原告：河南内黄某场。住所地：内黄某城振兴路X号。
法定代表人：张某某，该场场长。
委托代理人：王某甲，男，河南内黄某场副场长。
委托代理人：赵虎林，河南仟问（略）事务所（略）。
被告：内黄某人民政府。
法定代表人：王某乙，县长。
委托代理人：左某，内黄某国土资源局工作人员。
第三人：内黄某中召乡X村民委员会。
法定代表人樊某丙，男，村委会主任。
委托代理人：樊某丁，男，X年X月X日生。
委托代理人：刘某某，男，X年X月X日生。
原告河南内黄某场因不服内黄某人民政府于2007年11月27日作出的内政行决字（2007）X号处理决定，于2008年2月25日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2008年4月23日作出（2008）安行初字第X号行政判决：驳回原告的诉讼请求。原告河南内黄某场不服该判决向河南省高级人民法院提起上诉。2009年2月6日河南省高级人民法院作出（2008）豫法行终字第x号行政裁定：一、撤销安阳市中级人民法院（2008）安行初字第X号行政判决；二、发回安阳市中级人民法院重审。本院依法重新组成合议庭，于2010年8月18日对本案进行了公开开庭审理。原告河南内黄某场的委托代理人王某甲、赵虎林，被告内黄某人民政府的委托代理人左某，第三人内黄某中召乡X村民委员会的法定代表人樊某丙的委托代理人樊某丁、刘某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告内黄某人民政府于2007年11月27日作出内政行决字（2007）X号《土地权属争议案件决定》，认定1966年内黄某场交接给鹤壁矿务局的土地不包括内黄某中召乡X村申请确权的550亩土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十三条第一款之规定，决定：中召乡X村西面（内中路西）的550余亩土地确定给中召乡X村农民集体所有。河南内黄某场不服该处理决定，向安阳市人民政府申请行政复议，安阳市人民政府于2008年1月28日作出安政复决（2008）X号行政复议决定，维持了原处理决定。河南内黄某场不服，向我院提起行政诉讼。
原告河南内黄某场诉称：一、被告内黄某人民政府对本案诉争林地进行确权超越职权；由于原告内黄某场林区与三市（鹤壁、濮阳、安阳）五县为邻，共涉及三个城市的不同利益主体，处理不当势必造成严重后果，因此对本案争议林地的确权应由三市的共同上级即河南省人民政府进行，不应由内黄某人民政府进行确权处理。二、内黄某人民政府作出的处理决定认定事实错误，诉争宗地为林地而不是耕地，所有权属于国有土地而不是集体土地，早在1962年起该地使用权就归属原告河南内黄某场的前身“国营内黄某械化林场”。内黄某场始建于1956年，1961年10月至12月由河南省林业厅勘察设计，并于1962年绘制了图纸。1962年3月，经河南林业厅批准，林场更名为“国营内黄某械化林场”。本案诉争林地为林场四分场八林区，属国有林地。1964年2月河南省林业厅以（64）林发字第X号文件批准，内黄某场四分场八林区对诉争林地进行了整地和造林。1966年8月经河南省人委批准，国营内黄某械化林场移交归鹤壁矿务局经营管理，但性质未变。2007年经河南省省长办公会议决定，内黄某场整体移交给河南投资集团有限公司管理。事实上，在前述时间段中，被告及第三人就此事实从未提出过任何异议，且在1993年2月20日，第三人曾和原告签订承包合同，承包原告的土地栽种苹果、枣树，并分别经过内黄某中召乡人民政府进行鉴证和内黄某公证处进行了公证，第三人中召乡X村委会以承包人的身份从享有国有林地经营管理权的原告手中承包林地的事实，说明该村委会知道对该林地不享有诉争林地所有权，内黄某人民政府处理决定认定该地属于耕地定性错误，对土地使用情况认定不清，在第三人中召乡X村委会无任何证据的情况下确定该国有林地归该村村集体所有缺乏事实依据。我国林地包括土地所有权流转制度只有集体到国有这一种形式，不能将国有土地以“确权”形式再确定给集体所有。三、内黄某人民政府作出的处理决定适用法律错误，由于诉争宗地属于林地，根据《土地管理法》第十一条第四款规定，应当适用《森林法》等相关规定进行处理。四、内黄某人民政府将诉争国有林地确权给集体组织没有法律依据，根据现行法律规定，确权依据一是“土改”时确定的材料，二是以“四固定”时确定的材料，第三人在本案中没有举出任何证据证明其所主张的土地经土改或经“四固定”归为该村集体所有的证据材料。