江苏省通州市人民法院

行政判决书

(2000)通行初字第X号

原告施某，男，X年X月X日生，汉族，务农，住（略）。

委托代理人胡东浩，江苏南通衡连平律师事务所律师。

被告通州市卫生局。

法定代表人刘某，局长。

委托代理人羌某某，通州市卫生局预防保健科科长。

委托代理人何某某，通州市卫生防疫站副站长。

原告施某不服被告通州市卫生局食品卫生管理行政处罚附带行政赔偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人、被告的委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称，被告于2000年8月14日对其作出的通卫食罚字(2000)年第X号行政处罚决定书，存在以下问题，首先，被告处罚原告的事实不清：(1)发案地并非在三余农贸市场；(2)三余生猪办扣押其猪肉产品，被告未区分家中准备食用的与上市销售的；(3)三余生猪办将扣押的猪肉产品以明显低于市场价格的价格变卖给三余敬老院，所得款230元，认定为原告的违法所得，是事实认定错误。(4)违法经营系与他人共同所为，被告亦未查清。其次，被告适用法律错误。被告认定原告的违法事实是——经营了未经兽医卫生检疫的猪肉产品，认为违反了《中华人民共和国食品卫生法》第九条第一款第四项的规定，即“禁止生产经营未经兽医卫生检验或者经检验不合格的肉类及其制品。”检疫与检验虽只有一字之差，但却有法定的涵义，应适用《中华人民共和国动物防疫法》第三十八条、第四十九条之规定进行处罚。第三，被告违反法定程序办案。(1)行政处罚决定未载明被告的地址；(2)进行陈述申辩时，仅由执法人员何某某一人接待，且未充分听取原告的陈述与申辩；(3)原告违法经营仅系初犯，且经营额不足半头猪的产品，依法可以补检，故不应受到被告的处罚；(4)被告未全面、客某、公正地收集调查证据，只凭生猪办移送的两份判决书及询问笔录。综上所述，被告作出的行政处罚决定事实不清、适用法律错误、程序违法，应当予以撤销，并请求法院判令被告赔偿经济损失616元。

被告辩称，第一，原告经营未经兽医卫生检疫的猪肉产品的违法事实确凿；第二，本案由通州市财经贸易委员会移送被告处理，被告依照法律规定，履行了全部执法程序；第三，三余生猪办对查实的原告经营的未经兽医卫生检疫的猪肉产品予以扣押、变卖，得款230元，依据《食品卫生行政处罚办法》第七条第一款的规定，当属违法所得；被告依据《中华人民共和国食品卫生法》第九条第一款第四项、第四十二条的规定对原告进行处罚，适用法律准确，量罚适当，请求法院维持其作出的行政处罚决定，并驳回原告的行政赔偿请求。

经审理查明：1999年2月24日，三余生猪办组织有关人员在三余集市贸易市场进行执法检查。在检查中查明：原告没有《营业执照》、《税务登记证》等证照，经营未经卫生检疫的生猪猪肉。三余生猪办遂扣留原告尚未销售完的猪腿板肉57斤(其中34斤系从原告家中扣留)、脚爪255斤、排骨38斤，而后，将所扣留的猪肉产品变价处理给三余敬老院，得款230元作为罚没款上缴镇财政。施某不服于1999年8月20日向本院提起行政诉讼。本院于1999年10月27日判决撤销三余镇人民政府于1999年5月21日作出的罚没财物的具体行政行为，但驳回其要求赔偿损失722元的诉讼请求。施某不服，向通州市中级人民法院提起上诉，通州市中级人民法院于2000年4月4日作出终审判决：驳回上诉，维持原判。判决后，三余镇人民政府经通州市财经贸易委员会将案件移送被告通州市卫生局处理。被告受理后，于2000年8月14日以施某经营了未经兽医卫生检疫的猪肉产品为由，依据《中华人民共和国食品卫生法》第九条第四项、第四十二条的规定对原告作出通卫食罚字(2000)年第X号行政处罚决定：1没收违法所得230元；2罚款人民币1000元。原告不服，于2000年8月28日向本院提起诉讼。

以上事实，有当事人的陈述、本院(1999)通行初字第X号行政判决、通州市中级人民法院(2000)通中行终字第X号行政判决、被告作出的通卫食罚字(2000)年第X号行政处罚决定在卷为凭。

