【学科分类】法院
【出处】《人民司法》2012年第11期
【关键词】法院；敏感案件；风险评估制度
【写作年份】2013年


【正文】

近年来，司法实践中敏感案件层出不穷，在国内甚至在国外均造成严重舆论影响。[1]对这些案件的处理，着实将各地法院置于非常尴尬的境地，不仅时刻拷问着法院的司法能力，对司法公信力构成了极大挑战，而且耗费了大量的人力物力，浪费了原本稀缺的司法资源。 为了从源头上提高重大敏感性案件的风险评估和应对意识，法院有必要借鉴其他部门的实践经验，利用便捷的网络系统，建立有效的重大敏感案件风险评估制度。

法院重大敏感案件的界定

要想建立起科学的重大敏感案件评估机制，增加评估机制的可执行性，首先要对敏感案件作出相对清晰的科学界定。 从近两年有关敏感性案件的研究成果来看，敏感案件已成为实务界和理论界共同关注的热点问题之一，不同的人对敏感案件的把握有所不同，从不同角度反映出敏感案件所具有的含义和特征。[2]

由于司法文化的不同，关于敏感案件的含义也有所差异，反映出不同的国情特色。国内外法院系统一般都是通过列举的方式，说明什么是敏感性案件。在英美法系国家，法院系统一般都是将与个人隐私有关的案件、能够引起媒体兴趣的案件、 与宗教事务有关的案件、与外交有关的案件、与王室有关的案件或者政治性案件等作为敏感性案件。[3]如英国最高法院相关部门通过列举的方式，将涉及未成年人的案件、性犯罪案件、家庭暴力案件或者严重的种族案件等归为敏感案件。[4]国外司法部门、法律服务组织和学者普遍认为，敏感案件当事人一定要得到具有扎实专业知识背景的人的帮助，而且法院在受理和审判敏感案件时一定要慎之又慎，尽量采取调解等非诉讼方式处理案件。[5]

我国在最高人民法院2011 年下发的《关于新形势下进一步加强人民法院基层基础建设的若干意见》（以下简称《若干意见》）中，将事关民生和群体利益、需要政府和相关部门配合的案件，可能影响社会和谐稳定的群体性案件、集团诉讼案件、破产案件，民间债务、婚姻家庭继承等民事纠纷案件，案情复杂、难以形成证据优势的案件，当事人之间情绪严重对立的案件，相关法律法规没有规定或者规定不明确、 适用法律有一定困难的案件，判决后难以执行的案件，社会普遍关注的敏感性案件以及当事人情绪激烈、矛盾激化的再审案件、信访案件等列举为敏感性案件，并要求各地法院要将这些案件作为法院调解工作的重点。从司法实践来看，这些敏感性案件，除了要涉及当事人的利益，可能还会涉及特殊群体的利益、个别部门的利益、地方政府的利益、国家的利益甚至法院系统自身的利益等，牵一发动全身，稍有不慎，可能会造成意想不到的后果，引发各方面的不满和争议。因此，《若干意见》明确提出要在全国各级法院建立重大敏感案件风险评估制度。

建立敏感案件风险评估制度的可行性

相关部门可资借鉴的经验。

2006 年始，为提高政府保障公共安全和处理突发公共事件的能力，最大限度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，维护社会稳定，促进社会经济全面、协调、可持续发展，根据宪法和相关法律法规，国务院下发了 《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称《预案》）。《预案》不仅对突发公共事件的概念、类别、适用范围、 工作原则、 应急预案体系等作出了明确规定，而且对如何设立应急预案的组织和运行体系，完善预测预警机制、建立预测预警系统、开展风险分析，为做到早发现、早报告、早处置等作出科学的规划。比如，国务院和各应急管理机构要建立各类专业人才库，可以根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置工作等。而国务院制定的《大型群众性活动安全管理条例》及各地、各部门据此制定的相关地方立法和规范性文件等，在借鉴国外相关风险评估经验成果的基础上，对风险、风险控制点及风险评估的概念和安全等级评估、安全风险等级划分、安全因素及等级评定、安全风险评估方法、 风险评估流程及要求等作出了明确规定。国务院及相关部门在风险评估方面的做法和成就，为法院系统建立敏感案件风险评估制度提供了非常有益的可资借鉴的经验。

