【摘要】公众参与原则在我国环境保护基本法修改时应受重视。本文简括了国外具代表性国家环境保护基本法有关公众参与的立法特点，据我国1989年《环境保护法》的规定，分析得出我国公众参与的立法缺漏，并相应提出环境保护基本法修改建议：应当在环境保护基本法中确认公众参与为基本原则之一；确认公民个人和非政府环境保护团体的环境保护法律关系主体地位；通过立法将公众参与提升到环保理念、法制观念的高度；从实体性权利和程序性权利上保证公众参与的制度化。
【英文摘要】 Public participation in the process of amending the cardinal law for environmental protection should be paid great attention. This paper gives a brief introduction of the legislative characteristics about public participation in the cardinal law for environmental protection in some representative countries, analyzes legislative gaps of public participation in the Environmental Protection Law of the Peoples Republic of China in 1989, and conceives some suggestions about the amendment: public participation should be confirmed as one of the cardinal principles; individuals and non-governmental organizations should also be recognized as the subject of environmental protection legal relation; public participation should be elevated to the level of rule of environmental protection law; improve the mechanism of public participation both from substantive rights and procedural rights.
【关键词】公众参与；环境保护基本法；基本原则
【英文关键词】public participation; the cardinal law for environmental protection; cardinal principle
【写作年份】2007年


【正文】
　　环境保护基本法的制定与修改日益受到世界各国的重视，伴随着民主化的推进，公众参与在环境保护基本法中的地位逐渐凸现。我国公众参与环境保护机制存在的问题集中于如何保障该机制的实现，通过环境保护基本法确认公众参与原则，规范公众参与具体制度是立法层面的首要任务。适逢我国拟修改1989年《环境保护法》，本文拟在简要概括国外环境保护基本法中公众参与的立法特点的基础上，分析我国现有《环境保护法》对公众参与的规定之不足，并提出改进建议，以期对我国相关的立法与实践有所启示。
　　
　　一、国外环境保护基本法中的公众参与
　　
　　目前较为完善的国外环境保护基本法主要有美国1969年颁布的《国家环境政策法》，日本经重大修改并更名的1993年《环境保护基本法》，英国经两次重大修改并更名的1995年《环境保护法》，加拿大经连续修改后的1999年《环境保护法》，瑞典1999年《环境法典》，俄罗斯2002年颁布的新修订的《环境保护法》，法国1998年《环境法典》及最近制定的2005年《环境宪章》。以上国家的环境保护基本法都经多次不同程度和方式的修订与重整，对公众参与的重视日渐显著。现仅就其中较有特色的规定进行简单梳理。
　　
　　（一）将公众参与作为环境法基本原则进行直接确认或间接体现
　　
　　法国1998年《环境法典》第110.1条明确规定：从事相关对环境有影响的行为“……必须在有关法律规定的范围内，遵照下列原则进行……”第四个原则就是参与原则，并进一步指出“根据第1项指出的参与原则，人人有权获取有关环境的各种信息，其中主要包括有关可能对环境造成危害的危险物质以及危险行为的信息。”
　　
