江西省高级人民法院
民 事 判 决 书
　　（2003）赣民一终字第72号
　　上诉人（原审被告）江西省彭泽县交通局，住所地江西省彭泽县龙城镇塔桥路。
　　法定代表人张民军，局长。
　　委托代理人刘星，男，汉族，1966年6月15日生，江西省彭泽县人民政府法制办公室主任，住江西省彭泽县龙城镇南岭街二组138号。
　　委托代理人徐一新，江西豫章律师事务所律师。
　　上诉人（原审被告）江西省彭泽县公路运输管理所，住所地江西省彭泽县龙城镇塔桥路。
　　法定代表人马道如，所长。
　　委托代理人徐一新，江西豫章律师事务所律师。
　　被上诉人（原审原告）彭泽县物资平安汽车运输有限公司，住所地江西省彭泽县龙城镇塔桥路彭泽县公路运输管理所二楼。
　　法定代表人郑树来，经理。
　　委托代理人娄秀梅，女，汉族，1957年7月3日生，武宁县汽车销售公司负责人，住九江市开发区利江市场1栋2单元203室。
　　委托代理人陈敬仁，江西泰极律师事务所律师。
　　上诉人江西省彭泽县交通局、上诉人江西省彭泽县公路运输管理所与被上诉人彭泽县物资平安汽车运输有限公司联营合同纠纷一案，于2001年12月30日向九江市中级人民法院起诉，九江市中级人民法院于2002年9月29日作出（2002）九民初字第05号民事裁定，驳回了彭泽县物资平安汽车运输有限公司的起诉。彭泽县物资平安汽车运输有限公司不服（2002）九民初字第05号民事裁定，向本院提起上诉，本院于2002年12月25日作出（2002）赣立终字第48号民事裁定，撤销九江市中级人民法院（2002）九民初字第05号民事裁定，指令九江市中级人民法院对本案进行审理。九江市中级人民法院2003年 1月10日立案受理后，依法组成合议庭，于2003年4月8日公开开庭审理了本案，并于2003年6月27日作出了（2003）九民初字第05号民事判决。江西省彭泽县交通局、江西省彭泽县公路运输管理所不服（2003）九民初字第05号民事判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2003年9月 23日公开开庭审理了本案，江西省彭泽县交通局的法定代表人张民军、委托代理人刘星，江西省彭泽县公路运输管理所的法定代表人马道如、委托代理人徐一新，彭泽县物资平安汽车运输有限公司委托代理人娄秀梅、陈敬仁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
　　原审法院经审理查明，2001年4月，彭泽县物资平安汽车运输有限公司（以下简称平安公司）（乙方）与江西省彭泽县交通局（以下简称交通局）、江西省彭泽县公路运输管理所（以下简称运管所）（同为甲方）签订了《合作协议》，约定：由乙方经营公交车运营，公交车每台/每月上交给甲方100元整；挂靠的出租车，按每台/每月90元上交给甲方，挂靠的农班车辆每台/每月100元上交给甲方；每月5日前一次性交清，到期未交，按应交款的5%向甲方交滞纳金。甲方有权按照约定收取合法的管理费，乙方不得无故拖欠；甲方必须履行的义务是：根据管理之需要选派合格管理人员参与行业管理，工资由乙方支付；在彭泽县范围内甲方只批准设立乙方一家公交公司，不再设立第二家，否则，乙方有权要求甲方赔偿损失，按新增车辆每台每月100元标准赔付给乙方；甲方应依据法律政策严格规范出租车市场，将现有的出租车限制只能挂靠乙方的公司；甲方负责所有农线班客车进入乙方的停车场，进场营运；甲方负责协调好公安、交警、城建等有关部门的工作，切实保证乙方能依法营运，严禁黑车冲击客运市场。乙方的权利和义务包括：必须按约定及时上交管理费；有权要求甲方履行本协议所规定的义务，如甲方履行义务不符合要求，有权拒付管理费；必须按照国家法律、政策合法经营，照章纳税，否则将按有关法律、政策给予处理；独立经营、自担风险、自负盈亏，不得以任何经营上的理由拖欠税费及应交费。
