海南省高级人民法院

行政判决书

（2007）琼行终字第X号

上诉人（原审第三人）儋州市X村村委会黄坡经济合作社。

法定代表人林某甲，社长。

委托代理人杜聪，海南法立信律师事务所律师。

委托代理人林某乙，该社社员。

被上诉人（原审原告）儋州市X镇X村委会韶里经济合作社。

法定代表人郭某丙，社长。

委托代理人郭某丁，该社副社长。

原审被告儋州市人民政府，住儋州市X镇X街。

法定代表人郭某戊，市长。

委托代理人何某某，儋州市人民政府法制办副主任。

委托代理人唐某某，儋州市国土局土地纠纷协调办主任。

上诉人儋州市X村村委会黄坡经济合作社（以下简称黄坡经济社）因被上诉人儋州市X镇X村委会韶里经济合作社（以下简称韶里经济社）诉其及原审被告儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）土地权属处理决定一案，不服海南省海南中级人民法院２００６年１２月２０日作出的（２００６）海南行初字第１７７号行政判决，于２００７年１月５日通过海南省海南中级人民法院向本院提起上诉。本院２００７年１月３１日受理后，依法组成合议庭，并于２００７年３月２８日上午在本院第二审判庭公开开庭审理本案，上诉人黄坡经济社的法定代表人林某甲及其委托代理人杜聪、林某乙，被上诉人韶里经济社的法定代表人郭某丙及其委托代理人郭某丁，原审被告儋州市政府的委托代理人何某某、唐某某到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。

经审理查明，争议地位于新州镇与王五镇交界处，韶里经济社称为＂新栏地＂、＂弯槽地＂，黄坡经济社称为＂马路头栏＂、＂南穴水坝＂、＂公林某＂及＂草弄高田＂，面积３５．３７５亩。该争议地现由黄坡经济社种植甘蔗。２００４年６月，王五镇和新州镇土地确权工作组组织双方指界时，韶里经济社与黄坡经济社对该地权属发生争议，均主张争议地的权属。同年７月，韶里经济社向儋州市政府提出申请，要求解决争议地纠纷。儋州市政府受理后指派职能部门进行了调查，并召集双方进行调解，但未能达成协议。２００５年１２月２６日，儋州市政府作出儋府［２００５］１３２号《关于王五镇X村委会韶里经济合作社与新州镇X村委会黄坡经济合作社土地权属争议的处理决定》（以下简称第１３２号《处理决定》），该第１３２号《处理决定》认为：争议地原为荒地，黄坡经济社１９６４年已在该地上造林，因当时管理粗放，成活率较低，１９７５年时任新州公社林某场长的朱才雄曾到该地检查造林某况，督促黄坡村将该林某内的缺株补齐，保证成活。现场勘察争议地上仍有当年砍伐林某后留下的老树头。同时，根据１９８２年航摄的地形图判读，争议地当时确是造林。从争议地的周边用地情况来分析，韶里经济社并没有土地与争议地相邻，说明该争议地并不处在韶里经济社的历史用地范围内。黄坡经济社自１９６４年开垦造林某来，至今一直都在经营管理该土地，是该土地的直接使用者。遂根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款；《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条；《海南省确定土地权属若干规定》第七条第（三）项的规定，决定：争议地（四至：东至黄坡村南穴田，南至斜涝村吴宅队的甘蔗地，西至斜涝村的高文田地，北至黄坡村草弄高田）的土地所有权和使用权属黄坡经济社。韶里经济社对第１３２号《处理决定》不服，向海南省人民政府申请行政复议，海南省人民政府于２００６年７月３１日作出琼府复决字［２００６］第１０９号复议决定，维持了儋州市政府作出的第１３２号《处理决定》。

一审法院认为，儋州市政府作出的第１３２号《处理决定》认定黄坡经济社自１９６４年使用争议地植树造林，其依据仅是朱才雄的证言，并无其他证据予以佐证。其认为１９８２年的航摄图也能确认争议地原是林某，但又没有提供该证据予以证实。因此，儋州市政府对这一事实的认定，没有确凿的证据。儋州市政府认定韶里经济社没有土地与争议地相邻，但在其提供的《权属争议土地界线核定书》（以下简称《界线核定书》）界址点说明中，均说明争议地与韶里经济社耕作地交接。故，儋州市政府对这一事实的认定也是自相矛盾的，且儋州市政府也不能解释清楚《界线核定书》、《宗地图》及宗地地类表中确定的争议地四至。因此，第１３２号《处理决定》证据不足，认定事实不清。其根据［（１９９５）国土（籍）字第２６号］《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称《若干规定》）第二十一条、《海南省确定土地权属若干规定》（以下简称《确权规定》）第七条第（三）项的规定，将争议地的所有权和使用权确定给黄坡经济社，亦属适用法律错误。《若干规定》第二十一条规定适用的情形是：农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年，或者不满二十年的情形，而第１３２号《处理决定》并未认定黄坡经济社使用的是韶里经济社所有的集体土地。《确权规定》第七条第（三）项规定适用的情形是：自《六十条》公布前即１９６２年前，农民集体经济组织一直使用至今的土地，而儋州市政府认定黄坡经济社使用争议地是在１９６４年，且该认定也没有确凿证据证实。综上，第１３２号《处理决定》主要证据不足，适用法律法规错误，应予撤销。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第１目、第２目的规定，判决：一、撤销儋州市政府作出的第１３２号《处理决定》；二、由儋州市政府重新作出处理决定。

