【出处】正义网
【摘要】上海市检察机关于去年进一步推进法律监督职能向基层社区延伸，进一步规范社区检察室在监督公安派出所刑事执法、社区矫正、接待群众举报申诉、参与矛盾化解及社会管理综合治理等四项职能。本文将就社区矫正工作存在的问题及原因作一分析，并就完善工作的对策给出作者自己的答案。
【关键词】检察机关；社区矫正
【写作年份】2012年


【正文】

一、社区矫正工作现状

目前，欧美许多国家的社区矫正工作制度比较成熟，这些国家已经建立以社会服刑为塔基的金字塔形的服刑结构，监禁刑位于金字塔的最上端。而我国，监禁刑在现行的刑罚体系中仍然占有主导地位。[1]

上海的社区矫正工作始于2002年，在本市三区范围内的三个街镇(普陀区曹杨新村街道、徐汇区斜土街道、闸北区宝山路街道)试点开展社区矫正工作，并于次年起在此三区范围内的所有街镇铺开试点。

2003年7月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《关于开展社区矫正试点工作的通知》，包括北京、上海等六地在内的社区矫正试点工作正式展开，经过几年的不断探索与改进，社区矫正工作在全国范围迅速扩展。社区矫正的适用对象为以下五种：被判处管制的、被宣告缓刑的、被批准暂予监外执行的、被裁定假释的、被剥夺政治权利并在监外执行的罪犯。虽然，社区矫正工作在我国已经进行了七年的实践，但由于社区矫正的工作规定仍然过于简单化和原则性，脱管、漏管问题在一定程度上仍有存在，使得社区矫正的安置帮教、心理矫治、法制宣传等一系列工作的开展受到了一定的局限，无法取得预期的效果。

二、社区矫正检察监督存在问题的原因

(一)主观原因导致的监督不力

1、自身定位不清晰

检察机关是法律监督机关，但现阶段，检察机关对社区矫正工作往往重配合轻制约，检察机关的实际身份转化为了社区矫正工作的参与者，而不是独立的监督者。当然，很大程度上是由于各类社区矫正文件的规定所致。如《上海检察机关参与社区矫正工作试行办法》第二条之规定：“市各级检察机关应当积极参与社区矫正工作，结合履行检察职能，支持配合社区矫正工作机构，不断推进社区矫正工作深入发展。”[2]在实践中，如果检察机关作为社区矫正的参与者，那么监督工作的开展必然导致了自我监督的模式，监督不力的情况。

2、工作方法陈旧

监所检察监督多年来沿用的工作方法是填日志、做报表、发通知等静态监督模式。事实上，这种工作方法对于社区矫正人员的基本信息、矫正情况以及矫正机关的工作情况都不能确实掌握，仅仅能够发现存在于表面的安全隐患，但随着新情况、新问题的不断出现，仅依靠矫正机关寄送各类法律文书是不能及时获取矫正人员的矫治效果、重新犯罪等情况，传统的监督方式就越来越不能适应实际工作的需要。[3]

(二)客观原因导致的监督不力

1、社区矫正形式的单一

目前，社区矫正工作仅限于确保服刑人员不脱管、漏管及不发生重新犯罪，主要采取定期联系或走访的方式。许多具体社区矫正活动的开展往往都要依靠服刑人员的主动性，即使其不来参加，也不用对其采取强制措施。一般只有在社区服刑人员无故失去联络3个月以上，才会对其采取收监等强制性的方式，而在无法找到该名社区服刑人员的情况下，法院一般也不会接受公安提出的收监意见，更不用说实际的矫正效果，在当前的情况下，往往只能顾此失彼。

2、社区矫正立法的不完善

目前社区矫正的相关立法尚不完善，检察机关也只是软性监督。很多问题上，定位不清晰，职责不明确，使得检察机关往往由监督者变为参与者的位置，同时又没有硬性的法律依据，使得监督不具有强制力，无法对社区矫正工作的开展起到真正的监督促进作用。

