【摘要】　　公众参与制度在国际上得到广泛的发展，但在我国环境法上几乎是空白。本文从“公众参与”的涵义分析着手，分析我国在公众参与方面存在的问题，并提出了对建立环境法上的公众参与制度的几点建议，旨在通过环境民主化进程来实现真正对环境的有效保护。
【英文摘要】 There is still a long way for Environmental Law to establish public participation. In this article, based on the implication of public participation, then an analysis of present questions of public participation, I here present my propositions, which aim at effectively protecting our environment by promoting a more democratic procedure.
【关键词】公众参与；环境法；NGO；环境公益诉讼
【英文关键词】Public Participation; Environmental Law; NGO; Environment Public Lawsuit
【写作年份】2007年


【正文】
　　引言
　　
　　公众参与的理论肇始于美国1969年《国家环境政策法》，其中明确提出了“公众参与”的概念。随后，世界上许多国家的环境法律和国际性环境公约都确立了公众参与制度，它已经成为环境法中一条非常重要的基本原则，贯穿于整个环境法的制定和执行过程中。由于环境问题的全球化，各国环境非政府组织（NGO）广泛参与各项环境政策和国际条约的制定和实施，使得环境保护公众参与制度得到了更广泛的发展。
　　
　　自1976年以来，我国已制定了大量的环境法律法规，但是对公众参与制度方面却始终重视不够。我国公众参与的相关立法主要是《水法》和新颁布的《环境影响评价法》。其中，修订后的《水法》对公众参与的规定不如人意。《环境影响评价法》则第一次对公众参与做出了详细的构建，将宣言式原则转化为可操作的法律制度。该法对公众参与进行具体化，设置了公众参与的具体程序和方式。开始重视公众意见的听取和采纳。但该法也仍存在很多不足，如信息的公开没有进行比较细致的规定，信息的反馈内容缺失，参与程序不够具体等等。而作为我国环境基本法的《环境保护法》对公众参与只字未提，综观我国有关环境资源的立法，一个重要特点是突出强调政府在环境保护方面的权利和责任，而对公众参与规定不足，同时公众也未成为环境保护的独立主体。
　　
　　一、公众参与的涵义
　　
　　（一）公众参与的主体
　　
　　一般人们认为，公众参与的主体是公民，包括妇女、儿童、青年、非政府组织、商业和工业、科学家和技术专家以及农民等。这些群体及其成员都可以参与环境管理。《环境保护法》第9条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这为公众参与环境保护提供了原则性的法律依据。环境法中公民参与的主体具有广泛性，而且不仅局限于公民，还应包括许多不同的非政府组织。
　　
　　全国人大环境和资源保护委员会主任曲格平在1997年中国环境论坛——经济、社会和环境可持续发展国际研讨会上强调了社会团体等非政府组织在发动、 引导和保障公众参与环境与发展事务方面的重要作用。明确指出：“社会团体代表着各自群体的利益，具有组织公众积极参与、共同行动的能力和积极性，在环境与发展事务中，社会团体的作用是重要的和不可替代的。”[1]社会团体等非政府组织代表着各自群体的利益，可以代表其成员与国家和地方政府进行环境事务的有效合作。
　　
　　（二）公众参与的内容
　　
　　公众参与表现为积极参加环境保护、参与对环境执法部门的监督、参与环境保护法律法规的实施、参与环境影响评价、参与对环境损害的诉讼等等，其中最重要的是参与决策。[2]它是公众参与环境事务的核心，只有赋予公众在决策过程中的参与权，才能更好地发挥公众参与的积极作用，促进环境的保护。公众在环境中的决策作用是以监督为主要方式，公众拥有否决权，未经公众同意的环境政策、规划、法律不得通过，未经公众同意的建设项目不得施工。公众以监督者的身份参与环境决策，更好的保护环境。
　　
　　（三）公众参与的理论基础
　　
　　1、人民民主理论
　　
　　民主是人类所发现的实现人权的最有效的途径。要实现环境法治取决于环境民主的实现，取决于公民依法参与环境法律法规的制定和国家环境事务管理的程度。如果没有公众参与环境事务管理的权利，那么，江泽民同志在十六大报告中强调的“人民依照法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”将流于形式。