被告内黄某人民政府作出的处理决定超越职权、认定事实错误、查证不清、适用法律错误、处理不当。所以请求人民法院撤销被告内黄某人民政府内政行决字（2007）X号土地权属争议案件处理决定。原告在本院2008年2月25日受理后的举证期限内向本院提交了下列证据：1、河南省高级人民法院（1996）豫法行建字第X号司法建议书；2、濮阳市人民政府濮政文（1986）X号文件《关于协商解决内黄某场边界问题的复函》；3、河南省林业厅豫林函（2000）X号《关于鹤煤集团公司内黄某场陆村苗圃林地确权的复函》；证据1-3用以证明该土地争议的确权处理应该有省政府进行，内黄某政府作出处理决定超越职权；4、1962年3月2日河南省林业厅（62）林干字第X号《关于更改“国营内黄某械化林场”的批复》；5、1964年2月24日河南省林业厅（64）林业字第X号《关于国营内黄某械化林场1964年施工方案的批复》；6、国营内黄某械化林场1964年度施工方案；7、河南省人民委员会（66）豫林字X号《关于鹤壁矿务局“为接收国营内黄某场的报告”的批复》；8、1993年2月20日鹤壁矿务局内黄某场一分场与内黄某中召乡X村委会签订的《双村林区营建苹果合同》；9、1994年12月29日内黄某场一分场与中召乡X村委会签订的枣园承包合同及补充协议；10、1995年元月5日（95）内公证字第X号公证书；11、2004年4月25日国营林场主伐、抚育间伐、林分改造标准样地表；12、1962年1月河南省林业厅勘测设计队绘制的《河南省国营内黄某械林场四分场八、九林区造林调查设计图》；13、1962年2月河南省国营内黄某械林场区域位置图；14、国营内黄某械化林场1964年冬季工作安排；15、国营内黄某械化林场1965年生产计划表；16、1966年鹤壁矿务局（66）鹤煤发第X号《为接收国营内黄某场的报告》；17、安阳公署（66）署林字第X号《关于将国营内黄某场转交鹤壁矿务局管理的请示》；18、1966年9月12日河南省安阳专员公署、鹤壁矿务局《关于完成交接国营内黄某场的报告》；19、1999年11月29日耿相坤证言；20、内黄某人民法院（2000）内民初字第X号民事判决书；21、内黄某人民法院（2005）内执裁字第X号裁定书；22、内林政（2004）X号《关于办理林木采伐许可证的请示》；23、（2004）安采字第X号林木采伐许可证；24、内黄某土地利用总体规划图（1997-2010）；25、安阳市人民政府安政复决（2005）X号复议决定书；26、安阳市中级人民法院（2005）安行初字第X号行政判决书；27、安阳市人民政府安政复决（2007）X号行政复议决定书；28、安阳市人民政府安政复决（2008）X号行政复议决定书。本院重审时原告内黄某场在原有证据的基础上又向本院提交有下列证据材料：1、1996年4月15日省市X组的《关于鹤壁矿务局内黄某场与内黄某部分乡村林地纠纷的调查报告和处理建议》；2、1962年2月《内黄某林业局关于林业调查报告第1、4页；3、1962年中共内黄某委员会、人委会《关于沙碱区恢复发展林业和花生生产的会议纪要第5、6页；该三份证据用以证明内黄某场是利用黄某故道国有沙荒地成立的，内黄某场经过国家批准在该幅国有沙荒土地上植树造林，防风固沙；4、2008年9月7日内黄某场职工李××的证言；5、2008年9月10日内黄某林业局的证明；该两份证据用以证明1993年内黄某场经内黄某林业局同意，将位于双村村西的460亩林地即本案争议地上的国有林木进行了采伐；6、2008年9月1日内黄某场职工刘××的证明；7、2008年9月9日安阳市林业局的证明；这两份证明用以证明：2004年内黄某场在内中公路以西（本案争议土地的一部分）即八林区小宿林班11、12小班林地上进行了国有林木采伐，以说明内黄某政府认定的内中公路以西的土地不归内黄某场是错误的。
被告内黄某人民政府辩称：一、县政府作出的处理决定并未超越职权，本案争议土地是一般耕地、并非林地，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《河南省实施办法》第四条规定，该争议地在内黄某行政区域范围之内，县政府享有处理职权。二、处理决定认定事实清楚、证据充分，原告内黄某场不享有争议地的合法权属，1966年7月19日河南省人民委员会作出《关于鹤壁矿务局“为接收国营内黄某场的报告”的批复》，同意把内黄某场转交给鹤壁矿务局经营管理。但交接时的林场面积图显示不包括争议地，该争议地并未交接，原告也认可该事实；省高院（1996）豫法审监行字第X号行政判决认定：鹤壁矿务局内黄某场的面积也应以66年交接时的林场图纸和林地面积为依据。