3、社区矫正实际工作机构的不明确

目前，承担着社区矫正工作的主体是公安机关和司法机关，原则上，公安机关作为执行主体，主要负责对社区矫正人员的执行宣告、期满宣告、防脱漏管及重新犯罪的工作，事实上具体的矫正工作却是落在司法机关的肩上，而目前这项矫正工作实际主要是由社工站的社工负责，其掌握了具体的信息与资源，公安机关与司法机关往往都是从社工处获取资料，三者之间的职责分工尚不够明确。[4]

4、社区矫正人员的流动性

随着城市化进程加快，人员的流动性也随之加快，目前本市非沪籍的外来人员基数大，流动快，而靠仅有的社区矫正工作者采取跟、盯、访的方式必然不可能面面俱到，而要求其在居住地变化时主动向监管机关报到又存在很大的现实难度。[5]

5、社区矫正方式不规范

根据我国相关法律的规定，属于社区矫正范畴的主要有5种情况：管制、缓刑、假释、暂予监外执行、剥夺政治权利。而对于具体不同种类的罪犯采用什么样的社区矫正形式没有一个明确的规定，例如对于缓刑、假释对象和剥夺政治权利对象应当适用不同的社区矫正方式，而目前的工作制度没有明确的规定，矫正的效果有待提高。

三、完善社区矫正检察监督的对策

社区矫正的检察工作是刑罚执行监督的重点，随着社会防控及维稳工作日益受到关注，社区矫正工作也成为舆论的热点，检察机关在当下做好对社区矫正的监督工作势在必行，有以下几点对策：

(一)完善社区矫正检察监督工作的法律依据

《宪法》第一百二十九条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。《刑事诉讼法》第八条规定，人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。法律明确规定了检察机关作为法律监督机关的职权。

1、明确检察机关纠正意见的效力

在实践中，往往存在检察机关监督无力的情况，一方面，检察机关对违法情况予以纠正的行为，往往被对方单位认为是基于考核得分的目的，而被违法违规单位所忽视;另一方面，被纠正单位同样基于业务考评的压力，而不愿意正式接受检察机关的纠正意见。

检察机关对于发现的违法违规问题所提出具体的纠正意见，即检察意见书、检察建议书及纠正违法通知书，由于缺乏强制纠正的效力，尤其是对纠正违法通知书，在一般情况下，对方单位都是采取不重视、不回复的态度。

在近年来的实践中可以发现，依照相关规定应当采取纠正违法通知书予以纠正的情况，通常都会改为检察建议书、检察意见书等相对缓和的方式，依托于降级监督的方式，这样一来就存在监督不到位的问题。因此，检察机关的纠正意见应当具有强制性。

人民检察院向有关部门提出书面纠正意见后，同时上报上级检察机关备案，被纠正单位须按照检察机关提出的纠正意见，限期审查自己的行为是否违法，如果确有违法情况的，要及时纠正或采取有效措施，并将纠正或改进情况书面回复提出纠正意见的检察机关;如果认为并未存在违法情况的，应当及时书面回复提出纠正意见的检察机关，若检察机关认为确实存在违法违规情况的，可呈报上级检察机关进行审查。而监督对象没有正当理由拒不纠正违法的，同时又没有提出合理异议的，提出纠正意见的检察机关应报告上级检察机关，由上级检察机关向其同级监管机关提出纠正意见。[6]

2、制定社区矫正工作的法律法规

两高两部的《关于开展社区矫正试点工作的通知》及后续的一系列相关文件是目前为止对于开展社区矫正工作所依据的规定中最为详尽也是最为权威的规范性文件，事实上，我们在开展社区矫正工作中找不到任何法律性的文件，该《通知》的性质仅相当于司法解释，对于社区矫正在社会综合治理工作中的重要性和合适性十分不相一致。

由于社区矫正的工作规定是各参与工作的机关自己制定的，基本上都是各自为政的情况，其中关于对社区矫正监督的规范性文件，大多数均是检察机关自身内部制定的各类文件，其效力只能约束检察机关自身，对于其他部门没有约束力和强制力，所以，在实际的监督中，就会遇到许多监督缺乏统一标准的障碍。[7]

因此，在社会治安综合治理越来越受到重视的今天，针对社区矫正工作涉及的诸多方面，应当制定与《社区矫正法》相同性质的规范性法律文件，或者从制定修正案开始，逐步赋予社区矫正工作法律依据，使其具有统一的法律效力。