　　
　　2、环境权理论
　　
　　环境权的讨论和研究始于原西德一位医生向欧洲人权委员会提出控告，认为向北海倾倒放射性废物的违法行为违反了《欧洲人权条约》中关于保障清洁卫生的环境的规定，从而引发了是否要把环境权追加进欧洲人权清单的大讨论。美国密执安大学的萨克斯教授提出的“环境公共财产论”和“环境公共委托论”形成了环境权的理论基础。
　　
　　环境权理论的提出对环境立法、环境执法、公民守法、公民环境权利意识的提高以及国家环保事业的发展均有其积极意义。公民环境权是指公民享有适宜健康和良好生活环境权利，包括光照权、通风权、宁静权、眺望权、清洁空气权、清洁水权、资源可持续利用权等，其形式有环境知情权、环境健康权、环境参与权、环境议事权、环境监督权和环境诉讼权等，环境权的确立，为公众参与环境管理的相关立法提供了理论基础。[3]
　　
　　二、我国现行环境法中关于公众参与制度存在的问题
　　
　　（一）公众参与的范围较窄，不利于环境的保护和发展
　　
　　公众参与的范围从深度和广度上扩展是当代保护环境的趋势。在我国的环境保护活动中，公众参与的范围相对狭小。如《环境影响评价法》中仅规定了建设项目和规划可以有公众参与的机会，忽视了国家立法、政策以及替代方案等战略方面，而恰恰这些方面很容易对环境造成巨大危害。因为这些宏观的环境措施涉及范围广、影响大，如果缺少公众的参与和监督，其决策失误的比率无疑是较高的。[4]
　　
　　（二）公众参与的方式与内容不明确，过于原则化，不易操作
　　
　　我国在环境法律法规中鼓励公众参与，并非强制，因而行政机关的公开方式和过程也不带有强制性色彩，这对公众参与的积极性是有很大影响的。如举行听政会，公众对信息的公开程度和内容了解不深，很难作出合理的判断和提出合理的建议。
　　
　　（三）缺乏环境公共利益受损的救济方式
　　
　　有权利必然要有救济，没有最后法律保障的权利是不能实现其目的的。为此，许多国家相继规定了保护环境公共利益免受侵害的公益诉讼制度。我国在这方面几乎是空白，环境公益诉讼制度迟迟不能出台，导致地方的环境公益诉讼屡战屡败。
　　
　　（四）对公众参与的重视程度不够
　　
　　公众的反馈不仅是行政民主的重要体现，也是国家环境决策能否顺利进行和发挥作用的重要因素。我国的环境立法着重强调政府发作用，在环境保护方面赋予政府广泛的权利和职责，而对公众参与的地位没有足够的重视。
　　
　　（五）非政府组织（NG0）的力量还比较薄弱，使得公众参与对环境保护的作用有限
　　
　　目前，在国际环境事务中，非政府组织的作用渐趋突出，尤其是在国际环境法中，它们是国家环境法的参与者、监督者和促进者，是国家环保事业的重要组织者和参加者。但在中国，非政府组织在很大程度上还隶属于政府的“附属机构”，没有发挥其应有的“压力集团”作用。当然，并不是说非政府组织一定要站在政府的对立面，而是说应该发挥其应有的公众监督作用，以便更好地促进环境政策的合理制定和环境的保护。
　　
　　三、完善我国公众参与制度的对策
　　
　　（一）在《环境保护法》中建立公众参与制度
　　
　　1、明确公众参与作为环境法的一项基本原则
　　
　　一项法律的执行离不开公众的自觉遵守，离不开公众的大力参与。环境保护和管理从一定意义上看就是对环境资源这种公共资源的分配与控制，在环境资源供给的分配中，不仅需要有效，也需要公正、合理，使这种分配有益于实现保护环境资源的总体目标，有益于实现社会的共同利益，即公众的长远利益。而集体决策、民主决策，便是应用正义与公平的必要条件。这就需要合作与参与，需要有对决策过程的了解和提出批评的权利，更需要有参与和对决策进行修改的程序。因此，在进行环境管理和决策时，应考虑建设决策性权力的协调合作机制，充分注意公众的民主权利，在法律上赋予他们相应的地位与权力，设置必要的程序，保证这些权力的实现以使环境资源的可持续发展和利用。
　　
　　2、明确公众参与环境保护的程序，建立环境公益诉讼制度
　　
　　首先，在《环境保护法》中明确规定建立环境公益诉讼制度。我国在环境管理的过程中是以政府行政管制为主，因此，环境行政的公正与否，关系到公众知情权的保障和公众参与的实现。而我国现行的《环境保护法》及有关单行法规中还缺乏环境行政管理中公众参与决策的程序性规定。因此，应该建立环境公益诉讼制度，使得公众的环境合法权益受到侵害时，可以经由司法或准司法途径获得救济。
　　
