《环境保护法》与自然资源基本法合并立法的可行性和必要性 ――兼论我国《环境保护法
发布日期：2003-12-03 文章来源： 互联网
境问题与自然资源问题密不可分。自然资源的不当利用会引发环境问题；而环境问题反过来又会对自然资源的合理有效利用产生消极影响。因此，如何用法律来保护自然资源并同时使环境问题得到有效解决，成为学者们共同关注的问题。当前，随着环境与资源问题的日益严重化及党和政府对这一问题的高度重视，我国的环境与资源法制建设取得了长足进展，先后颁布并实施了一系列环境与自然资源保护方面的单行法。1989年12月，被理论界认为是具有环境与资源保护基本法效力的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称 《环境保护法》）的颁布实施，标志着我国环境与资源保护法律体系的初步形成。但由于当时理论研究的不足，我们忽视了环境保护与自然资源保护在内容上的许多共同性的东西，以致在这部法中对二者的关系作了不太恰当的处理，即对环境污染与其他公害的防治做了重点规定，而对自然资源保护方面的规定则着墨不多。显然，与理论界的普遍认识相悖，目前我国的《环境保护法》还只能算是环境保护基本法，尚难以称其为环境与资源保护基本法。这不能不说是我国《环境保护法》的一大缺憾！笔者以为，伴随着社会发展所带来的环境与资源问题日益严重化所导致的对立法要求的提高，《环境保护法》与自然资源基本法的合并已成为必然的趋势，我国《环境保护法》理应顺应这一趋势，在今后的修改中加重对自然资源保护内容的规定，以使自身真正成为环境与自然资源保护的基本法。当前，在我国，《环境保护法》与自然资源基本法合并立法已不仅具备理论上的可行性，而且还具有相当的现实必要性，对这一方面展开系统的理论研究很有必要。本文拟就这一问题浅作探究，以求抛砖引玉，引发学界同仁们更为深入细致的思考，并希望籍此为我国《环境保护法》的完善提供一点有价值的参考意见。 一《环境保护法》与自然资源基本法合并立法的可行性和必要性
从体系上来说，《环境保护法》与自然资源基本法属于两个不同的法律部门，二者尽管都有对自然资源保护内容的规定，但在保护的侧重点上却是不同的。《环境保护法》属于环境法，它侧重于将自然资源视为环境要素和生态系统的组成部分来维护其环境功能；而自然资源基本法则属于自然资源法，它侧重于将自然资源视为人类生产生活所必需的物质资料的来源来保护其经济效能。从这一点上来说，两法合并似乎有悖法理。然而，综合考虑各种相关因素，笔者以为，合并立法已成为有效解决环境与资源问题的客观需要和理性选择。下面，本文将从理论可行性与现实必要性两个方面对此展开论证。
（一）合并立法的理论可行性
两法合并，尤其是两部原本属于两个不同法律部门的基本法律的合并，具有较高的技术要求，存在相当的难度。但在我国《环境保护法》与自然资源基本法的合并问题上，由于有下列条件作基础，使得这种合并具备了理论上的可行性。
1 调整对象范围上的重合性
调整对象是划分法律部门的主要依据，也是决定不同法律能否进行合并立法的基本前提。从调整对象上来看，《环境保护法》主要调整人们在生产、生活或其他活动中所发生的同保护和改善环境合理开发利用与保护自然资源有关的各种社会关系，即环境社会关系；自然资源基本法主要调整人们在开发、利用、保护和营造自然资源的活动中而形成的各种社会关系，即自然资源社会关系。这两种社会关系尽管在具体范围上不尽一致，但却都可以被纳入生态经济社会关系的范畴。除此之外，由于环境社会关系在外延上涵盖了自然资源社会关系中的很大一部分，这两种社会关系具有相当大的重合性。这就为同一部法律统一规范这两类不完全相同的社会关系提供了理论上的可能性，从而减少了上述两法合并的法理障碍。
2 保护对象关系上的雷同性