(二)完善社区矫正检察机构的设置

目前，基层检察院监所检察工作的重心是监管场所的检察，主要围绕着安全监管、规范监管展开，而负责社区矫正检察监督工作的人员往往数量较少或仅仅是兼职，一般仅有1人，以普陀区院监所科为例，2010年以来，区看守所内关押量基本维持在500人左右，科室合署办公以来，驻所检察人员6人，看守所相对封闭，工作范围固定，人员相对较易控制。而普陀区社区矫正人员近年来也一直维持在400人左右，但区域范围广，人员流动性大、活动区域不固定，仅有1名监外执行检察人员，必然无暇顾及。

重视程度不够、扶持力度不足，这一现实直接导致了检察机关对社区矫正工作的监督力度不够。而事实上，随着轻缓刑事政策以及宽严相济刑事政策、犯罪轻刑化的发展和社区矫正扩大的需要，社区矫正人员的规模将会呈上升趋势，目前各参与社区矫正工作部门的人员配置将远不能满足这一变化。

因此，可以将监外执行检察的职能划分出来，单独设立科室，配置足够的人员，使工作职能明确化，各司其职。主要负责：监外执行法律流程及法律文书流转的监督，包括收监执行等;社区服刑人员控告申诉及谈话教育;对社区矫正决定的作出、运作、社区矫正机关及工作人员执行职务、社区矫正服刑人员权利保障进行检察监督等。

(三)建立社区矫正审前危险性评估制度

1、非监禁刑的适用缺乏具体、规范、可操作性的方式

目前，我国对于非监禁刑的适用主要根据的是犯罪人的社会危险性。我国刑法第七十二条、第八十一条规定缓刑、假释的适用条件分别为“根据犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现，适用缓刑确实不致危害社会的”、“如果认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现，假释后不致再危害社会的”，从法律条文中可以发现目前适用非监禁刑的判断标准在于“是否不致危害社会”。但事实上，这样的规定过于原则性、笼统性和抽象性，在实践中只能依靠法官的主观推测或者判断，缺乏实际可操作的具体标准，在无形中就妨碍了缓刑等社区矫正模式的适用。[8]

2、检察机关对于判决、裁定适用非监禁刑存在监督困难

我国刑事诉讼法等法律法规规定，人民检察院认为人民法院减刑、假释裁定不当，应当在收到裁定书副本后二十日内，向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后一个月内重新组成合议庭进行审理。但在实际操作中，这种事后的、书面的监督是极为少见的，即使检察机关提出纠正意见，通常也是不被审判机关所重视，而导致检察监督工作流于形式。

3、适用非监禁刑征求矫正组织意见的方式没有强制性规定

2003年“两高两部”下发的《关于开展社区矫正试点工作的通知》中规定，“人民法院在判处非监禁刑、减刑、假释工作中，可以征求有关社区矫正组织的意见。”目前部分地区的法院已采取这一征求意见的做法，即法院对居住在本管辖区内可能被判处缓刑的刑事被告人，在开庭前通知其居住地的司法所，社区矫正工作者通过走访的方式调查被告人的行为及判断其重新犯罪的可能性，并用书面材料向法院提供对其是否可以适用非监禁刑的意见，法院在判决时予以考虑。

但在实际操作的过程中，由于《通知》中规定的仅仅是“可以征求有关社区矫正组织的意见”而并非“必须”。所以，该做法并没有被广泛的推广，同时，在采取这一做法的过程中，也存在有的社区矫正组织刚收到法院征求意见的书面通知，尚未进行调查核实、回复意见，法院已经对被告人作出了具体的适用非监禁刑的判决或裁定，如此社区矫正组织的意见就没有任何意义，这一做法在大多数情况下，就容易流于形式。

目前我国法院在适用非监禁刑时之所以有时标准把握不当，一个重要的原因是缺乏对被告及犯罪人的有关犯罪及其家庭和社会情况的全面了解。而把“是否不致危害社会”这一条件具体化的行之有效的办法，便是建立非监禁刑适用的审前危险性评估制度，在许多发达国家，判决前的报告己成为刑事诉讼中的一个必经程序和一项专门的工作，在社区矫正官的分工中，有的社区矫正官或缓刑官专门从事的工作就是判决前的报告。该报告不仅对法官的判决具有重要的意义，而且对于社区服刑人员的管理和矫治也具有重要的意义，是在刑事审判中能否“尊重和保障人权”的具体体现。同时，也有利于增加非监禁刑裁决对社区的安全系数。

