山东省高级人民法院

行政裁定书

(2001)鲁行终字第X号

上诉人(原审原告)周某某等60人。

诉讼代表人周某某，男，X年X月X日出生，汉族，青岛警校工作人员，住（略）。

诉讼代表人王某某，男，X年X月X日出生，汉族，青岛警校工作人员，住（略）。

诉讼代表人于某某，男，X年X月X日出生，汉族，青岛警校工作人员，住（略）。

委托代理人王某，山东元鼎律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)山东省民政厅，住所地：济南市X街X号。

法定代表人亓某某，厅长。

委托代理人刘某富，山东青天成律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)青岛市规划局，住所地：青岛市X路七号。

法定代表人张某某，局长。

委托代理人尹某某，青岛市规划局工作人员。

委托代理人吕某，青岛市规划局工作人员。

被上诉人(原审第三人)青岛市民政局，住所地：青岛市X路X号。

法定代表人刘某某，局长。

委托代理人刘某富，山东青天成律师事务所律师。

委托代理人侯某某，男，汉族，X年X月X日出生，青岛民政天益开发中心策划顾问。

上诉人因不服山东省民政厅(下称“民政厅”)、青岛市规划局(下称“规划局”)民政行政审批、规划行政审批一案，不服青岛市中级人民法院(2001)青行初字第X号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2001年11月6日公开开庭审理了本案。上诉人诉讼代表人于某某、委托代理人王某，被上诉人民政厅委托代理人刘某富，被上诉人规划局委托代理人尹某某，被上诉人青岛市民政局(下称“民政局”)委托代理人刘某富、侯某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院认定：原告住所与两被告审批的、第三人所建的福宁诗翠园距离超过200米；福宁诗翠园使原第五公墓环境得到很大改善。

案经原审法院审理认为：起诉人是否具有原告诉讼主体资格是提起诉讼的法定条件之一，是人民法院审理行政案件的先决条件。原告以两被告的审批行为侵犯其相邻权、居住权为由，提起行政诉讼，但不能证明两被告的行政审批行为影响其相邻权、居住权，故两被告审批行为与原告相邻权、居住权不具有法律上的利害关系，原告无诉讼主体资格，裁定驳回起诉。

上诉人周某某等60人向本院提起上诉称：1．一审法院确认公墓与上诉人住所超过200米，以距离来说明不构成相邻关系是非常错误的。《民法通则》第八十三条采取罗列加包含式的表述方式，既罗列了相邻关系所涉及的客体，如通风、截水、排水、采光、通行，还包括一些无法完全罗列的内容，如噪声、垃圾、臭气、烟尘、眺望等内容；2．根据《最高人民法院关于某行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(下称《解释》)第十三条第(一)项的规定，“被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的”公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。一审法院却要求上诉人举出充分的证据证明两被上诉人的行政审批行为影响了其相邻权和居住权，显然是混淆了起诉权和胜诉权的关系。两被上诉人民政厅和规划局的改造审批对上诉人造成的妨害和恶劣影响是显而易见的。与墓地为邻造成房价下跌，造成精神不快和心理压抑。祭奠的人群会造成上诉人的出行不便，纸灰和哭喊声会对周某环境造成恶劣影响；3．一审法院在未进行实体审理的前提下，认定被上诉人的审批使原第五公墓的环境得到了很大改善，属未审先判；4．一审法院对上诉人提供的证据认定有误。提供的电视台的客观报道可以证明，在诉讼代表人家中推开窗户便是满眼的墓地，证明了构成相邻关系。原审法院认为以上证据与证明相邻关系无关，是错误的。

被上诉人民政厅答辩称：1．一审法院裁定上诉人不具有行政诉讼原告主体资格，完全符合《行政诉讼法》的规定。《行政诉讼法》第二条和《解释》第十二条、第十三条第(一)项规定，具有原告诉讼主体资格的人是与具体行政行为有法律上利害关系的人，答辩人的审批行为与上诉人没有法律上的利害关系；2．具体行政行为不涉及《民法通则》第八十三条规定的相邻关系。上诉人所讲房价下跌，出入不便，纸灰飞扬、哭喊之声对周某环境造成恶劣影响是虚假描述。

