【出处】西南大学学报（社会科学版）
【摘要】目前社区矫正的试行受阻于体制转型迟缓且前景不明。与传统体制相比，贴近基层法律服务的司法行政部门更易树立以人为本的矫正观；以假释人员为主的矫正对象结构决定了司法行政部门接手社区矫正的必要性；持续扩大社区处遇对象更须充分利用其管理优势。因此社区矫正主体应以司法行政机构为主导，形成公安、检察、法院联动体制；该体制还须尽量吸纳社会力量，最终以“小政府、大市场”的政府购买模式完成对特殊类群的观护及督导。
【英文摘要】Community Correction pilot is hampered by delayed institutional transformation and has ambiguous prospect cur-ently. Compared with traditional system, an administrative department for justice closer to the primary legal service is easier to establish the people-oriented concept of correction. The frame of correction object mainly composed by paroles determines the necessity of taking over the community correction by the judicial administration. Increasing community treatment objects are also required to exert its management advantages. Therefore, the subjects of communitycorrection should be the administration of justice, forming the linkage system of police, prosecution, and courts. This system will have to absorb the social forces. Finally a"Small government, big market"model of government purchases is to complete the probation and supervisor of specific categories.
【关键词】社区矫正；体制完善；实施机制；刑罚；行刑社会化
【英文关键词】community Correction; system improvement; implementation mechanism
【写作年份】2010年
【中图分类号】D922.58　　
【文献标识码】A
【文献编号】1673-9841(2010)04-0108-05


【正文】

　　在法治国家进程中，实现社区矫正制度化和常规化是根本改善现有刑事法律机制效益、构建高效合理预防犯罪体系的关键步骤［1］。为此，继2003年上海、山东等六省市试点以来，这一非监禁刑执行模式目前已扩至整个中国大陆地区。但由于社区矫正既要在体制与方法上有所创新又须保持现有行刑机制的平稳运行，既要改变监禁刑执行惯性又要面对缺乏立法支持和地方财政投入不足等困难，随着试行范围的扩大，体制摩擦、行刑程序粗糙、社会保障将特殊人群排除于外、司法行政部门人员管理经验不足、对已具再犯罪危险人员的防卫机制反应过慢等新问题一再出现，目前有关机制建设和相关立法跟进的步伐都在明显放缓，体制转型甚至处于停顿状态。

　　鉴于此，刑事法理论的急切任务是针对以上问题寻求解决方案，并为社区矫正制度有效、深入、持久推进提供坚实的理论支撑。本文拟从社区矫正体制入手，对推行社区矫正的制度发展谈点个人见解。

　　一、背景与现状

　　随着20世纪行刑社会化思潮的兴起，刑罚人道、刑罚谦抑以及人权保护等新社会防卫论理念的深入人心，监禁刑执行高额投入和犯罪人重返社会困难等缺陷的日趋显现，非犯罪化、非刑罚化、非监禁化等应对策略开始从理论构思转为制度实践，剥夺自由刑即监狱行刑矫正被非监禁刑即社区行刑矫正所替代，或者两者组合运行实现公正与效益，已是当下各国的刑事立法格局和司法选择。

　　改革开放以来，由于多种因素的交互作用，我国大陆地区（下文简称我国）犯罪数量呈攀升态势，这在很大程度上决定了监禁刑在刑罚体系中的主导地位。犯罪人与社会隔离的监禁刑固然能在一定期间有效预防其再次危害社会，满足公众报应犯罪的正当情感，但过分倚重监禁刑会带来一系列问题：（1）监狱关押量始终不能满足服刑人数量骤增的需求。据2003年统计，中国现有监狱700余所，能容纳犯人100万人左右。1982年关押62万人，2002年关押154万人，增长2.5倍。2002年监狱执法经费144亿元，每个犯人每年平均花费9300元。据测算，除监狱建设外，每年需210亿元的监狱运转费用［2］。超押不仅明显打破了监狱行刑机制的正常运行，搁置教育计划，还直接影响到对服刑人权利的基本保障；（2）与非监禁刑相比，监禁刑的行刑成本是极为昂贵的。2002年，全国监狱系统日常经费支出165.4亿元，监狱基本建设项目支出30多亿元，这还不包括从军费渠道支出的武装警察看押的经费，如果再加上2000年以来超押的24万人，还需新建监狱和增加监狱设施，需要增加监管人员和管理费用［3］，成本还要加大；（3）尽管目前司法统计设计监狱重新犯罪率始终维持在一个较低水平，但继续降低重犯率却显然不能依靠监禁刑的适用，因为监禁刑的昂贵成本之一是隔离服刑人导致其重返社会能力下降，至于我国监狱绝大多数罪犯被“一关到底”结果更是可想而知。由此可见，无论是在量刑阶段分流服刑人还是改善监禁刑执行的效益机制，都得对我国大陆地区现行刑罚格局做出合理调整。