《环境保护法》的保护对象是人类赖以生存的环境；而自然资源基本法的保护对象则是人类生产和生活所必不可少的自然资源。在环境科学中，环境和自然资源是统一的，二者在许多方面具有雷同性。首先，环境与自然资源都是以物质或能量的方式出现并存在于自然界中的，二者都是人类生存、发展所必不可少的物质条件。其次，环境是以自然资源为主要实物载体和组成部分的，是以自然资源为主体的众多环境要素按照一定自然规则和体系所组成的具有一定结构和功能的集合体；而自然资源则相应的是自然环境在自然界的最基本表现形式，是自然环境这一整体中的最重要的局部。因此，二者的保护对象具有很大的雷同性，甚至我们可以说，二者是同一个问题中的两个方面[①].从该种意义上来说，“环境是自然资源的来源和存在处所，自然资源是环境要素的物质体现。环境就好比是自然资源再生产的工场，环境质量的好坏直接关系到自然资源再生产能力的好坏。”[②]这种雷同性客观上要求《环境保护法》与自然资源基本法进行合并立法以使二者同时得到同一部法律的保护。
3 调整方法上的共同性
调整方法或手段是确定法律部门的一个重要辅助标准，是决定两部法律能否进行合并立法的另一依据。由于保护对象关系上的雷同性，无论是自然资源基本法还是《环境保护法》，在调整方法上都具有综合性的特征，即都可以广泛采取包括经济、行政、法律、教育、技术等在内的多种调整手段。可见，二者在调整方法上也具有很大的共同性，这种共同性显然使两法有可能共立于同一部法律之中，以共用上述调整手段，最大限度地节约立法资源。这实际上为两法合并扫除了法理上的另一重大障碍。
4 最终目的上的一致性
根据我国《环境保护法》的规定，我国《环境保护法》主要有两个方面的目的，其一是防治污染和其他公害以保障人体健康，这是其直接目的；其二是促进社会主义现代化建设的发展，这是其最终目的[③].而我国自然资源基本法也应有两个方面的目的，其一是保护自然资源的合理开发与营造以保障自然资源的永续利用；其二是促进经济社会的可持续发展。由此可见，《环境保护法》与自然资源基本法尽管在直接目的上存在一定差异，但在最终目的上却是相同的，都着眼于经济社会的发展。具有共同地最终目的，意味着《环境保护法》与自然资源基本法具有相同的价值取向。这就使两法合并立法进一步具备了理论上的可行性。
5 基本法律原则的共用性
1989年的《环境保护法》为我国环境保护规定了“协调发展原则”、“预防为主原则”、“环境责任原则”及“公众参与原则”等四大原则[④].但这些原则却不仅仅适用于环境保护领域，而且同样适用于自然资源保护领域。就是说，这些原则具有共用性，它们既是我国《环境保护法》的基本原则，也是我国自然资源基本法的基本原则，是我国《环境保护法》与自然资源基本法共同的基本原则。这无疑为我国《环境保护法》与自然资源基本法的合并准备了现成的立法资源。值得一提的是，理论界中有些学者反对两法合并而主张单独立一部自然资源基本法，其中一个重要的理由是担心合并立法后会因片面强调保护自然资源的环境功能而弱化对其经济效能的保护，从而影响经济社会的发展。这种担忧，尽管不无道理，却是没有必要的。因为，随着环境问题的严重化和自然资源本身地位与作用的变化，自然资源的经济效能本身就在弱化，合并立法并不是其经济效能弱化的主要原因；而且，自然资源经济效能的弱化及其环境功能的强化是社会发展规律与自然生态规律共同作用的结果，是不以人的意志为转移的必然趋势，立一部自然资源基本法并不能阻止这一趋势。此外，我国《环境保护法》中确立的“协调发展原则”[⑤]实际上已经为最大限度的维护自然资源的经济效能设置了一把法律上的保护伞。因为依据该原则，环境保护必须与经济建设和社会发展相协调，因此，当三者发生冲突时，环境保护必然地会让位于后两者。由此可见，该原则在我国《环境保护法》中的确立，不仅明显推动了自然资源环境效能的强化，且为两法合并后可能会导致的自然资源经济效能的弱化提供了一道法律上的屏障，从而进一步增加了两法合并在理论可行性方面的资本。
6 立法上的间接法律依据
