂直管理机构执法保证的形式，赋予地方人大常委会监督垂直管理机构的有关权限。




【作者简介】
任进，国家行政学院法学部教授。本文系作者主持的司法部重点项目“中央与地方关系法治化研究”（06SFB1008）的部分成果；北京市人大理论研究会2009年课题最终成果。


【注释】
[1]原食品药品监管也实行省以下垂直管理。2008年改为由地方政府分级管理，业务接受上级主管部门和同级卫生部门的组织指导和监督。参见《国务院办公厅关于调整省级以下食品药品监督管理体制有关问题的通知》（国办发〔2008〕123号）。
[2]如2008年7月湖北省人大常委会受全国人大常委会委托检查《环境影响评价法》实施情况；2010年4月受全国人大常委会委托，四川省人大常委会对贯彻实施《妇女权益保障法》的情况进行检查等。