　　2001年4月1日交通局向平安公司颁发了《江西省公路运输经营许可证》。2001年4月5日，彭泽县工商行政管理局向平安公司颁发了《企业法人营业执照》，营业执照上载明该公司注册资本290万元整，经营范围为公路运输、汽车维修、运输服务。随后，交通局、运管所同意平安公司购买30辆客车进行营运，交通局向平安公司发放了《车辆购置（过户）许可证》。
　　平安公司经交通局、运管所同意购车并获得《车辆购置（过户）许可证》后，向银行贷款113.26万元（月利率6.435‰），并自筹了一部分资金，在与交通局、运管所协商确定了车型后，平安公司于2001年5月28日与九江市万通汽车销售有限公司签订了《购车合同》，合同内容为平安公司购买MD6480C 型11座小客车29辆，每辆5.6万元，交车时间2001年6月28日。平安公司提取车辆后，办理了车辆保险、挂照等手续，即着手进行营运，将所购车辆租赁给个人经营公交客运，并与车辆租赁户（个人）签订了《车辆租赁经营合同》，合同约定：甲方（平安公司）将车辆租赁给乙方（租赁户）经营，期限一（或二）年，甲方收取车辆保证金1（或1.1）万元，乙方每月向甲方交纳费用2000元，包括运管费、工商费、税收、养路费、客运附加费、保险费、正常更换机油、齿轮油及管理费，并交纳车辆折旧费，甲方应及时办理车辆营运所需各种税费，定期对车辆进行更换机油、齿轮油，如因甲方原因未及时办理造成乙方损失，由甲方承担赔偿责任；乙方在租赁期间不得无理取闹，不得停运、滞运、不得聚众闹事等。
　　2001年6月25日，彭泽县人民政府第30次政府常务会议决定：“会议听取了县交通局关于要求成立彭泽县公交公司问题的汇报。会议同意组建彭泽县公交公司。鉴于县交通局提出的组建公交公司方案在具体操作上还不成熟，会议决定，会后组建的公交公司应该是民营性质，且只能搞一家，行业主管部门为县交通局或运管所。公交公司进入运营的车辆应根据彭泽县城实际客流量确定好数量，不能大包大揽，垄断经营。待借鉴外地经验，进一步完善具体操作方案后再运作。”。
　　2001年7月2日，平安公司法定代表人郑树来向彭泽县人民政府提交了一份《关于彭泽县“公交车公司”实施方案的报告》，主要内容为：由其投入资金300 万元成立彭泽县公交公司，首次投入30辆牡丹6480公交车，以后再看营运情况予以增加，原则上控制在50辆之内。对原有的13辆公交车，允许参与经营，但必须统一挂靠公司，不再成立第二家公司，由公司按线路分配，统一经营，但必须按交通，运管部门的规定办理营运手续，统一缴费，参与公平竞争。或由物价局估价，收购更新。所属公交车车辆，一律由公司统一按规定缴纳有关规费。公司公交车在城区行驶的路线费可与有关部门按规定商订。由公司出资在城区公交车站沿线道路两旁按规定设立停靠站台，但必须取得城建局支持，不再收取费用。待城市公交正式运营后，拟考虑开通部分农线班。
　　2001年10月8日，彭泽县人民政府第32次政府常务会议决定：“1、县城只成立一家公交公司，公交公司要依法经营，按规定交纳税费；2、投入运营的新公交车暂定22辆，以后根据实际需要并经政府同意进行调整，若擅自增加营运车辆，要予以处罚；3、对新投入的22辆公交车，每辆收取一万元交通设施赞助费；4、按规定合理设置公交站台，要将站台建成县城的新亮点，避免为城市建设留下败笔。”对上述每辆车收取1万元交通设施赞助费，平安公司原则上同意交纳，但提出前提条件是要求整顿好客运市场，后由于客运市场未整顿好，平安公司不同意交纳交通设施赞助费。
　　2001年11月1日，彭泽县县城管理综合执法大队向平安公司发出书面通知：“根据县政府第32次常务会议决定和县政府有关领导的批示，你公司在城区新投入营运的公交车每辆必须交纳一万元的交通设施赞助费，由于这笔款项没有及时交纳，现决定对你公司新投入运营的22辆公交车停止在城区运营。”。
　　2001年11月7日，平安公司以彭泽县人民政府、彭泽县县城管理综合执法大队为被告向彭泽县人民法院提起行政诉讼，要求撤销彭泽县人民政府2001年第 32次常务会议每辆车收取1万元交通设施赞助费的决定；撤销彭泽县县城管理综合执法大队2001年11月1日下发的处罚决定；赔偿损失费每天计2900 元。