在我国，合并立法还有着间接的法律依据。根据《环境保护法》第2条的规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”这说明，我国《环境保护法》采用的是大环境概念，该概念中实际上已包含了自然资源。因此，我国的《环境保护法》实际上应当是环境与资源保护的基本法，它在内容上应集环境保护基本法与自然资源基本法的内容于一身。可见，这一规定实际上是我国《环境保护法》与自然资源基本法能够进行合并立法的一个间接法律依据。
（二）合并立法的现实必要性
在我国，《环境保护法》与自然资源基本法合并立法不仅具有上述理论基础作依托，也具有很重要的现实意义，它可以产生巨大的成本法律效应和行政社会效应。具体说来，主要表现在以下几个方面：
1 合并立法有利于节约立法成本，合理配置我国立法资源；且有利于加强对我国自然资源的保护力度，从根本上解决环境问题
作为一种环境要素，自然资源是环境在自然界的主要实物载体。与人工资源不同，它在价值上具有二重性。首先，作为一种资源，它具有可供利用性，即上文我们所说的经济效能，这是其有形价值；其次，作为环境要素，它又具有环境功能，即它可以为人类提供健康适宜的环境（某些自然资源如森林、草原等甚至还具有改善人类生存环境的功能），这是其无形价值。相比较而言，自然资源的这两种价值对人类的意义是不同的，从最一般意义上来讲，其无形价值要远远大于其有形价值。因为，自然资源的无形价值是无法用金钱来衡量的，它实质上是自然资源的美学价值与生态学价值等众多价值的累合；同时，又由于自然资源首先作为一种环境要素而存在，是在首先具有环境功能这一无形价值的基础上才具有了经济效能即其有形价值的，所以，环境是自然资源得以存续的基础，而自然资源的无形价值则是其有形价值得以发挥其作用的本源。从这一角度来分析，突出保护自然资源的无形价值，或以保护自然资源的无形价值为归宿综合保护自然资源的无形价值与有形价值，在立法成本上显然要比单纯保护其有形价值要小的多。可见，合并立法可以极大地降低我国环境立法的立法成本，有利于我国立法资源的合理配置。此外，由于当前我国立法在对环境保护的总体规定上要比在对自然资源保护的总体规定上要严苛得多，合并立法也必将会大大加强对自然资源的保护力度，有利于从根本上解决环境问题。
2 合并立法可以防止政府职能部门的增多，有利于我国的政治体制改革的顺利进行；且有利于提高我国环境执法的质量 部门过多、机构臃肿、效率过低是严重制约我国政治体制有效运转的“毒瘤”，也是影响我国经济高速发展的重大障碍。为了根治这一“毒瘤”，加促我国经济的发展，改革开放以来，在党的领导下，我国政府先后进行了多次机构改革，裁撤了一大批职能部门。然而，遗憾的是，我国政府的机构改革却屡次陷入膨胀――精简――再膨胀――再精简的怪圈。笔者以为，产生这一怪圈的原因是多方面的，但其中极不可忽视的一个方面在于立法尤其是基本法对政府职能部门设置的需求上。因为，在依法治国成为时代主旋律的新形势下，为了执法或司法的需要，法律尤其是基本法，必然会通过立法来设立一套与之相适应的职能部门，以保证本法的顺利贯彻和实施。这样一来，实际上不必要地增加了一些行政管理部门，导致了政府职能部门的屡精简屡膨胀。《环境保护法》与自然资源基本法的合并可以使环境保护行政主管部门集环境保护与自然资源保护两种职能于一身，从而避免了于环境行政主管部门之外另设自然资源保护行政主管部门的必要性。这无疑可以防止我国政府职能部门的不必要增多，减少我国政治体制改革的压力，从而保证我国政治体制改革的顺利进行。此外，合并立法后所带来的环境保护行政主管部门职能的双重性，也可以促进环境与资源执法主体的统一与执法权的集中，有效避免法出多门及执法权冲突的弊病。这就大大减轻了我国的环境执法的障碍，有利于我国环境执法质量的提高。
3 合并立法有利于我国《环境保护法》的完善
如上文所述，我国《环境保护法》在立法上采用的是大环境概念。因此，我国的环境保护应相应地包括至少以下两方面的内容：其一是环境污染与其他公害的防治，其二是自然资源的保护。对这两部分内容，《环境保护法》都应予以详尽的规定。但遗憾的是，我国《环境保护法》在采用大环境概念的同时，却只对前一部分内容作了重点规定，对后一部分内容则着墨不多。这明显暴露了我国《环境保护法》的缺陷！而合并立法则可以有效弥补这一缺陷，使《环境保护法》真正成为我国环境与资源保护的基本法，这显然有利于我国《环境保护法》的完善，