原告主张的林场土地在内中公路东、路X村村西没有其林场土地。三、中召乡X村农民集体享有该争议地的合法权属，1992年内黄某土地详查资料显示争议地属农林间作的一般农用地，在双村界线内。经现场勘测、拍照、摄像均证明该争议地属于农林间作的一般农用地。被告所作处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求人民法院依法维持被告所作的内政行决字（2007）X号处理决定。被告内黄某人民政府在法定举证期限内向法院提交了下列证据材料：1、1966年7月19日河南省人民委员会（66）豫林字X号《关于鹤壁矿务局“为接收国营内黄某场的报告”的批复》；2、1966年9月12日河南省安阳专员公署、鹤壁矿务局《关于完成交接国营内黄某场的报告》；3、林场经营面积图；4、1995年内黄某土地管理局土地利用现状调查权属面积通知单、图纸，5、内黄某土地管理局1995年4月20日土地权属调查点志记两份；6、原告中召乡X村委会与中召乡X村委会权属界线协议书一份；7原告中召乡X村委会与濮阳市劳动改造支队权属界线协议书一份；8、现场照片九张；9、1994年6月河南省土地利用现状调查领导小组给内黄某人民政府颁发的豫土调成字X号证书；10、安阳市人民政府安政复决（2007）X号及（2008）X号行政复议决定书；11、内黄某人民政府内政行决字（2007）X号《土地权属争议案件决定书》；12、安阳市人民政府安政土（2002）X号《关于濮阳至鹤壁高速公路工程（内黄某）建设用地的请示、内黄某人民政府内政土（2002）X号请示及征地补偿表、收据，白条河农场四分场、王某村委会、李庄村委会证明。提交的法律依据为《中华人民共和国土地管理法》第十六条、第十七条，《河南省实施办法》第十三条。
内黄某中召乡X村民委员会答辩称：一、争议地属于农用地，完全在内黄某境内，被告有权作出确权处理。二、该争议地属于集体土地，村委会对该土地享有所有权，1966年国营内黄某场交接报告、1992年内黄某境内集体土地的详查资料及2002年濮鹤高速公路征用集体土地补偿费用等均可证实争议地归双村集体所有。三、1966年安阳地区专员公署与鹤壁矿务局移交的土地中不包括本案争议的土地，其中八林区土地均在内中公路以东（双村村东），而本案争议的土地在路西（双村村西），与村东林场林地相距3公里。四、原告所述该一分场与双村村委会签订的《双村林区营建苹果园合同》、《枣园承包合同》属于无效合同，而且合同内容并未载明所涉土地的四至和地理位置，合同与本案无关。被告内黄某人民政府作出的处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确；请求人民法院予以维持。其在庭前向法院提供有下列证据材料：1、1966年7月19日河南省人民委员会（66）豫林字X号《关于鹤壁矿务局“为接收国营内黄某场的报告”的批复》；2、1966年9月12日河南省安阳专员公署、鹤壁矿务局《关于完成交接国营内黄某场的报告》；3、河南省国营内黄某场总图与内黄某场经营面积及地类情况分布表（一）；4、中召乡X村委会证明；5、后河镇X村委会证明；6、中召乡X村委会证明；7、白条河农场四分场证明；8、樊某×、樊某×、樊某×、樊某×、樊某×、樊某×证言各一份；9、濮鹤高速公路补偿款收据；10、2007年6月22日内黄某中召乡政府证明；11、安阳市人民政府及内黄某人民政府濮鹤高速公路征地文件。本院重审时双村村委会向本院提交了内黄某人民政府2003年11月为该村颁发的中双集有（2003）字第X号《集体土地所有证》和2007年4月为该村颁发的中双集有（2007）字第0414-X号《集体土地所有证》。
经庭审对各方当事人所举证据质证，本院对上述证据认证如下：被告内黄某人民政府所举证据来源合法，能够证明部分案件事实。原告及第三人提供的证据客观真实、能够证明部分案件事实，对其效力予以认定。
本院根据上述有效证据认定以下事实：内黄某场成立于1956年，1961年10月河南省林业厅对该林场进行了设计并于1962年6月绘制了国营内黄某场总图。后经林业厅批准，更名为“国营内黄某械化林场。”，隶属于原安阳地区专员公署。1966年7月19日河南省人民委员会作出（66）豫林字X号《关于鹤壁矿务局“为接收国营内黄某场的报告”的批复》：同意把省营主管的内黄某场转交给鹤壁矿务局经营管理，交接手续由安阳专署负责办理。曾为鹤壁矿务局内黄某场、鹤壁煤业（集团）有限责任公司内黄某场；现单位全称为河南内黄某场，事业单位，领取有事业单位法人证书，具备法人资格，举办单位为河南投资集团有限公司。