基础信息化建设为各级法院建立评估制度提供了人力物力条件。

1．各级法院工作保障机制日益完善。 比如，随着法院经费保障体制改革的顺利推进，法院经费保障状况得到较大的改善。改革了法院人员招录办法，西部地区法官断层状况有了一定缓解，向全国9835 个基层法庭配送法律应用软件，提高了信息化管理和服务水平。通过开展东中西部法院之间的结对帮扶工作，解决了西部民族地区法庭布局不合理问题，提高了西部法院的司法能力和保障水平。通过开展法官全员大培训，推广法官教法官、远程教育、交流挂职等方式，增强培训效果等，提高法官正确适用法律、化解社会矛盾、善做群众工作的能力。这些做法为建立法院敏感案件风险评估制度提供了人力和物力条件。

2．对外沟通机制更加畅通。 各级法院与各民主党派、工商联、无党派人士的沟通协调机制更加完善，确定专门机构和人员负责联络工作，促进工作交流，虚心听取意见；成立人民监督工作办公室，以便通过多种方式，全面加强与社团组织、专家学者、律师、基层群众等各方面的联系；认真听取媒体和网民意见，不断改进工作。积极拓宽民意采集途径，制定了加强民意沟通工作的意见和办法，完善法院领导干部基层联系点制度，基本实现了法院信息化建设一体化的目标。截至 2010 年底，各级法院共开通了 853 个电子信箱。许多地方法院还借助网络微博、QQ 工具等打造与群众网络交流沟通的平台。 这些做法，为及时了解有关敏感案件信息、建立敏感案件风险评估制度提供了广泛的信息交流沟通平台。

建立敏感案件风险评估制度要注意的问题

2011 年初，最高人民法院在《若干意见》中明确提出要“完善问题的发现、反馈、分析和解决机制；建立重大敏感案件风险评估机制”，以追求法院办案的法律效果与社会效果达到统一。目前，该评估机制还在酝酿之中，具体评估方案正在制定当中。在讨论制定评估机制的过程中，有几个需要重点把握的问题。

以落实相关文件为契机，重点落实基层建设。随着社会经济发展中深层次问题不断显现、 法律问题与社会问题相互交织，社会矛盾特别是涉及民生问题的各类矛盾纠纷产生的原因更加复杂，各种社会矛盾纠纷以案件的形式涌入法院，处在化解社会矛盾纠纷前沿的基层法院与派出法庭面临的考验十分严峻。比如，据统计，90％左右的案件在基层，80％左右的法院干警也在基层。 2010年，全国基层人民法院审结的案件占全国法院审结案件总数的89．43％。 其中，执结案件占全国法院执结案件总数的96．71％。 而从近年来引起广泛关注的舆论敏感案件来看，基本上发生在基层法院。所以，基层人民法院及其派出法庭与人民群众接触最为直接、联系最为紧密，重点做好基层法院重大敏感案件网络风险评估制度是关键。由此可见，在建立敏感案件评估制度的时候，一定要坚持相关文件规定的精神，把评估工作的重点放在基层法院，重点提高基层法院开展敏感案件风险评估的能力。

以立案评估为主，兼顾审判阶段评估。所谓风险评估，指的是风险发生之前或者虽已发生但还没有结束前，该事件对人们的生活、生命等各个方面造成的影响和损失的可能性进行量化评估的活动，即通过量化测评手段，确定某个事件可能带来的影响或损失。由此可见，对于任何一个事件的评估，都包括事前评估和事中评估。但鉴于法院敏感案件的特殊性，首先要以事前评估为主，即以立案阶段的风险评估为主，严把立案关，做到防微杜渐、防患于未然。 对于一些特别重大敏感、超出法院处理能力的案件，而且接手后可能会对法院权威和公信力产生严重负面影响的案件，要在立案阶段做到早发现、早处理，及时采取措施，立案前要努力引导当事人采取其他途径解决矛盾纠纷，做好敏感案件分流工作。如果在立案后，在审判阶段发现该案件较为敏感，也要及时启动评估机制，查明该案是否达到敏感案件应具备的条件，以便采取相应的案件处理措施，比如为诉讼处理方式改为非诉讼调解或者和解方式结案等，或在判决前，通过网络征求民意，尽可能让判决结果达到两个效果的统一，尽量减少敏感案件可能会给法院带来的社会舆论风险。