　　2001年11月3日彭泽县人民政府第33次政府常务会决定：“1、撤销县政府第32次常务会议纪要县城公交车管理问题中关于赞助费的决定。2、根据国务院和建设部的有关规定，我县城市公共客运交通的主管部门为县城建局。3、凡来我县经营城区公交的必须到县建设局申请计划和路线，经建设部门审校同意并报政府批准，领取有关营运手续后方可营运。4、县城公交车数量暂定30辆（含8辆老公交），以后需要增加车辆数量，需报请县政府批准。5、县城公交经营权实行有偿出让，新增公交车每辆收取出让费一万元，经营期限为6年，经营期限内严禁转让。以后增加的车辆出让费采取招标方式确定。”。
　　2001年11月5日，彭泽县县城管理综合执法大队再次向平安公司发出书面通知：“鉴于县政府根据市整治办的意见撤销了第32次政府常务会议纪要中关于公交车赞助费的决定，我队决定撤销于11月1日向你公司送达的《通知》。根据县政府第33次政府常务会议纪要关于县城公交客运的相关规定，你公司的车辆在未取得县城建部门的批准前，不得在县城规划内从事公交营运，否则，我队将根据城建部门的授权严肃查处。”接通知后，平安公司撤回起诉。
　　平安公司多次要求交通局、运管所履行合同中的协调义务，切实保证其能依法营运，交通局亦多次进行了协调，但彭泽县人民政府仍坚持要求平安公司每辆车交1万元赞助费。
　　平安公司接到彭泽县县城管理综合执法大队的通知后，因其租出的车辆不能正常营运，租赁户拒交每月2000元的租赁费，平安公司向九江市中级人民法院提起了民事诉讼。
　　原审法院根据平安公司提供的有关票据另查明，平安公司在履行合作协议期间，支出情况如下：
　　1、购车款每辆5.6万元，共计162.4万元；
　　2、车辆购置税每辆4800元，共计13.92万元；
　　3、保险费每辆10603.20元，共计307492.80元；
　　4、车辆保证保险费19261.60元；
　　5、贷款合同费、封档、公证费等3080元；
　　6、办证费等4755元；
　　7、车辆检测费等9715元；
　　8、汽车座套、线路牌等1.1511万元；
　　9、接车和挂照费用4.2659万元；
　　10、综合检测等费用7948元；
　　11、做公交站棚及车库费用1.6959万元（原审法院认定为8304元）；
　　12、购办公桌、椅等4182元（原审法院认定由被上诉人承担）；
　　13、电话费、工资、车票、房租2.0008万元（原审法院认定为5798元）；
　　14、办公用品费用3775.80元（原审法院认定为513.10元）；
　　15、办公车辆用汽油2238.55元；
　　16、车辆维修及保养费10714.50元（原审法院认定为3432.50元）；
　　17、税款2000元；
　　18、2001年6月份至2002年7月份缴纳的公路规费13.1670万元；
　　19、2001年10月至2002年1月缴纳部分运管费6830元。
　　原审法院又查明，平安公司于2002年1月31日偿还了贷款本金5.65万元及部分利息，其余均未归还。
　　原审法院认为，行政机关或法律法规授权的组织订立行政合同的直接目的是为了履行行政职能，在行政合同中，双方当事人的法律地位并不平等，这是行政合同区别于民事合同、经济合同的主要特点。本案中，交通局、运管所的行政职能是从事交通运输的行业管理，规范交通运输市场，交通局、运管所与平安公司签订《合作协议》的目的并不是为了履行其行政管理职能，而是以平等的民事主体身份参与“合作”，享受收取管理费的权利，并以其用自身的行政管理职权保障平安公司的正常营运为义务，该《合作协议》的成立并不是基于管理与被管理的关系，双方在合同中的法律地位完全平等，所以该份《合作协议》不属于行政合同，而是属于民事合同，应受民法调整，交通局、运管所认为双方的协议属行政合同，应受行政法调整的抗辩意见，不予采纳。