开庭审理过程中，原、被告就本案的第一个焦点“被告是否具有作出被诉具体行政行为的行政职权”进行了举证、质证。被告认为，针对原告的违法事实，适用《中华人民共和国食品卫生法》第九条、第三十二条、第四十二条之规定，可没收违法所得，处1000元—（略）元罚款，故其有作出被诉具体行政行为的职权。原告认为：就被告认定原告的违法事实——“经营了未经兽医卫生检疫的猪肉产品”，与《中华人民共和国食品卫生法》第九条第一款第四项的规定“禁止生产经营未经兽医卫生检验或者经检验不合格的肉类及其制品”不相对应，认为，“兽医卫生检疫”与“兽医卫生检验”不是一码事，仅《中华人民共和国食品卫生法》第九条、第三十二条、第四十二条不能证明被告有作出被诉具体行政行为的职权。对于“兽医卫生检疫”与“兽医卫生检验”的区别，被告举证：(1)《中华人民共和国动物防疫法》释义第四条中指出，《中华人民共和国食品卫生法》第九条中的兽医卫生检验指的就是动物、动物产品屠宰过程中的兽医卫生检疫；(2)《江苏省动物屠宰管理办法实施某则》中提及的集中检疫原则包括动物的宰前检疫与宰后检验；认为《中华人民共和国食品卫生法》第九条、第四十二条的规定与《中华人民共和国动物防疫法》第四条、第四十九条的规定属法律规定竞合。原告则认为：被告所述不足以证明检疫等同与检验，理由：(1)规范性文件中对检疫、检验的表述不同，均将之加以区分；(2)二者实施某时间阶段不同，兽医卫生检疫是在屠宰之前进行，兽医卫生检验在生猪屠宰后进行；(3)检疫、检验依据的规范与标准不同，国务院《生猪屠宰管理条例》(1997年12月19日发布、1998年1月1日实行)第八条明确规定“生猪屠宰的检疫与监督，依照动物防疫法和国务院的规定执行。生猪屠宰的卫生检验及监督，依照食品卫生法的规定执行。”(4)检疫、检验的内容和目的不同，兽医卫生检疫是对动物传染病、寄生虫病进行预防、控某、控某，兽医卫生检验的内容和目的是——摘除有害腺体，病变淋巴及各种病灶，不带毛、不带血、不带污染。并强调：《中华人民共和国动物防疫法》第四条、第六条、第四十九条明确规定，对未经检疫的猪肉产品处罚权属县级以上人民政府所属的动物防疫监督机构。

本案的第二个焦点“原告的行政赔偿请求与被诉具体行政行为之间有无法律上的因果关系”原告未提供证据，仅作了陈述，认为，三余镇人民政府已将案件移送被告处理，理应由被告来承担与之有关的赔偿责任。被告认为：原告所诉损失实际是三余生猪办违法行政所致(原一、二审均将其撤销)；而被告所作具体行政行为尚未执行(三余镇人民政府尚未将变价款230元移交被告)，未对原告造成物质损失；原告所述不足以证明其所受经济损失系被诉具体行政行为所致。

对以上原、被告所举证据的分析：

1被告以学理解释与《江苏省生猪屠宰管理办法实施某则》的概念解释来认为“兽医卫生检疫”与“兽医卫生检验”相等同，与法律、法规的规定相悖，原告从二者在各种规范性文件中的表述形式、检疫检验实施某时间阶段、依据的规范与标准及检疫检验的目的与内容等四个方面进行区别、对比的结果表明——“兽医卫生检疫”与“兽医卫生检验”有区别的。

2《中华人民共和国动物防疫法》第四条划分了“未经检疫或经检疫不合格”与“已经检疫合格作为食品”两种情形下管辖机关的权限，该法第四十九条直接明确——经营了未经兽医卫生检疫的猪肉产品应由动物防疫监督机构来处理。原告代理人提出的针对原告的违法行为应依《中华人民共和国动物防疫法》的规定由动物防疫监督机构查处而不应由被告查处的反驳意见及所举证据相互印证，属反驳有效。被告依《中华人民共和国食品卫生法》第九条、第三十二条、第四十二条的规定不能证明其享有作出被诉具体行政行为的行政职权，故被告举证无效。

本院认为：原告的违法事实是确凿的，也就是1999年2月24日原告在三余集市贸易市场经营了未经兽医卫生检疫的生猪产品，其行为的违法性也是明显的，应当受到相应的法律制裁。对原告的违法事实究竟应由谁处理负有举证责任的被告在庭审中未能提供有效的法律、法规依据来证明其有作出被诉具体行政行为的行政职权。根据原告提供的反证，《中华人民共和国动物防疫法》第四条明确划分了“已经检疫合格作为食品的动物产品”与“未经检疫或经检疫不合格的动物产品”两种情形下行政机关管辖权的范围，食品卫生主管部门只有在前一种情形下，才有管辖权，后种情形只能依《中华人民共和国动物防疫法》的规定办理，该法第四十九条明确规定“经营依法应当检疫而没有检疫证明的动物、动物产品的，由动物防疫监督机构责令停止经营，没收违法所得”，按此规定，针对被告的违法事实只能由动物防疫监督机构处理。被告实际行使的是《中华人民共和国动物防疫法》授予动物防疫监督机构行使的职权，即属于越权行使了其他行政机关管辖权的行为，该行为违反了《行政诉讼法》第五十四条第二项第4目关于行政执法不得超越职权的规定，按律应当撤销。对于原告附带提出的行政赔偿请求，因其物质损失与被诉具体行政行为之间没有法律上的因果关系，故不符合行政赔偿成立的要件，本院不予支持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第4目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决如下：

一、撤销被告通州市卫生局于2000年8月14日对原告施某作出的通卫食罚字(2000)年第X号行政处罚决定。

二、驳回原告要求被告赔偿经济损失616元的诉讼请求。

案件受理费人民币100元，由被告负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省通州市中级人民法院。

审判长张峰

代理审判员华卫东

代理审判员喻锋新

二零零零年十月十四日

书记员姜华