以立案庭为依托，建立风险评估组织。落实相关文件，有效开展好敏感案件风险评估工作，仅靠立案庭承担首问责任法官的个人力量是不可能的，甚至有时候靠立案庭的力量也难以将风险评估工作做好，所以有必要建立法院敏感案件评估小组。 至于评估小组是设在立案庭还是审判庭，要两者兼顾，以审判庭为依托，建立风险评估小组，并且评估小组要由一院领导班子成员做组长，级别要高于业务庭，也就是要高配；这里有两层含义：一是指要由院领导任评估小组的组长，有利于评估工作的顺利开展和评估结果的真正落实。 如果立案庭法官通过认真评估，发现某个案件属于敏感案件，并在立案材料上注明属于敏感案件的话，那么这个案件就极有可能成为烫手山芋，没有哪个审判庭和审判法官会愿意承办该案件，这就需要领导协调；又因为建立以法院领导为首的风险评估小组，对于非接不可的敏感案件，可以直接指定办案经验丰富、综合能力高、责任意识强的法官妥善处理好该案件，以便在案件判决中真正做到政治效果、法律效果和社会效果的统一。二是指评估小组应把工作能力强、审判经验丰富的资深法官或庭长纳入进来，以增进风险评估结果的科学性、权威性。对于一些个案，需要风险评估小组对案件进行讨论才能决定其风险等级。

以现代化网络为基础，案件风险评估要全国一盘棋。 一是建立全国法院敏感案件风险评估内部沟通系统。 这样做可以提高法院重大敏感案件风险评估工作的重要性与权威性，不仅便于基层法院将评估工作中遇到的困难和问题及时上达和上级法院指导意见的及时下传，而且可以做到各级法院风险评估工作的动态有效沟通，群策群力，共同做好全国法院敏感案件评估工作。 比如，基层法院风险评估小组对敏感案件进行认真评估，对如何做应对预案有分歧的，或者对敏感性案件（或群体性案件）、接访工作和有可能导致社会矛盾激化案件中的政策法律问题把握不准的，可以根据案件的敏感程度通过网络方式及时上报上级法院评估小组再行组织评估、论证、指导。 二是建立法院与地方各部门之间的内部网络沟通，做好与本地各部门的资源共享。 在评估工作中，基层法院要密切关注本地重大刑事案件、政府项目及群体性事件，通过全面了解相关部门的处理情况，及时掌握敏感案件的第一手资料，甚至会出现在别处根本算不上的敏感案件，但在本地特定环境下有可能也要被定性为重大敏感案件。 一旦被定性为重大敏感案件，确立相应风险级别，应快速制定应对预案及启动应对机制。 三是通过畅通网络渠道，可以征求民意，集中民智，准确把握案件的敏感程度。 在遇到敏感案件而又把握不准的情况下，可以借助法院官方网络平台，通过虚拟化处理，将相关案件公之于众，以征求民意，查看民众对该案件的反应等。

以敏感案例为指引，积累可资借鉴的经验。他山之石，可以攻玉，通过编写并发放开放式的法院敏感案件案例指南，为基层法院提供可资借鉴的工作经验和办案技能技巧，是国内外法院实务工作中的通行做法。所以，在探索建立敏感案件风险评估机制的同时，还应搜集一些法院对于敏感案件成功应对甚至失败的案例，并编写成册，下发各级法院以资相互借鉴。




【作者简介】
朱昆，单位为国家法官学院。


【注释】
[1]苏力：“法条、民意与难办案件”，载《中外法学》2009年第1期。
[2]曾艺：《浅论敏感案件的概念与本质》， //zengyifaxueshijie.fyfz.cn/art/1041601.htm。 2011年11月15日访问。
[3]参见 ：//www.hmrc.gov.uk/e-learning/Compliance_Checks_External/Inspection_powers_ex/HTML/
Inspection_powers_ex_202.html，2011年10月15日访问。
[4]HM MAGISTATES COURTS SERVICE INSPECTORATE: THE JOINT INSPECTION OF THE
GLOUCESTERSHIRE CRIMINAL JUSTICEAREA, February 2004.
[5]参见：//blawgsearch.justia.com/tag/Sensitive+Litigation+Moments，2011年10月15日访问。