　　交通局、运管所作为政府职能部门，其职能是规范交通运输市场，进行交通运输行业管理，无权作为平等的民事主体与他人合作参与市场经营并从中牟利，且其订立协议时并没有得到彭泽县政府的明确授权其为公交主管部门，故其无权签订此协议，其行为违反了国家法律、法规的强制性规定。平安公司与交通局、运管所签订的《合作协议》属无效协议。
　　交通局、运管所先与平安公司签订无效的《合作协议》，后向彭泽县政府请示授权，并在彭泽县政府同意其实施方案之前，促使平安公司投入资金，最终造成平安公司投资损失，交通局、运管所应承担缔约上过失责任，赔偿平安公司的经济损失即部分信赖利益损失，包括平安公司准备履行所支出的费用及支出费用所失去的利息；平安公司在明知交通局、运管所未得到彭泽县政府的授权后，继续投入资金履行协议，也应当承担一定的经济责任。根据过错责任的大小，交通局赔偿经济损失的40%，运管所赔偿经济损失的40%，交通局、运管所互负连带清偿责任，平安公司自负经济损失的20%.
　　对平安公司经济损失的认定，应考虑到平安公司在开始从事公交营运后至2001年11月1日被执法大队通知停运期间尚有部分营运收入，故其公路规费、运管费及贷款利息损失均应从2001年11月1日以后开始计算，公路规费损失认定8.2672万元，运管费损失认定3350元；在平安公司所支出费用中，购车款及车辆购置税应按年限折旧认定损失，根据有关规定，本案车辆使用年限为8年，折旧期为19个月（自彭泽县执法大队下发通知时的2001年11月1日至 2003年6月1日），认定折旧费为348966.67元应认定为损失，29辆车归原告所有；平安公司所购置办公桌椅，现由平安公司使用，未造成实际损失，故该项购置费用4182元不能作为损失认定；彭泽县交通稽查征费所于2002年7月5日对平安公司所作的处罚已经生效，处罚措施中补缴公路规费 9.9180万元、滞纳金102739.50元及罚款2.9754万元应作为损失认定；平安公司买车共贷款113.26万元，月利率6.435‰，每月 7288.28元，2001年11月1日至2003年6月1日19个月共计138477.32元，平安公司曾于2002年1月31日偿还了本金5.65万元，故总利息数中应扣除该部分的本金自2002年2月1日至2003年6月1日共16个月的利息5817.24元，总利息损失应认定为132660.08 元。综合以上因素，平安公司的总经济损失应认定为1228030.80元。
　　依照《中华人民共和国民法通则》第六十一条第一款、第八十七条、《中华人民共和国合同法》第四十二条第（三）项、第五十二条第五款、第五十八条之规定，判决：一、平安公司、交通局、运管所签订的《合作协议》无效；二、交通局赔偿平安公司经济损失1228030.80元的40%即491212.32元，运管所赔偿平安公司经济损失1228030.80元的40%即491212.32元，交通局与运管所互负连带清偿责任，在本判决生效后十日内给付。案件受理费 2.1510万元，由交通局负担40%即8604元，运管所负担40%即8604元，平安公司负担20%即4302元。
　　交通局、运管所上诉称，一审判决适用法律错误，应依法予以纠正。一审判决双方于2001年4月签订的《合作协议》属于民事合同，受民法调整，不属于行政合同是错误的；一审判决两上诉人承担缔约过失责任于法不符，应予纠正。一审判决查明事实不清，应予纠正。一审认定上诉人与被上诉人共同确定车型是不正确的；一审查明平安公司租出去的车辆遭到执法大队的扣押是错误的；一审查明的平安公司损失于法无据，判决认定相互矛盾。请求依法撤销九江市中级人民法院（2003）九民初字第05号民事判决，依法改判上诉人不承担责任；本案一、二审上诉费用全部由被上诉人承担。
　　平安公司答辩称，合同是行政合同还是民事合同，关键看双方当事人之间地位是否平等，双方之间是否是管理与被管理的关系，本合同是民事合同；上诉人隐瞒事实、违背诚信原则，造成我方损失，应承担缔约过失责任；我方没有扩大损失，是本身存在的损失。