上诉人黄坡经济社上诉称，一、一审法院认为第１３２号《处理决定》证据不足，认定事实不清的观点是不成立的。儋州市政府认定自１９６４年起上诉人就在争议地上植树造林，有众多的证据支持，除了朱才雄的证言外，还有吴永熙等证人证言，现场勘察及上诉人拍摄的相片上反映争议地上仍有当年砍伐林某后留下的老树头，专家对１９８２年航摄的地形图的判读，也证明了争议地当时确为林某。《权属争议土地界线核定书》Ｊ２界址点虽表明与韶里经济社耕作地交接，但交接范围小，儋州市政府现场勘查后认为韶里经济社没有土地与争议地相邻也不为过。二、儋州市政府将争议地确权给上诉人是正确的。韶里经济社的证据不足以证明争议地为其所有。其无法证明其所举唯一书证《土地合同书》上陈述的土地就是本案的争议地。韶里经济社也不能解释争议地里有老木头的事实。争议地范围的土地现状是上诉人在耕作，韶里经济社没有耕作。争议地１９６４年之前是荒地，上诉人自１９６４年开始使用至今有二十多年，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，当然也支持农民集体连续使用非其他农民集体所有（即无主）的土地已满２０年的情形，况且，该条还赋予了县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权的自由裁量权力。儋州市政府依据该条规定，根据调查掌握的实际情况，将争议地确权给上诉人是正确的。请求撤销一审判决，维持儋州市政府作出的第１３２号《处理决定》。

被上诉人韶里经济社未提交书面答辩意见，当庭辩称一审判决认定事实清楚，请求维持一审判决。

原审被告儋州市政府辩称，第１３２号《处理决定》认定事实清楚，证据确凿充分。答辩人受理本案争议后，依法组织双方现场指界，核定土地争议界线、面积，制作出争议地宗地图，争议地的坐落方位，已得到争议双方签名确认，韶里经济社称答辩人假造其没有土地与争议地相邻的假象，完全没有依据。答辩人职能部门进行了全面调查，依据吴兆斗、朱才雄、吴德寿、吴永熙、林某森等知情人的证人证言，认定争议地自１９６４年黄坡经济社开垦造林某来，其一直使用该地是完全正确的。韶里经济社称争议地属其集体所有，没有事实根据。其主张争议地１９５２年发过土地证，持证人是其村的郭某秋等人，在１９５４年－－１９５５年高级社期间，争议地被列为其村五类纳粮地，但没有任何某据加以印证。其为证明其长期使用管理争议地所举的《土地合同书》，也与当时管理土地的历史现状不相符。相反，争议地黄坡经济社的村民至今还在使用。鉴于黄坡经济社从１９６４年开垦争议地并一直使用至今的事实，将争议地处理给黄坡经济社完全是正确的。请求维持第１３２号《处理决定》，驳回韶里经济社的诉讼请求。

本院认为，关于儋州市政府认定黄坡经济社自１９６４年开垦造林某来，至今一直都在经营管理争议地是否有充分证据的问题。儋州市政府认为其作出上述认定的主要依据是：吴兆斗等证人证言、现场勘察争议地上仍有当年砍伐林某后留下的老树头及根据１９８２年航摄的地形图判读。对此，本院认为，首先，在儋州市政府采信的证人证言中：吴兆斗身份不明；吴永熙原系黄村村委会副书记，林某森系黄坡村人，均与黄坡经济社有利害关系；吴德寿证言未附有身份证明，且其证言与朱才雄的证言并未证明黄坡经济社从１９６４年即开始在争议地造林某使用至今。其次，从现场留下的老树头这一事实，不能得出黄坡经济社从１９６４年即开始在争议地造林某使用至今这一结论。此外，儋州市政府虽然在第１３２号《处理决定》中认为根据１９８２年航摄的地形图判读，争议地当时确是林某，但由于其在行政诉讼的举证期限内未提供该航摄图及说明材料，故根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第二款＂被告应当在收到起诉状副本之日起１０日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据＂的规定，应当认定儋州市政府认定争议地１９８２年时确是造林某有证据。可以认定，儋州市政府认定黄坡经济社从１９６４年即开始在争议地造林某使用至今证据不足。

关于儋州市政府认定争议地与韶里经济社耕作土地不相连是否正确的问题。经查，根据《王五镇X村经济合作社与新州镇X村经济合作社权属争议土地界线核定书》对界址点Ｊ２的说明＂位于黄坡村林某旺旱田西角与韶里村郭某才旱田北角交接处＂可知，争议地至少与韶里村郭某才旱田北角交接，故儋州市政府认定争议地与韶里经济社耕作土地不相连属认定事实不清。

儋州市政府作出１３２号《处理决定》的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款；《若干规定》第二十一条；《确权规定》第七条第（三）项的规定。《若干规定》第二十一条的规定是＂农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权＂，但儋州市政府在１３２号《处理决定》中并未认定争议地原为其他农民集体所有这一事实，故其适用该条款属适用法律错误。《确权规定》第七条第（三）项的规定是＂自《六十条》公布前，农民集体经济组织一直使用至今的土地＂属于集体所有。《六十条》是１９６２年公布的，但从儋州市政府认定的事实看，其认定争议地原为荒地，黄坡经济社自１９６４年才开始使用争议地，显然，其适用该条款与其认定的事实亦不相符，亦属适用法律错误。

综上，一审法院认定儋州市政府作出的１３２号《处理决定》认定事实不清，证据不足，适用法律错误，是正确的。黄坡经济社的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

一、二审案件受理费共计２００元由黄坡经济社负担。

本判决为终审判决。

审判长杨伟余

代理审判员陈建

代理审判员王华

二〇〇七年四月二十四日

书记员赵道远