　　其次，在《环境保护法》中原则规定环境公益诉讼制度的基础上，在《民事诉讼法》中具体规定环境公益诉讼制度部分实体和程序问题。环境诉讼是公众参与环境管理的一种重要形式。我国法院实行不告不理原则，当公民的环境权益受到侵害时，如果公民没有主动提起诉讼，法院很难介入。因此，应将我国《民事诉讼法》上的当事人资格放宽，规定在环境诉讼中原告资格可扩大到与案件有利害关系的公民、法人和其他组织。另外，鼓励环境诉讼中的“共同诉讼”（集体诉讼）。这有利于当事人集思广益，节约诉讼成本，也有利于法院及时有效地审结案件。
　　（二）提高公众的环境保护法律意识
　　
　　1、发挥政府的主导作用，提高政府官员的环境保护法律意识
　　
　　我国的环境保护是自上而下的政府主导型。政府在提高环境法意识的作用是不可替代的。各级政府官员是各项政策、制度的制定者和执行者，他们的环境法律意识不仅是政府环境法律意识的体现，同时也对整个社会的环保风气产生直接影响。因此，政府应注重自身环保法律意识的提高，应定期组织政府成员学习环保知识及相关法律，并接受公众的监督，真正起到表率作用。
　　2、加强环境教育
　　环境教育是将少数人具有的系统的环境科学知识予以大众化，是提高全社会环境意识的主要途径。在我国，从20世纪80年代开始，学校环境教育逐渐发展，但教育系统在环境教育方面不够积极主动，而且目前我国学校的环境教育还停留在到了地球日、环境日就号召学生上街捡垃圾这种象征性的浅层次。随着环保事业的发展需要，环境教育也应当向深层次的教育转化。因此，首先，教育部门应当将环境教育推向实践层面。我国政府已经承认可持续发展是21世纪的重要议程，那么教育部门应率先在实践层面上推行这一战略。其次，环境教育的形式应当多样化，针对不同对象采取不同方式。不同的人群，其文化水平和社会经历不同，其环境意识的侧重点也应有所不同。对文化层次高的人应注重向其宣传深层次的环境意识，而对于少年儿童，则应由浅入深、循序渐进地提高其环境意识。
　　3、充分发挥媒体的宣传和监督作用，使其正确引导公众的环境观念
　　当今社会，传统与现代的媒体对公众的环境意识产生了强大的引导作用。但目前媒体对环境的报道仍存在一些不足，媒体对环境的报道大多集中在每年的地球日、环境日与世界水日。而且，媒体的报道大多为表扬性和中性的报道，这也是造成公众盲目乐观的一个重要原因。因此，媒体应充分发挥舆论监督的作用，注重提高媒体从业人员的环境保护意识，全面、真实的报道环境状况，而不是例行公事地作相似的报道。
　　
　　（三）修改社团法,促进环保民间社团的成立
　　
　　同致污者相比，公民个人的力量显然是微不足道的，但是一旦结成具有一定规模的环保民间社团,就有可能同致污者进行平等对话，主张受损害的环境权益。除此之外，环保民间社团还可以利用自身的优势，开展环境保护宣传，进行环境科学学术交流，推广环保科技成果，举办环境科学知识咨询等活动，从而提高全体公民的环境意识，并为政府环境管理决策提供参谋。[5]
　　
　　就目前来看，我国的环保民间社团数量还很有限，且规模较小，尚未发挥其应有的积极作用，这同国外环保社团在环保运动中所扮演的重要角色相比，显然还很落后，须大力发展之。所以，我国公众应当充分行使《宪法》所赋予的“结社权”，为了共同的环境利益联合起来。而政府则应该对《社会团体登记管理条例》等一系列有关社会团体的法规作出适当修改，适度放宽限制，促进民间环保社团的成立,以使整个社会的权力构架发生变化，起到制约企业致污行为的作用。


【作者简介】
袁春红，女，河南人，硕士研究生，昆明理工大学法学院；龚袭，女，云南人，硕士研究生，昆明理工大学法学院；苏倪，女，云南人，硕士研究生导师，副教授，昆明理工大学法学院。


【注释】
[1]吕忠梅.环境法新视野[M].中国政法大学出版社.2000.
[2]吕忠梅.长江流域水资源保护立法研究[M].武汉大学出版社.2006.1
[3]李艳芳.论公众参与环境影响评价中的信息公开制度[J].江海学刊.2004.1.
[4]蒋莉.马飞.试论我国公众参与环保法律制度建设[J].科技管理研究.2006.9.
[5]郝瑞彬.郑祥民.试论公众参与环境决策[J].重庆环境科学.2006.8.
[6]倪强.论我国环境法中的公众参与制度[J].中国环境管理.1999.10
[7]宋小丹.论流域污染控制中的公众参与机制.www.riel.whu.edu.cn.



【参考文献】
[1] 刘莎：《论环境法的公众参与》，摘自《宿州教育学院学报》，2005年9月，第8卷第3期。
[2] 高金龙，徐丽媛：《中外公众参与环境保护的立法比较》，摘自《江西社会科学》，2004年第3期。
[3] 徐祥民，张峰：《质疑公民环境权》，摘自《法学》，2004年第2期。
[4] 张华伟：《中国环境保护公众参与制度之完善》，摘自《河北学刊》，2004年3月，第24卷第2期。
[5]张华伟：《中国环境保护公众参与制度之完善》，摘自《河北学刊》，2004年3月，第24卷第2期。