　　对原审法院查明的事实，除上诉人对关于上诉人与被上诉人共同确定车型和平安公司出租的车辆遭到执法大队扣押的事实提出异议，其余事实双方当事人均未提出异议，本院予以确认。
　　关于上诉人是否与被上诉人共同确定车型的事实，一审中平安公司并未举证证明该项事实，本院不予确认。
　　关于平安公司出租的车辆是否遭到彭泽县县城管理综合执法大队扣押，本院查明，2002年7月5日，彭泽县交通稽查征费所向平安公司发出彭罚告字（2002）第（01）号《行政处罚事先告知书》，2002年7月24日发出（2002）彭稽处罚字第038号《行政处罚决定书》，对平安公司作出责令补缴2001年 12月至2002年7月间赣G90760等24台小公交车所欠公路规费9.9180万元、课以滞纳金102739.50元、处以罚款2.9754万元。 2002年4月8日和2002年4月16日九江市浔阳区人民法院裁定（诉前保全）查封平安公司的车辆16辆。
　　平安公司与交通局、运管所签订的《合作协议》的性质，本院（2002）赣立终字第48号民事裁定已认定为平等主体之间的民事合同，该合同履行发生的争议应作为民事案件受理。
　　本院认为，交通局、运管所作为政府的职能部门，其职能是规范交通运输市场，对交通运输实施行业管理。在与平安公司订立合同时，彭泽县人民政府未明确交通局、运管所为公交主管部门，交通局、运管所并不具备履行《合作协议》相应的民事行为能力，根据《中华人民共和国民法通则》第五十五条第（一）项的规定，双方所签订的《合作协议》缺乏民事法律行为成立的有效要件，应认定为无效。由此造成平安公司的投资损失，交通局、运管所应承担缔约过失责任。平安公司经营公交车营运，应当按照有关规定办理批准手续，因其没有办理相关手续而受到有关行政部门的处罚致使公交车停运，由此发生的损失平安公司也应当承担责任。
　　一审法院认定平安公司损失为1228030.80元，因平安公司曾正常经营了半年时间，期间也有利益产生，故其提供损失中的保险费307492.80元、车辆保证保险费19261.60元、总利息损失132660.08元均应相应减去四分之一，平安公司的损失认定为1113177.18元。对上述损失的产生，平安公司应承担50%、交通局、彭泽县公路运输管理所应承担50%.上诉人认为一审法院对损失部分认定有误的上诉理由成立，本院予以支持。上诉人认为 2002年4月8日和2002年4月16日九江市浔阳区人民法院裁定（诉前保全）查封平安公司的16辆车，其损失只能算至2002年4月，之后的损失不能计算，本院认为，平安公司的损失自2001年11月1日就已经发生，并未因人民法院的查封而中止损失，一审法院认定损失计算至2003年6月止并无不妥。依照《中华人民共和国民法通则》第五十五条第（一）项、第六十一条第一款、第八十七条，《中华人民共和国合同法》第四十二条第（三）项、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（三）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
　　一、维持九江市中级人民法院（2003）九民初字第05号民事判决中的第一项；
　　二、变更九江市中级人民法院（2003）九民初字第05号民事判决中的第二项为：江西省彭泽县交通局、江西省彭泽县公路运输管理所赔偿平安公司经济损失 1113177.18元的50%即556588.59元，江西省彭泽县交通局与江西省彭泽县公路运输管理所互负连带清偿责任。
　　一、二审案件受理费4.3020万元，由彭泽县物资平安汽车运输有限公司承担2.1510万元，江西省彭泽县交通局承担1.0755万元，江西省彭泽县公路运输管理所承担1.0755万元。
　　本判决为终审判决。
　　审 判 长 徐 力
　　代理审判员 邓名兴
　　代理审判员 欧阳军
　　二○○三年十一月二十八日
　　代 书 记 员 龚 雪 林