在法院判决或裁定前，由专门机构对犯罪人的犯罪情况、生活背景、社区表现等进行专门调查，并对其人身危险性，即重新犯罪的可能性进行全面评估，然后将调查结果与评估报告提交法院，提出罪犯是否可以适用非监禁刑的建议，供法院判刑时参考。这种基于罪犯的人身危险性而采取相应的监督、考察、管理和教育等矫正措施，既避免了法官自由裁量权的滥用，又有利于对社区矫正工作的监督，对强化社区矫正的效果具有相当的理论和实践价值。

负责非监禁刑适用的审前危险性评估工作的专门组织可以由检察机关、公安机关、司法机关及社区矫正工作者组成，主要任务有：其一核实犯罪人的实际居住地，防止出现脱管、漏管情况;其二了解犯罪人的社会表现，防止滥用非监禁刑，减少社会危害性，促进社区矫正的有序开展。

检察机关设立社区矫正检察科中应有专人负责审前的危险性评估工作，监督审前危险性评估工作的规范进行，从而将对社区矫正的检察监督工作从判决后的被动状态改变为判决前的主动状态。

(四)实行社区矫正派驻检察制度

目前，社区矫正工作主要由各街道、镇的派出所、司法所承担。以本区为例，现有9个司法所、11个派出所、400多名社区服刑人员。

在各基层检察院中，一般都只有1名专职的监外执行检察人员负责对社区矫正工作开展检察监督，由于社区矫正工作具有地域范围广的特点，单靠一人之力，相对而言任务较为繁重，综合考虑对于社区矫正的监督更适宜派驻与巡回相结合的检察制度。目前，上海市检察院在全市范围内试点设立“社区检察室”，其中包括社区矫正检察职能。

(五)社区矫正保证制度

刑事诉讼法中规定的取保候审制度，是指对于不致于危害社会的犯罪嫌疑人，采取保证人或保证金的方式来约束，从而对犯罪嫌疑人不予羁押的情况。目前，在刑事诉讼中有很大一部分被判处非监禁刑的对象在判决前都是未被羁押的，即采取的是取保候审制度，以保证人或者是保证金的形式来对其行为或去向加以约束，执行情况良好。

对于社区矫正对象也可以采取类似取保候审的保证制度，[9]防止出现失联而导致脱管的情况，提高社区矫正的有效性。保证制度是指法院或者其他监管机关在拟对罪犯判处或决定适用非监禁刑时，应当要求罪犯提供合格的保证人或者适当的保证金，保证罪犯在社区矫正期间能够保持联络畅通、不失联，遵守社区矫正的相关制度，接受矫正教育，同时保证人应当出具《担保书》。

但由于目前对保证制度尚未有明确的规定，所以，社区矫正保证制度应当是在非监禁刑判决或决定机关、监管机关、司法机关、检察机关相互工作配合的基础上逐渐建立健全的。




【作者简介】
许柏龄，单位为上海市普陀区人民检察院；唐思芸，单位为上海市普陀区人民检察院。


【注释】
[1]任焕：《中美社区矫正比较》，《法制与社会》，2009年第1期。
[2]王恩海：《社区矫正的检察监督》，《法学》，2007年第8期。
[3]陆建强：《社区矫正的检察监督》，《山西省政法管理干部学院学报》，2009年第9期。
[4]周杏，《我国社区矫正执行主体的法律定位》，《中国司法》。
[5]林礼兴，《监外执行检察的内涵与特点刍议》，《人民检察》，2007年第16期。
[6]王恩海：《社区矫正的检察监督》，《法学》，2007年第8期。
[7]吴宗宪：《论社区矫正立法与刑法修正案》，《中国司法》。
[8]陆娴：《社区矫正的中国式沿革》，《法制与社会》，2009年第3期。
[9]雷文波、牛建宏：《监外执行应实行保证人(保证金)制度》，《中国检察官》，2008年第10期。