4 合并立法有利于环境与资源法律法规之间关系的协调
随着环境与自然资源相互依赖性的日益提高，我国晚期修订的自然资源单行法已较以往有了明显的变化。其中，最明显的特征是越来越突出自然资源的环境生态效能，如1998年新修改的森林法就加大了对森林环境功能的保护力度，而于同年修改的土地管理法也表现出了类似的倾向。这说明，自然资源法在性质上正在逐渐向环境法方向演化。而这种演化必然要求有一部相应的、在性质上同时溶环境法及自然资源法于一体的基本法来加以确认和引导，以保证环境与资源法律法规之间在关系上的协调。《环境保护法》与自然资源基本法的合并无疑是满足这一要求的最有效途径。
5 合并立法有利于正确的环境与资源法律意识的形成
环境与资源法律意识是人们对环境与资源立法的基本观点、看法和认识的统称，是衡量一国环境法制建设的一个重要方面。环境与资源法律意识作为社会意识的一种也是受到诸多方面因素的制约的，而法律尤其是环境与资源保护基本法则对其有一种本能的导向作用[⑥].因此，一国环境与资源保护基本法保护的侧重点会直接影响该国公民环境与资源法律意识的重心。由于自然资源基本法强调自然资源的可供利用性，这一立法方案一旦被通过并实施，必然会使我国公民的环境与资源法律意识的重心转向自然资源的经济效能而逐渐远离其环境功能。这显然不利于我国公民环境与资源法律意识的健康发展。而相反，由于合并立法后以真正的环境与资源保护基本法形式出现的法律会同时兼顾自然资源的环境价值与经济价值，它必然可以对我国公民环境与资源法律意识的取向进行恰当的引导，使其在价值衡量的基础上理性地进行自我调节，从而帮助人们形成正确的环境与资源法律意识。
综上所述，《环境保护法》与自然资源基本法的合并已成为现实的需要，为了满足这一需要以更有效地解决环境与资源问题，有必要对我国的《环境保护法》进行相应的修改，使其在现行基础上逐步完善。
二 我国《环境保护法》的完善
当前，随着人口的激增和城市化进程的加快，我国的环境与资源问题已日益严重，给经济的发展造成了极为沉重的压力。如世界银行在其《2020年的中国：新世纪的发展挑战》的报告中所指出的：“中国的经济增长在明显提高人民生活水平的同时也对环境造成了严重的破坏。”“今天，中国的空气和水的污染状况，特别是在城市地区，属世界最严重之列。大气中多种污染物的含量超过国际标准数倍，使中国付出了巨大的人力和物力代价。”“中国目前的空气和水污染造成的经济损失估计每年大体占国内生产总值的3%――8%.”[⑦]可见，尽快解决环境与资源问题以缓解经济发展的外部压力已成为摆在我们面前的一项紧迫任务。而要完成这一任务，笔者以为，当务之急是要有一部完善、权威且具有现实操作性的环境与自然资源保护的基本法典，以使我国环境与资源问题的解决获得严格、充分且强有力的法律保障。就目前来看，我国现行的《环境保护法》显然无法胜任这一重任，因为该法在许多方面都还存在缺陷。所以，对我国《环境保护法》进行适时的修改已成为客观的需要。
（一）我国现行《环境保护法》的主要缺陷
从总体上来，看我国《环境保护法》主要存在以下几个方面的缺陷：
1 立法指导原则落后
我国现行《环境保护法》制定于20世纪80年代末。当时，我国的经济体制正处于由有计划的商品经济向社会主义市场经济过渡的转型时期，在立法指导原则上尚未脱离传统思想的窠臼，依然遵循着“宜粗不宜细”、“成熟一个，制定一个”等陈旧的立法原则，晚近兴起的某些立法指导原则如“以可持续发展为导向原则”等未能在该法中得到很好的体现，表现出了明显的落后性。
2 条文简单疏漏
从条文上来看，我国《环境保护法》只有47条。这不仅与其应有的地位极不相称，且在与作为我国民法基本法的《中华人民共和国民法通则》（156条）及刑法法典的《中华人民共和国刑法》（452条）面前，明显缺乏应有的底气和权威。此外，就其具体规定来看，许多条文过于笼统，不仅疏漏较多，且缺乏现实操作性，以致在具体实施过程中不得不借助于国务院或其相关部委制定和颁布的法规、条例或规章来加以弥补和细化。