　　美国1969年《国家环境政策法》虽然没有明言公众参与这一概念，但条文字里行间都贯穿着公众参与之意，美国联邦和各州随后颁行的环境立法及行政机构颁布的大量公众参与环境保护的建议和指南，[1]也表明了公众参与作为环境法基本原则的地位。
　　
　　（二）确认公民在环境保护法律关系中的主体地位，对非政府环境保护组织等社会团体的行为进行规范
　　
　　公民的主体地位集中体现于环境公益诉讼领域，美国和加拿大分别为实践和立法领域的先驱。美国除联邦和各州的环境立法对公众参与进行详尽规定外，主要通过判例法实现公众参与，其私人检察总长、公共信托、环境权、妨害公众[2]等理论为国内环境法学者所关注。加拿大也有与美国类似的环境保护诉讼，规定十分详尽，包括私人可以起诉的情形、诉讼时效、不可以对救济行为提起诉讼、例外、诉讼通知、向总检察长送达、其他诉讼参与人、举证责任、辩护、事业单位支付赔偿金、救济、磋商救济令、对磋商救济命令的限制、和解或中断、和解及命令、费用等内容。[3]
　　
　　（三）确认公民环境权的基本权利地位，赋予公民知情权、异议权、环境公益诉讼等司法救济权
　　
　　法国甚至通过宪法保护公民环境权利。2005年法国《环境宪章》第1条指出“人人都享有在一个平衡的和不妨害健康的环境里生活的权利”， 其序言部分更将这种权利扩展为代际环境权，指出“为了确保可持续发展，旨在满足现阶段需求的选择不能有损将来几代人和其他人民满足他们自身需求的权利”。 类似的还有瑞典1999年《环境法典》，该法第1条指出：“这部法典的目的是促进可持续发展，这种发展确保当代人和未来世代人一个有益于健康的和健全的环境……”，基本人权在环境权领域的代际延伸是这些国家环境保护基本法的重要特点。
　　
　　对于公众参与的具体权利，俄罗斯2002年《环境保护法》第11条规定：“每个公民都有享受良好环境的权利，有保护环境免受经济活动和其它活动、自然的和生产性的非常情况引起的不良影响的权利，有获得可靠的环境状况信息和得到环境损害赔偿的权利”；法国《环境宪章》第7条规定：“在法律规定的条件和限制下，每一个人都有权获得由政府当局掌握的与环境相关的信息，并参加会对环境产生影响的公共决定的制定”。
　　
　　（四）设专门章节详尽规定公众参与的具体实施，并通过法律条文或判例法确立程序性规范
　　
　　加拿大1999年《环境保护法》设立了第二章“公众参与”，规定了公众的环境登记权、自愿报告权、犯罪调查申请权、环境保护诉讼和防止或赔偿损失诉讼等内容；法国1998年《环境法典》专设第二编“信息与民众参与”，分为治理规划的公众参与、环境影响评价的公众参与、有关对环境造成不利影响的项目的公众调查和获取信息的其他渠道等不同情形下的公众参与，详细规定了公众参与环境保护的目的、范围、途径、权利和程序。[4]
　　
　　瑞典1999年《环境法典》注重公民的广泛参与。以项目建设为例，该法第六章规定了环境影响评价的程序，第六章第7条列明了环评的内容要求，规定The developer shall consult the County Administrative Board.开发商应征询包括可能受影响的公民和组织的意见；对于需要颁发许可证的项目，环境监管机构在审查和颁发时，也必须充分听取公民意见，公民对被许可项目有权提出异议；若因有害环境的活动而利益至损，公民有权通过合法途径维护权益。
　　
　　（五）明确政府促进公众参与的主要职责，并将公众参与提升到全民环保理念的高度
　　
　　法国2005年《环境宪章》第8条强调了环保教育与培训“环境教育和培训应该为实施本宪章规定的权利和义务作出贡献”，第9条则有关科研和改革“研究和改革应当有帮于环境的维护和利用”；美国1969年《国家环境政策法》第11条规定“国会特宣布：联邦政府将与各州、地方政府以及有关公共和私人团体合作采取一切切实可行的手段和措施，包括财政和技术上的援助，发展和促进一般福利……”；日本1993年《环境保护基本法》第二章“关于环境保护的基本政策”主要从国家环境保护指责的角度，规定了政府组织有关环境保护的教育、学习，促进非政府环保组织的自发活动的措施。此外，日本《环境保护基本法》第10条将“国家环境日”以法律的形式固定下来，旨在调动民众环保的热情。
　　
　　二、我国环境保护基本法中公众参与的规定与不足
　　
　　（一）我国1989年《环境保护法》有关公众参与的规定
　　
　　我国1989年《环境保护法》第5条规定了国家在环保科学教育、科技研发、宣传普及等方面的促进职能：“国家鼓励环境保护科学教育事业的发展，加强环境保护科学技术的研究和开发，提高环境保护科学技术水平，普及环境保护的科学知识。”该法第6条确定了公民的检举权、控告权：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”对于公众知情权，该法第31条规定了污染通报机制：“因发生事故或者其它突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。”环境污染救济上，该法第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”