被上诉人规划局答辩称：批准将旧墓地改造成城市公园绿地的审批行为没有违反法律规定，与上诉人没有法律上的利害关系，上诉人不具有诉讼主体资格，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。

被上诉人民政局答辩称：1．对青岛第五公墓改造后的福宁诗翠园，距上诉人的居所地200米。距离遥远，不存在侵犯其相邻权和居住权的事实。同时，福宁诗翠园是园林式纪念公园，本身不会产生噪音、垃圾、臭气、烟尘的状况，不可能产生侵害其相邻权和居住权的事实。上诉人举不出真实、合法的有效证据证明侵犯了其相邻权和居住权。上诉人与本案的具体行政行为没有法律上的利害关系；2．上诉人所述不利影响无事实证据，为虚构事实；3．上诉人是出于某隘的迷信观念进行诉讼的。

被上诉人民政厅提交的证据有：1．山东省民政厅《关于某意改造青岛市第五公墓的批复》；2．1951年6月青岛市人民政府房地产管理局批准文件；3．1998年核发的《国有土地使用证》；4．第五公墓改造前照片5张；5．第五公墓改造前公证资料5份；6．第五公墓改造后照片26张；7．第五公墓确权图纸；8．第五公墓改造前后录像带1盘。

被上诉人民政厅以X号证据证明审批内容；以2、3、X号证据证明第五公墓自1951年即合法存在，福宁诗翠园是对原有公墓的改造，而非新建公墓；以X号证据证明第五公墓虽被占用了部分土地，但经批准增加1亩军干墓，实际面积并未缩小，审批行为未扩大公墓用地；以4、6、X号证据证明公墓与上诉人住所相距较远，实际上改造结果是美化了公墓，未侵害上诉人的相邻权和居住权。

上诉人提交的证据有：1．通讯报道，证明福宁诗翠园系经营性公墓，共7000座墓穴；2．《关于某移处置新建城市公共绿地内已有坟墓的通告》，证明原第五公墓已迁移，不应存在；3．1999年4月29日《青岛市人民政府关于某除市内山头和城乡交通干线两侧坟墓的通告》，证明内容同上；4．青岛市民政局《关于某映第五公墓改造问题群众来信查处情况报告》，证明因为福州路改造，原第五公墓应缩小，现福宁诗翠园与原第五公墓面积一致，实际上扩大了公墓面积；5．青岛市规划局便函，证明福宁诗翠园应为绿地，而非公墓；6．青岛市规划局《关于某林、绿地工程定点、规划设计条件通知书》，证明福宁诗翠园应建为公园，而非公墓；7．青岛市交通旅游图，证明公墓的具体位置。

上诉人提交的法律依据有：1．1988年4月4日《民政部关于某强公墓管理的报告》，证明原第五公墓没有重新履行报批手续，属于某需要保留的公墓；2．《民政部、国家土地管理局关于某理整顿非法经营性公墓的通知》，证明原第五公墓没有办理用地出让审批手续，没有办理工商登记，应取缔；3．《殡葬管理条例》证明公墓违法建在城市公园内。

上诉人对被上诉人民政厅提交的第X号证据无异议。对其他证据提出如下质证意见：第五公墓已经不存在，被上诉人审批的福宁诗翠园系新建公墓，并以提交的第1、2、3、X号证据和3份法律依据证明其主张；以第X号证据证明审批行为扩大了公墓用地，并认为被上诉人民政厅提供的X号证据不能证明军干墓与第五公墓有关；以第5、X号证据证明福宁诗翠园应为公园、绿地，而不应是公墓，两被上诉人民政厅、规划局对用地性质的规定不一致。同时认为公墓建在居民区边上，客观上侵害了居民的相邻权和居住权。

被上诉人民政厅对上诉人的质证意见提出反驳，认为上诉人以上证据和法律依据不能证明第五公墓已被取缔，《殡葬管理条例》、《民政部关于某强公墓管理的报告》等法律、规范性文件均明确规定，现有坟墓应当限期迁移或者深埋，不留坟头，而非将现有公墓予以取缔；本厅的主管事项是山东省的殡葬管理，审批内容必须是墓地，公园式的墓地只是墓地的建设方式问题，与规划局的审批并不矛盾；认为上诉人没有提出事实依据证明相邻权和居住权受到何种侵害。