2007年，内黄某中召乡X村委会因与内黄某场土地权属争议，向内黄某人民政府申请确权处理。本案争议地位于内黄某中召乡X村西侧（内中路西），面积为550余亩，北邻濮阳监狱，南邻双村土地，西邻濮阳市白条河农工商农业四分场，东邻双村土地。2007年11月27日，内黄某人民政府就此争议作出内政行决字（2007）X号土地权属争议案件决定，认为：1966年内黄某场交接时交接给鹤壁矿务局的土地不包括双村申请确权的550亩土地，鹤壁煤业（集团）有限责任公司内黄某场也没有提供1966年以后取得该宗土地合法权属的证据；1992年内黄某土地利用现状调查成果显示该宗地在双村权属界线内，属农林间作，不属于林地。内黄某人民政府遂根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《河南省实施办法》第十三条第一款规定，决定：中召乡X村西面（内中路西）的550亩土地确定给中召乡X村农民集体所有。内黄某人民政府认定事实如下：
该宗地解放后一直由双村村民耕种。1966年7月19日河南省人民委员会作出《关于鹤壁矿务局“为接受国营内黄某场汇报”的批复》,同意把内黄某场转交给鹤壁矿务局经营管理。安阳专员公署与鹤壁矿务局共同作出《关于完成交接国营内黄某场的报告》：“一、留专、县人员与财产：2、将内黄某场杏花岗林区划归内黄某经营；将内黄某场三分场五林区林地一千亩划归内黄某经营；4、将内黄某场三苗圃靠南边一块八十二亩苗圃地划归内黄某经营。二、由鹤壁矿务局接受人员与财产：2、林地面积：鹤壁矿务局接管地面积为六万一千九百一十四亩五分，计林地二万九千七百六十七亩四分；沙荒宜林地三万零三百五十五亩一分；苗圃地六百亩整，非生产用地一千一百九十二亩整（附：林场经营面积图一纸、林地分布情况详附表一）。四、有待今后处理的遗留问题：1、林地边界问题：……在鹤壁矿务局接管的六万一千九百一十四亩五分的林地面积中，尚与内黄某曹李庄大队、小徐大队、高堤耕读中学、南高堤大队、黄某大队、南丈堡外大队、东丈堡大队地权不清。”1992年内黄某人民政府对内黄某境内的土地进行土地详查时，双村分别与其他相邻单位签订了相关的协议书，双村确权的550亩土地在双村权属界线内。1994年6月内黄某土地利用现状调查成果，经省政府验收合格，并颁发了合格证书。2002年，濮鹤高速公路建设征地，占用该宗部分土地也是按中召乡X村集体土地征用，并将各种补偿费用补给双村X村民。另查：内黄某场与周边村庄曾发生过边界纠纷，安阳市人民政府安政复决（2007）X号行政复议决定书认定：“河南省高级人民法院（1996）豫法行终字第X号行政判决认定：‘鹤壁矿务局内黄某场1966年的交接事先经过了河南省人民委员会批准，事后又向河南省人民委员会作了书面报告，因此，此次交接的林场图纸和林地面积具有法律效力。’河南省高级人民法院（1999）豫法审监行字第X号行政判决认定：‘鹤壁矿务局内黄某场的面积应以66年交接时的林场图纸和林地面积为依据’。1966年交接时的林场面积图显示，双村与林场接壤土地在内中公路以东，即八林区。申请人、被申请人与第三人均认可在1996年林场交接时，河南省国营内黄某场总图中不包括本案申请人与第三人争议的土地。”
内黄某场不服上述内黄某人民政府作出的内政行决字（2007）X号土地权属争议案件决定，向安阳市人民政府提起行政复议申请。2008年1月28日，安阳市人民政府经复议作出安政复决（2008）X号行政复议决定，维持了内黄某人民政府的上述决定。2008年2月24日，内黄某场向我院提起行政诉讼，要求撤销内黄某人民政府作出的内政行决字（2007）X号土地权属争议案件决定。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，对于单位之间的争议，县级以上人民政府依法享有法定的处理职权。本案中，内黄某人民政府即依据该条款于2007年11月27日就原告河南内黄某场与第三人内黄某中召乡X村所争议的550亩土地作出了内政行决字（2007）X号土地权属争议案件决定。河南内黄某场作为该土地权属争议案件的对方当事人不服该决定提起行政诉讼，具备原告诉讼主体资格。