　　
　　（二）我国立法中存在的主要问题
　　
　　1、公众参与还没有被确认为环境法的基本原则之一
　　
　　实践需求上，我国的“依靠群众保护环境原则”虽与公众参与原则提法一致，但随着实践的发展，前者已无法承载公众参与原则的内核，公众参与的核心在于公众参与行政决策；立法现实中，我国2004年《宪法修正案》已经确认国家尊重和保障人权，公众参与作为民主实现的基本方式理应在环境立法中得到确认。纵观前述国外环境保护基本法，公众参与作为基本原则被直接确认或间接体现为大势所趋。我国1989年《环境保护法》仍未将公众参与原则纳入其中，公众参与在环境保护基本法中的缺失必然导致处于下位的单行环境法律法规缺乏引导，公众参与在实践中缺少法理依据。
　　
　　2、公众在环境保护中的主体地位没有得到环境保护基本法的确认，非政府环境保护团体活动的规定也十分缺乏
　　
　　长期以来，环境保护法律规范侧重行政强制，形成政府（管理者）与相对人（被管理者）的对立模式，公众的法律地位没有得到确认；即使后来公众参与开始提上日程，仍有理解上的漏误，认为公众即普通群众，公众参与（public participation）实质上特指公民参与（citizen participation），将公众参与狭义化了。中国虽经民族民主革命和社会主义革命双重洗礼，但宗法传统根深蒂固，公民参与和自治、官民脱节的问题一直未得到根治，必须在政府与公众的良性互动中寻求出路。
　　3、公众参与还没有被提升到环保理念，法制观念的高度
　　
　　我国《环境保护法》第5条规定的国家在环保教育、宣传、科研培训等方面的职能，并不足以激发公众内心深处的自主自发的参与意识。一方面缺乏有关公众参与权的法律确认，另一方面政府职能的规定过于抽象。我国公民在环境保护法律关系中的主体地位不明，自然谈不上法律权利，义务本位的环境保护基本法不能唤醒公众的环保热情。政府的配合援助也规定不详，在我国现有法律传统模式之下，政府对公众参与的保障不可或缺。
　　
　　4、公众的参与权利及政府的环保职责的规定明显缺失
　　
　　一是实体性的规定过于简单，作为公众参与重要理论依据的公民环境权没有为环境保护基本法所确认，其它公众参与的实体性权利规定较少，相对应的政府环保职责的规定也不明晰。我国《环境保护法》第6条、第41条赋予公民的权利仅有检举权、控告权和污染损害救济申请权，范围极其狭窄。环境保护基本法指引下的其他单行法中的公众参与权利更是鲜见，主要集中于环境影响评价中的意见征集、异议、检举、申诉等权利，但这些规定过于原则，并没有就实际操作中的主体、受理范围、如何处理、信息反馈等作出详尽规定。公众参与的出现本是为了应对行政自由裁量权的限制缺失，[5]我国目前环境保护基本法既未赋予公众足够权利，又未明确政府相关职责，公众参与行同虚设。
　　
　　二是程序性的规定多有不足，特别是公众的参与式监督机制如政府环境信息公开、环境听证论证、环境公益诉讼机制等没有被建立，公众参与缺乏必要的程序保障。公众积极有序、民主科学地参与环境保护有赖程序正义的维护。对于环境公益诉讼制度，美国等国的大量成功实践证明其是公众参与在环境司法领域的重要途径，有利于监督行政机关切实履行环境保护职责。尽管环境公益诉讼制度在我国学界的讨论如火如荼，但环境立法尤其是环境保护基本法中尚未提及，实在遗憾至极。
　　
　　三、国外环境保护基本法中公众参与的规定对我国环境保护基本法修改的启示
　　
　　（一）确认公众参与为基本原则，公民环境权为基本权利
　　
　　应当首先在我国环境保护基本法中确立公众参与为基本原则，并确认公民环境权为基本权利之一。我国《宪法》第26条已经确认环境权是一项宪法权利。从性质上讲，环境权还是基本权利、实体权利、公益自益复合型权利。环境法上的环境权主要从公权利的角度进行剖析，属于第三代人权[6]的范畴，是人类生存所须具备的最低限度的权利要求，是以个人权利为形式外壳的集体性、社团性权利主张和要求。环境权内容上是复合型权利，主体上是多样性权利，实为一个权利组团，至少包括生命健康权、发展权和其他政治性权利三大权利组团，所谓其他政治性权利主要即为公众参与权。时至今日，环境权已不仅是环境法的一个核心问题，更是环境立法和环境执法、环境管理和诉讼的基础，还是环境法学和环境法制建设中的基本理论，[7]也是公众参与成为环境保护基本法基本原则的理论依据。
　　
　　（二）公众参与原则的制度化
　　
