行政机关制定的具有普遍约束力的规定的范围很广，包括国务院制定的行政法规、规章以及规章以下规范性文件。但是，纳入复议审查的只是规章以下的规范性文件，排除了对行政法规和规章的复议审查。这是考虑到行政法规是由国务院制定的，层次较高，对国务院制定的行政法规、决定和命令，只能由全国人大常委会行使撤销权。规章是由国务院部门、省级人民政府和省会所在地的市人民政府以及国务院批准的较大市的人民政府制定的，根据国务院的《法规规章备案规定》，它有一套比较严格的备案审查制度，通过备案审查也能解决问题。

　　对抽象行政行为的复议申请范围只能是除行政法规、行政规章之外的一部分抽象行政行为，即国务院部门、县级以上地方人民政府及其工作部门和乡、镇人民政府发布的除规章以外的规范性文件：

　　1.国务院部门的规定

　　国务院部门的规定是指国务院部门，包括部、委员会根据法律和行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，制定和发布的除规章以外的命令、指示等规范性文件和非规范性文件。

　　2.乡、镇人民政府的规定

　　乡、镇人民政府是最基层的人民政府，领导和管理所辖行政区域内的行政事务。根据地方组织法规定，乡、镇政府执行本级人民代表大会决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决议和命令。对乡镇政府发布的决议、命令或其他“规定”均可提起行政复议。

　　国务院各部委制定的规章及省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府，经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章，不在审查之列。

　　行政复议机构如何审查具体行政行为的合法性

　　行政复议机关内部负责法制工作的机构受理行政复议申请后，在向有关组织和人员调查取证、在查阅有关文件和资料的基础上，要根据行政复议申请人在行政复议申请中提出的具体理由和证据，对具体行政行为的合法性与适当性进行审查。

　　当公民、法人或其他组织等行政相对人对具体行政行为的合法性产生质疑并依法申请复议时，行政复议机构首先要解决的问题就是审查具体行政行为的合法性。只有在确认了具体行政行为合法以后，才能进一步审查具体行政行为是否适当；只有解决了具体行政行为是否合法的问题，才能确定行政机关是否应承担法律责任以及承担什么样的法律责任。

　　行政复议机构审查具体行政行为的合法性，主要应从以下几方面进行：

　　（1）行为的主体是否合法。这包括：①实施行政行为的行政机关是否合法。②代表行政机关实施行政行为的人员是否合法，即实施行政行为的人员是否在行政机关内具有法定职务、法定的资格并能代表行政机关对外行使职权的工作人员。③行政机关及其工作人员是否在其职权范围内实施行政行为。具体是指行政机关及其工作人员是否在其管辖的事务范围、地域范围和级别范围内实施行政行为，有无越权的现象。④授权与委托是否合法。这主要是指被授权的组织和被委托的组织是否在授权和委托的范围内实施行政行为。

　　（2）行为的内容是否合法。这包括：①行为的实施是否具有事实根据。②行为的实施是否有法律依据及是否按法律的规定办事。

　　（3）行为的程序与形式是否合法。这包括：①行为是否符合法定的行政程序，如行政处罚行为是否符合《行政处罚法》规定的行政处罚的程序。②行政行为是否符合法定的形式。这主要是指要式行政行为必须具备法律所要求的形式。

　　行政复议期间原具体行政行为的效力分析

　　在辅导考生备考司法考试过程中，许多考生提出过这样的问题：行政机关在作出具体行为后，相对人不服提起复议，根据复议不停止执行原则，在复议期间行政机关可强制执行；但行政诉讼法第66条规定“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”，说明强制执行要在相对人的法定诉讼期间届满时才可，两者之间是否存在矛盾？可否认为“有强制执行权的行政机关可自行在复议期间强制执行，无此权限的则要等到法定诉讼期间届满时才可申请执行”？

　　以上问题是一个极为复杂的问题。总的来说，由于复议期间具体行政行为的效力与诉讼中具体行政行为的效力是不同范畴的问题，不能混淆，所以应分别把握。就行政复议程序而言，行政机关在作出具体行为后，相对人不服提起复议，在复议期间行政机关可强制执行。复议期间，原具体行政行为除特定情况外不停止执行，这是行政复议的重要规则。这里是就行政主体自行执行而言的，若涉及行政诉讼或申请人民法院强制执行问题则依行政诉讼法有关规定处理。

　　应当指出，复议期间原具体行政行为不停止执行并非绝对，存在例外性规定。根据《行政复议法》第21条的规定，行政复议期间原具体行政行为有下列情形之一的，可以停止执行：（一）被申请人认为需要停止执行的；（二）行政复议机关认为需要停止执行的；（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；（四）法律规定停止执行的。