最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条明确规定：根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起10日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件；被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。本案中，被告内黄某人民政府虽在法定举证期限提交了证据，但根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十一条、第十二条、第十三条、第二十三条等或者林业部《林木林地权属争议处理办法》的规定，第一，内黄某人民政府并未提供全部证据材料，如申请人双村村委会的土地权属争议申请书、立案受理材料、被申请人内黄某场的陈述意见以及告知相对人权利、有关法律文书送达、先行行政调解等证据材料，故不能证实县政府作出处理决定符合法定程序；第二，就被告内黄某人民政府提交的证据材料来看，也不能全面反映出本案诉争土地自解放以来不同时期的土地使用、利用的状况。建国以来，我国的土地制度和政策在不同时期都发生许多变化和改革。本案中，内黄某人民政府提交的证据材料，未能全面反映出本案诉争土地的性质、权属变化和使用情况。对于原告河南内黄某场提出的诉争争议土地原属国有沙荒地、该场从六十年代初就对该林地实际进行经营管理、到1992采伐地上林木及1993年2月20日该场一分场与双村村委会签订《双村林区营建苹果合同》、1994年12月29日签订《枣园承包合同》及因承包合同进行的民事诉讼及执行的事实以及该两份合同承包的土地系本案诉争的土地的一部分、还有其他人进行承包的事实主张和要求，未予以查明和作出是否存在的认定和判断。作为双村在1962年“六十条”颁布后即“四固定”时，大队和生产队作为不同的所有制主体，该争议地是否是国有荒沙地、还是确定给双村大队或是其他生产队，生产队解体后是确定给村X村民小组，改革开放后农村实行土地承包及延包如何进行等均事实不清，内黄某人民政府认定本案诉争550亩土地解放后一直由双村村民耕种缺乏事实根据；第三、内黄某人民政府作出的处理决定认定在1966年内黄某场与鹤壁矿务局财产交接中并未移交本案诉争土地，1992年内黄某土地利用现状调查结果也未确认属于内黄某场；但内黄某人民政府提交的证据材料尚不能完全排除内黄某场对该争议土地未长期进行实际经营管理的事实，也不能充分证明双村村委会解放至今长期不断进行经营管理的事实；第四、由于内黄某人民政府作出的处理决定认定事实不清，对该争议地属林地还是一般耕地（农林间作地）也有待进一步认定，从而确定如何适用法律问题，是应当适用《中华人民共和国土地管理法》相关规定，还是应当优先适用《中华人民共和国森林法》等相关规定；第五、由于该争议地位于濮鹤高速公路南北两侧，内黄某人民政府未提交出该路权宽度或征询高速公路有关部门的意见的证据。
综上，本院认为：内黄某人民政府作出的内政行决字（2007）X号土地权属争议案件决定，根据被告内黄某人民政府提交的证据材料，不能充分证实该决定认定事实清楚、证据充分、程序合法，故应予撤销。原告河南内黄某场要求撤销内黄某人民政府所作内政行决字（2007）X号土地权属争议决定的诉讼请求，本院予以支持。被告内黄某人民政府及第三人双村村委会认为原告河南内黄某场与诉争土地无关问题，有待于政府在全面、客观、准确调查收集证据、认定事实的基础上，综合审查各方证据材料，在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，如调解未达成协议，应对双方争议的土地重新作出具体行政行为；故被告内黄某人民政府和第三人双村村委会要求维持被诉具体行政行为、驳回原告河南内黄某场诉讼请求的请求，本院不予支持。关于原告河南内黄某场所述被告内黄某人民政府对该土地权属争议无管辖权问题，系级别管辖问题，应在县政府重新处理时予以解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
一、撤销被告内黄某人民政府2007年11月27日作出的内政行决字（2007）X号《土地权属争议案件决定》；
二、判令内黄某人民政府在本判决生效后六个月内重新作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告内黄某人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状正本一份、副本七份，上诉于河南省高级人民法院。
审判长崔永清
审判员崔晓梅
代理审判员袁武明
二○一一年一月十八日
书记员张国良
安法网X号