　　法律原则离不开规则制度的具体化。如果说法律规则是法的“细胞”，那么法律原则便是法的“灵魂”。在原则的引领下细化制度，公众参与原则方具可操作性。
　　
　　1、参与主体扩大化
　　
　　环境保护基本法应当扩大公众参与的主体至公民个人、非政府环保团体等最大程度上的社会公众。从其他法律规定上看，公众参与的主体并不局限于公民参与。[8]广义上的公众参与包括一切与环境保护工作有关的单位、部门、群体和个人。非政府环境组织、非营利部门是人们追求可持续发展的一种新兴组织形式，是实现公众参与的一种有效的、不可或缺的组织方式，是自然体、非人生命体的代表，为公益诉讼、环保团体诉讼供了新的可能，是实现可持续发展的组织制度工具，应当通过政策引导援助，通过法律保障规范。
　　
　　2、参与深度拓展化
　　
　　有学者将公众参与行为划分为三个层面。第一层面是公众对环境宣传教育的参与。最初都是被动接受环境保护宣传，从而产生环保意识的启蒙。第二层面上升到公众自身的环境友善行为（environmental friendly behavior）。公众转为对外界作出反馈，甚至自主行动，如自觉维护环境卫生，绿化、美化环境，不破坏环境等。在这一层面，公众的环境意识转换成行为，但只停留于自律。第三层面是鼓励公众发挥民主监督作用，既对污染和破坏生态环境的行为监督，也对环境执法进行监督。这种参与行为除要求公众具备一定的环境知识、法律知识，还要有主体性和参政意识，[9]已开始从日常生活提升到法律和政治领域。
　　
　　对于第一、二层面，国家应当发挥主导作用。我国拟修改的环境保护基本法应当进一步规范政府的保障职能，包括对公众和非政府组织环保活动的信息公开、教育培训、技术扶持、咨询帮助、资金援助、税收减免、贷款优惠、国际环保交流与合作的支持等规定。
　　
　　第三层面是目前和将来机制运行的主要方向，其中公众参与行政决策更是发展重点。环境保护微观层次的参与固然十分必要，但仅局限在这些领域，将极大地限制公众参与效率的提高和效果的发挥，将公众参与环境保护拓展至政府决策等宏观领域，对环境保护的发展有着至关重要的意义。应当在我国环境保护基本法中确定公民享有环保知识受教育权、科研开发权等权利，并着力培育公众内在的环保参与理念。权利的设置上，法国、日本、俄罗斯等国的环境保护基本法值得借鉴。
　　
　　3、参与模式制度化
　　
　　参与模式上，已有学者提出兼具创新和可操作性的理论，笔者仅就公众参与模式中事前知情权、事前事中异议权、事后法律救济机制等问题略表拙见。
　　
　　（1）知情权是公众参与的前提
　　
　　知晓方能参与，应当在环境保护基本法中规定公众有获得环境信息的权利。“长期以来，权力者，特别是国家权力者，往往运用其权力，垄断信息，拒绝公开；或者把公开相关信息，看作是他们对相对人的恩赐；公开多少，也只是政府‘钦定’。这是权利与义务的脱节，权力与权利关系的颠倒。”[10]迈入21世纪的中国，行政管理活动中的信息公开的拒绝或保留又有了新形式，即所谓“善意的谎言”，2005年11月震惊全国的松花江特大水污染事件的信息延误即为典例。从SARS到禽流感，我们的国家已为信息公开的延迟付出了惨重的代价，“善意的谎言”就是对公众知情权的侵害。
　　
　　不合理的传统应当改变，不适当的思维必须转变，政府应当公开环境信息，为公众对环境的知情、表达、质询、监督和救济提供便利。首要工作就是在环境保护基本法中确认知情权，应当首先确认环境权的基本权利地位，并列明知情权作为其应有之意的权利地位。1984年《世界人权宣言》明确把知情权确定为基本人权之一。[11]尽管我国作为缔约国，承认公约的同时就承认了知情权的基本权利地位。但是，知情权在我们这个有着几千年封建历史的国家是近年来出现的新事物，由于它甚至未载入宪法，我们不能认为公众知情权的概念是理所当然的，将它作为一项基本权利确认到环境保护基本法中，是捍卫这项权利的根本方式。
　　
　　（2）异议权是公众参与的核心内容
　　
　　目前公众参与侧重事后监督，对事前、事中异议重视不足。异议权是在环境决策和管理过程中的参与，是公众参与的关键，它要求在环境管理和决策前征求公众意见，并由公众进行监督。环境问题的产生和发展有潜伏性和缓发性，环境污染和破坏一旦发生，往往难以消除和恢复，人类活动必须审慎地注意对环境长远的、全局的影响，预防优位、事前参与的方针极为重要。环境资源是公共物品，公民环境权的关键就是公众异议权，异议权的实现方式主要是听证会、论证会等。
　　
　　应当建立健全听证会制度。听证会制度是听取“公众”对相关事务意见的方式，应坚持“公开、公平、公正、客观”的原则，杜绝那种部门自己申请、自己请代表听证、自己主持、听证过程严格保密、涉及调价逢会必涨的所谓听证。此外，全过程参与机制中还应当包括各阶段中公民意见的征求方式、意见的表现形式及意见的反馈等方面的详细内容。集思广益，加强沟通，充分听取公众、有关单位、专家的意见，其中犹应以公众异议为主。