被上诉人规划局认为该地规划为绿地，在绿地内允许搞树葬活动，民政部门的审批符合规划要求；批准范围仍在原公墓范围内；我国民法中的相邻关系不包括心理上的影响，上诉人仅以心理受到影响主张相邻权受到侵害，而没有事实证明，其主张不符合法律规定，其居住权的主张亦没有法律规定。

被上诉人民政局认为公墓与上诉人住所各在道路的两侧，公墓未造成上诉人出行不便，上诉人房产价值没有下降，反而是上升的。

经评议，本院对当事人提供的证据作出以下分析认定：被上诉人民政厅提交的第X号证据及上诉人提交的第X号证据是本案争议的审批行为，上诉人提交的X号证据是被上诉人规划局的文件，当事人对三份证据均无异议，予以认定；被上诉人民政厅提交的第2、X号证据是国家行政机关依法作出的具体行政行为，自作出之日起即具有确定力，未经法定部门依法定程序撤销，不能否定其效力；上诉人的第2、X号证据均不能明确表明第五公墓在迁移通告范围之内，亦不能证明该公墓已不存在，对该证据不予认定；被上诉人民政厅、规划局的审批未涉及公墓用地面积，因此上诉人的第X号、被上诉人民政厅的第X号证据与被诉具体行政行为无关，均不认定其效力；被上诉人民政厅的第4、6、X号证据能证明公墓改造状况，对该证据效力予以认定。

根据以上认定的证据，本院认定以下事实：第五公墓自1951年经批准成立并取得土地使用权，于1988年取得《国有土地使用证》。1999年6月7日，民政厅作出批复，同意民政局将第五公墓改造为园林植树公墓。2000年2月14日规划局下达了《关于某林、绿地工程的定点、规划设计条件通知书》，同意在第五公墓用地范围内建设城市园林、绿地，可在该园林、绿地内开展骨灰树葬活动。两被上诉人民政厅和规划局的审批行为系批准对公墓进行就地改造，而不是批准新建公墓，该行为未扩大公墓用地，亦未改变已有的公墓用地性质。

本院认为，相邻权是不动产相邻各方之间的权利义务关系，凡具体行政行为涉及相邻权，必定是改变了不动产的利用现状，从而在不动产相邻各方之间设立新的权利义务关系，或者变更、消灭已有的权利义务关系。根据本院已经确定的事实，可以认定两审批行为未涉及上诉人的相邻权，上诉人认为审批行为影响其相邻权的主张不能成立，被上诉人的反驳意见本院予以采纳。上诉人主张审批行为侵害其居住权，但并没有提交相关证据予以证明，本院对该主张不予支持。上诉人与审批行为没有法律上的利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第(一)、(三)项和《解释》第十二条、第十三条的规定，不具有原告诉讼主体资格。

原审法院要求上诉人证明两被上诉人民政厅和规划局的行政审批行为影响其相邻权和居住权，是依法要求上诉人就起诉资格承担必要的举证责任，上诉人认为原审法院混淆了起诉权和胜诉权的关系的理由不能成立。原审法院认定上诉人住所与两被上诉人民政厅、规划局审批的、民政局所建福宁诗翠园距离超过200米，福宁诗翠园使原第五公墓环境得到很大改善的事实，只是对两不动产之间的距离及第五公墓改造后的状况作出的客观表述，而非对双方之间是否构成相邻关系及审批行为是否合法作出认定。上诉人提出的原审法院以距离来否认相邻关系存在和未审先判的上诉理由不能成立。原审法院认定上诉人无原告诉讼主体资格，裁定驳回起诉是正确的。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

二审案件受理费100元，由上诉人周某某等60人共同承担。

本裁定为终审裁定。

审判长马新光

审判员马荣维

代理审判员王某

二○○一年十一月二十三日

书记员刘某贤