　　（一）行政复议的概念

　　当事人对行政机关作出的决定不服，向上级或法定的机关申请复议，行政机关经过重新审查，重新作出决定的过程。

　　（二）行政复议的范围

　　1、和行政诉讼比较，受理标准不同

　　（1）行为标准

　　①具体行政行为可以复议（11项）和诉讼（8项），实际内容一样，都有“其他”这一项。

　　②抽象行政行为不是诉讼的对象，部分是复议的对象；复议的抽象行政行为必须和具体行政行为一并申请复议，没有具体行政行为就不能申请抽象行政行为的复议；把部分抽象行政行为纳入申请范围，当事人申请后，复议机关必须给予答复。

　　（2）争议的内容

　　①合法性，可以申请复议，也可以提出诉讼

　　②合理性，可以申请复议，一般情况下不能提出诉讼，只在行政处罚显失公正的情况下，可以提起诉讼。

　　例：某企业污染河流，行政机关责任赔偿10万元，该企业不服申请复议，复议机关改为8万元，当事人还不服，认为不合理，向法院起诉，法院不予受理。如果该企业认为8万元的赔偿程序违法或者实体违法，法院才受理。

　　（3）保护权益的范围

　　①人身权

　　②财产权

　　③受教育权

　　④劳动权、休息权、环境权和政治权利

　　复议保护的权益范围比诉讼大，诉讼只能是前三项权利。

　　例：申请示威、游行如果公安机关不批准，可以到同级政府复议，如果复议不同意，那就不能诉讼。

　　2、可以申请复议的事项

　　具体行政行为都可以复议，抽象行政行为除3种例外的情况外可以复议。

　　3、行政复议的排除事项

　　抽象行政行为（3种）

　　内部行政行为

　　对民事纠纷作出的调解或者其他处理

　　（三）行政复议参加人和行政复议机关

　　1、行政复议的申请人

　　（1）资格：认为行政机关的具体行政行为侵犯自己的合法权益的个人和组织

　　证据：复议的行政行为存在；自己和这个行政行为有利害关系

　　行政行为指向的人和受行政行为影响的人

　　例：城建部门给某甲发了翻建房屋的许可，但邻居某乙认为某甲的行为可能影响到自己的相邻权，某乙就可以对城建部门的行为申请复议。

　　（2）资格的转移

　　①自然人死亡后资格转移到近亲属（夫妻、父母、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女、兄弟姐妹）

　　ⅰ可能影响到近亲属，近亲属可以以自己的名义申请

　　不可能影响到近亲属，近亲属不能申请复议

　　例：某甲被交警大队吊销了驾驶执照，如果某甲死亡了，那么某甲的儿子某乙不能申请复议。如果交警大队没收了某甲的车，某甲死亡了，某乙可以申请复议，因为他有可能继承这辆车。