　　
　　（3）法律救济是公众参与的终极保障
　　
　　我国尚未形成环境公益诉讼的基本机制，公民只能对私人法益主张权利，环境法领域受害人只能就个人财产及人身利益受到污染危害提起环境民事诉讼，或对侵犯其合法权益的政府具体行政行为提起环境行政诉讼环境。
　　
　　应当在环境保护基本法中初步建立环境公益诉讼制度，适当放宽对环境民事诉讼起诉资格的限制，将环境民事责任的无过错责任原则、举证责任的转移原则、因果关系推定原则等法理上已有定论的成果纳入环境保护基本法体系，使公民环境权制度化、具体化，推动公众参与的全过程介入。如本文第一部分所述，加拿大的环境公益诉讼理论较为完善，法律规定十分细致，美国通过判例法不断实践环境公益诉讼，都值得我国在修改环境保护基本法时借鉴。同时，由于环境保护基本法的统帅地位，宜仅作原则性规定，兼具可操作性。


【作者简介】
姚婷，女，武汉大学环境法研究所2006级硕士研究生。


【注释】
[1]蔡守秋 主编：《环境资源法教程》，高等教育出版社2004年版。
[2]李龙 主编：《法理学》，人民法院出版社、中国社会科学出版社2003年版。
[3]常纪文：《国外综合性环境法关于公众参与的立法经验及对我国环境保护基本法制定的启示》，载中国网//blog.china.com.cn/sp1/changjiwen/00273152367.shtml，2007年5月25日访问。
[4]吴蜀红：《我国政府信息公开制度研究》，载《情报科学》2005年第10期。
[5]杨朝飞:《<环境保护法>修改思路》，载《环境保护》2007年第2期。


【参考文献】
[1] 例如，美国马里兰州蒙哥马利县颁布的《土地利用规划中的公众参与指南》，美国环境公平咨询委员会发布的《公众参与的模范计划》等。
[2] 详见陈冬：《美国环境公民诉讼的理论基础之探析》，载《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2005年第6期，第115-117页。
[3] 常纪文：《国外综合性环境法关于公众参与的立法经验及对我国环境保护基本法制定的启示》，载中国网//blog.china.com.cn/sp1/changjiwen/00273152367.shtml，2007年5月25日访问。
[4] 常纪文：《国外综合性环境法关于公众参与的立法经验及对我国环境保护基本法制定的启示》，载中国网//blog.china.com.cn/sp1/changjiwen/00273152367.shtml，2007年5月25日访问。
[5] 政府自由裁量权的扩大，权力的高度集聚极易滑向专制的深渊，环境资源作为公共品的典型，其存在的要义即是为社会公众的利益服务，对政府自由裁量权传统的民主监督方式已难以制约自由裁量权，将公众参与机制引入到环境法领域并使之成为环境保护基本法的一项基本原则是必然之选。
[6] See Karel Vasak, A Thirty - Year Struggle: The Sustained Efforts to Give Force of Law to the Universal Declaration of Human Rights, UNESCO Courier (Paris), 1977, pp.29-32.
[7] 吕忠梅：《论公民的环境权》，载中国环境法网//www.riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=247，2007年4月27日访问。
[8] 我国《宪法》、《环境保护法》第6条、《中国21世纪议程》、《国务院关于环境保护若干问题的决定》，以及《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》均规定了公众参与制度，《环境影响评价法》更直接明确了公众在环境影响评价中的法律地位。
[9] 万劲波、张曦、周宏伟：《论环境保护中的公众参与》，载中国环境法网//www.riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=1395，2007年4月27日访问。
[10] 史际春：《构筑规则新平台——政府：透明、责任、服务、竞争》，载《人民法院报》2002年1月9日，转引自李艳芳：《公众参与环境影响评价制度研究》，中国人民大学出版社2004年版，第59页。
[11] 联合国教科文组织动员各国政府“努力使任何人都有权使用四类属于公众的信息”，其中第一类就是政府信息。