3 效力层次名实不符
在我国环境与资源保护法学界，《环境保护法》的环境与资源保护基本法地位已获得普遍的认同，但这种认同却存在先天的法理瑕疵。因为，《环境保护法》是由我国全国人大常委会审议通过的，从法理上来说，全国人大常委会审议通过的法律应为一般法而不是基本法。因此，严格一点讲，我国现行《环境保护法》与其他环境与资源保护单行法如《大气污染防治法》、《森林法》等在效力层次上并无不同，将其视为基本法显然有些名实不符。
4 内容失当欠缺
如前文所述，我国《环境保护法》在立法上采用的是大环境概念，但在具体规定上却着重突出了环境和其他公害的污染防治，对自然资源保护的内容则作了较大程度的保留。这与其理论上的环境与资源保护法的基本法地位无疑是极不相称的。除此之外，制度上的空位也是该法的缺陷之一，一个明显的表现就是该法中没有环境标志内容的规定。环境标志制度是依据有关环保标准、指标和规定等，由特定的认证机构确认并通过颁发环境标志的方式来证明某一产品符合环保要求、对生态无害的制度。近年来，随着环境资源问题与国际贸易关系的日益密切，该制度因以下几个方面的特点而获得了许多国家尤其是发达国家的普遍认可，成为许多国家环境与资源保护法的一项基本制度：一、该制度既可适用于工业产品，也可适用于农业产品（包括畜牧业产品、林业产品等）；既可适用于环境保护领域，也可适用于自然资源保护领域，因而在某些情况下，可以被政府用作新的国际贸易壁垒以取代传统的关税壁垒而达到保护本国经济利益的目的，具有较强的实用性。二、该制度可促进本国企业真正重视环境与资源保护，从而更多地采用清洁生产工艺和技术，因而具有减缓本国环境与资源保护压力的功效。三、在当今国际环境与资源保护立法更注重保护自然资源的环境功能以保护人群健康的情势下，该制度顺应了国际环境立法的这一整体发展态势。笔者以为，在当前我国环境与资源保护及市场经济的发展都需要制度保障的形势下，无论是出于功利性考虑，还是出于技术性考虑，我国现行的《环境保护法》都应在立法上确认这一制度。但遗憾的是，我国现行《环境保护法》并未做到这一点。
（二）完善我国《环境保护法》的对策建议
为了矫正我国现行《环境保护法》的上述缺陷，完善我国的《环境保护法》，笔者在此提出以下几点对策建议：
1 加强有关环境立法理论的研究，尤其是要加强有关环境保护与自然资源保护关系方面的理论研究，在立法中正确处理二者之间的关系。具体说来，就是要顺应《环境保护法》与自然资源基本法合并立法的现实需要，修改现行的《环境保护法》，重新设计该法的内容和结构体系，将自然资源基本法的内容也统一规定到《环境保护法》之中。同时，相应地将《环境保护法》更名为《环境与自然资源保护法》，将其作为我国环境与资源保护的基本法。
2 摒弃传统的立法指导原则，将“可持续发展原则”作为未来我国环境与资源保护立法的主导立法原则；同时，将某些实用性突出、可同时适用于环境保护领域与资源保护领域并能体现国际环境立法整体发展态势的制度确定为基本法律制度，使我国的环境与资源保护基本法既能充分发挥其作为环境与资源保护专门法所应有的环境与资源保护的功效，又可充分发挥其作为我国社会主义市场经济整体法律框架下的市场经济保障法的保障功效。为此，需要加快环境标志制度在我国的立法步伐，使其逐渐升格为我国环境与资源保护法的基本制度之一，以适应我国经济发展与环境资源保护的共同需要。此外，对该法在内容上的其他缺陷也要采取相应措施加以弥补。
3 针对该法条文简疏的弊病，在合并立法的过程中加以细化并增加相应的法律条文，以弥补其疏漏，提高其可操作性。最后，如有些学者所指出的，“既然是基本法，就应当使其效力高于一般法，并且明确它是指导环境与自然资源保护管理行为的基本法、原则法、责任（对保护和改善环境与自然资源的责任）法、组织法”[⑧]，为了与其基本法的地位相适应，该法的修正案应当由全国人大审议通过。