　　ⅱ转移到权利可能受影响的近亲属，不是所有的近亲属。

　　②法人、其他组织中止发生转移

　　只有在分立、合并的情况下发生转移

　　2、行政复议的被申请人

　　作出行政行为被申请人认为侵害其权利的行政机关和法律法规授权的其他组织

　　行政主体可以作为被申请人

　　3、行政复议第三人

　　条件

　　①复议已经开始，复议还没结束；

　　②与正在复议的行政行为有利害关系；

　　③是复议申请人和被申请人以外的公民、法人、组织和行政机关

　　4、行政复议机关

　　（1）县级以上地方政府部门作为被申请人的复议机关是本级人民政府或者其上级主管机关。

　　例外：国务院各部门是被申请人，国务院各部门仍然是复议机关

　　上下级有垂直领导关系的，只能向上级单位复议。如海关、金融、国税、外汇管理和国家安全机关。

　　（2）省以下地方各级人民政府作为被申请人的复议机关是上级人民政府。

　　例外：对省政府不服的，仍然是向省政府申请复议。

　　如果省政府设立派出机关的，对其管辖范围内的县市人民政府作出的决定不服，派出机关是复议机关。

　　（3）国务院部门或者省、自治区、直辖市政府作为被申请人的复议机关是自己。

　　（4）其他情形下的复议机关

　　①行政公署作出的决定当事人不服到省政府申请复议

　　②政府工作部门依法设立的派出机构作为被申请人时，可以到设立该机构的行政机关或者本级人民政府申请复议。

　　③法律、法规授权的组织作为被申请人时，到主管的行政机关申请复议。 ④两个或者两个以上的行政机关作为被申请人时，到共同的上级机关申请复议。

　　⑤继续行使被撤消的行政机关职权的行政机关作为被申请人时，有继续的行政机关的上级机关复议。

　　⑥行政复议机构

　　是行政复议机关中具体办理行政复议事项的机构，不是独立的主体。

　　（四）行政复议申请与受理

　　1、申请

　　申请的时间

　　①知道具体行政行为起60日之内

　　例：某甲申请翻建房屋，其中有一部分土地是某乙的，某乙就找某甲，某甲说有许可证，但没给某乙看，后某甲找村长，村长告诉某乙，某甲有许可证，但也没给某乙看，最后某乙告到法院，法院告诉某乙某甲有许可证，让某乙去告审批机关。然后某乙去起诉。某甲和村长都没有给某乙看许可证，所以某乙还不知道具体行政行为的作出，但法院虽然没给某乙看许可证，但法院依法行使职权，具有一定的公信力，所以申请时间从法官告知是起算。

　　②法律规定少于60日的无效，法规规定少于、多于60日的均无效。

　　2、受理

　　（1）不受理

　　①应该受理不受理

　　②受理后不作决定

　　（2）对于不受理的处理

　　①视为维持原决定，去起诉原决定机关

　　②直接到法院起诉复议机关不作为

　　3、行政复议与行政诉讼的关系

　　（1）共同点：解决行政争议，由行政机关举证，不适用调解

　　（2）不同点：受理案件范围不同，有些规则不同

　　（3）联系

　　①选择关系，当事人可以选择先复议后诉讼，也可以直接提起诉讼

　　②必经关系，法律、法规明确规定的情况下，必须先复议然后才能诉讼，复议前置

　　③限制性的选择关系，如果复议，复议机关的决定是最终决定，不能再起诉。出入境管理规定涉及到和国务院的裁决适用限制性的选择关系。

　　④法定的行政终局关系，关于自然资源所有权或者使用权的复议决定

　　⑤事实的行政终局关系，不能起诉的就是事实的行政终局。

　　4、具体行政行为在复议期间的执行力问题

　　复议期间不停止执行

　　例外：

　　①被申请人认为需要停止执行

　　②行政复议机关认为需要停止执行

　　③申请人申请停止执行，复议机关认为其要求合理，决定停止执行

　　④法律规定停止执行的（治安管理条例关于拘留的规定）

　　（五）审理、决定和执行

　　1、审理

　　（1）审查方式：书面审理

　　（2）举证责任：行政机关有举证责任

　　（3）查阅材料

　　（4）证据的收集：行政机关在作出决定后，不得再收集证据，先有证据，再有决定。

　　（5）撤回申请：当事人可以撤回申请，但撤回申请后，再向复议机关提出复议，一律不予受理 　 2、行政复议的决定

　　（1）抽象行政行为：

　　①复议机关的上级机关作出的抽象行政行为，应提交给有权机关审查，根据审查的结果复议具体行政行为。

　　②如果是下级行政机关或者自己作出的抽象行政行为，可以自己审查作出复议决定

　　（2）对具体行政行为决定的种类

　　①维持

　　②履行法定职责

　　③撤消、变更、确认违法和重新作出具体行政行为的决定

　　撤消：具体行政行为违法或者不合理

　　变更：具体行政行为违法或者不当（比法院权限大）

　　确认：不可撤消和履行没有意义

　　重新作出具体行政行为：在撤消的同时重新作出

　　（3）行政赔偿决定

　　在认定行政机关行政行为违法的基础上作出行政赔偿的决定。

　　3、行政复议的执行

　　复议决定不是终局的，不执行，但如果当事人既不履行义务，又不起诉的可以执行。如果是终局的，要执行。申请行政复议的期限

　　申请行政复议的期限，是指认为具体行政行为侵犯了其合法权益的公民、法人或者其他组织提出行政复议申请的法定有效期限。公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯了其合法权益时，只有在法定有效期限内提出行政复议申请，行政复议机关才予受理。

　　《行政复议法》第9条第1款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”。行政复议法对行政复议期限作适当限制，主要是基于如下两方面的考虑：

　　1.行政相对人在知道行政机关作出的具体行政行为之后，不能要求他们立即认识到这一具体行政行为的意义以及是否对他们的合法权益构成了损害。为切实保护行政相对人的合法权益，法律、法规应该为他们申请复议规定应有的期限。在这一期限内，行政相对人什么时候认为行政机关的具体行政行为有损于他们的合法权益，就可以在什么时候提出复议申请。

　　2.申请复议的期限也不宜长期处于不稳定状态，影响正常的行政管理秩序，而且如果时间拖得太久，就会因为时过境迁以及各种因素的变化，而影响复议案件的正确和及时处理。