　　我国社区矫正经历了三个发展阶段。2003年7月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部与司法部联合下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》，确定北京、天津、上海、江苏、浙江和山东为社区矫正试点省市，至此社区矫正制度被正式启动。随着试点经验的积累和得益于司法行政部门的积极推动，2005年1月20日两院两部联合下发《关于扩大社区矫正试点范围的通知》，将社区矫正试点扩大到十八个省（区、市），试行区域既包含了中国经济最发达的东南沿海地区、欠发达的中部部分省份、又包括了不够发达的西部省（市、区），它的基本任务是全面探索具有中国特色的社区矫正之路，为全国性的社区矫正工作的开展打下坚实的实践基础［4］。2007年6月底，试点工作已经在全国25个省（区、市）的123个市（州）、517个县（区、市）、4189个街道（乡镇）展开。试点地区累计接收社区服刑人员114320人，解除矫正45226人，现有社区服刑人员69094人。社区服刑人员累计重新犯罪245人，重新犯罪率为0.21%［5］。2009年10月两院两部联合下发《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，社区矫正推行于整个中国大陆区域。

　　应当看到，社区矫正的制度化取得了明显的进展，但行刑中诸多固有矛盾仍然未获解决方案，制度思路发展不够清晰，推行中不断涌现的问题有待寻求新的解决途径，其中至为重要的是体制转型的问题突出。这一点前文已有提及。

　　二、对现行社区矫正制度的反思

　　2003年我国政府和司法机关启动社区矫正以来，经中央至各地政府、公检法司等政法机关以及社会力量的多方推动努力，这一制度取得了一定成效，但机制运行中暴露出的问题也不少。因而经过实践的检验，原有的制度发展思路须予调整。

　　（一）过于重视刑罚的执行

　　社区矫正是特有的行刑制度，它的任务不同于监禁刑的执行。从各国相关实践看，社区矫正的任务，是对服刑人进行回归社会的教育、辅导、培训与矫正，同时对将要和刚迈出监狱大门的刑释人员提供安置就业和适应社会生活方式的方便与救济［6］。与此对应，最高人民法院和最高人民检察院、公安部和司法部在2003年《关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称《通知》）中把我国社区矫正对象限定为管制、缓刑、剥夺政治权利、假释和监外执行的人员，将社区矫正任务定位为：（1）按照我国刑法、刑事诉讼法等有关法律、法规和规章的规定，加强对社区服刑人员的管理和监督，确保刑罚的顺利实施；（2）通过多种形式，加强对社区服刑人员的思想教育、法制教育、社会公德教育，矫正其不良心理和行为，使他们悔过自新，弃恶从善，成为守法公民；（3）帮助社区服刑人员解决在就业、生活、法律、心理等方面遇到的困难和问题，以利于他们顺利适应社会生活。从社区矫正制度相关规定看，《通知》把“对社区服刑人员的管理和监督，确保刑罚的顺利实施”的任务放在三个任务的第一位，突出了社区矫正的行刑功能，强调社区矫正制度的刑罚执行性质。大多数市、区社区矫正机构的做法如同《通知》要求。但过于注重对矫正对象的管理和监督，轻视矫正和帮扶任务，使得任务被单一化理解和执行。毋庸置疑，社区矫正制度具有刑罚执行的性质，但社区矫正作为对监禁刑弊端反思的结果，与重于监管的监禁刑模式必然存在差异。目前我国社区矫正制度设立的首要任务是定位于监管、思想改造还是行为指导、生活就业帮扶？值得理论界深入探讨。

　　（二）体制运行遭遇困境

　　《通知》规定：“司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作，会同公安机关搞好对社区服刑人员的监督考察，组织协调对社区服刑人员的教育改造和帮助工作。街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作。监狱管理机关要依法准确适用暂予监外执行措施，对符合假释条件的人员要及时报请人民法院裁定假释，并积极协助社区矫正组织的工作。”这一规定确定了“司法行政机关牵头，基层司法机关具体承担社区矫正日常工作，公安配合”的体制。但是这一体制运行已出现诸多难点：

　　1.基层司法机关无执行权

　　根据《通知》：开展社区矫正的任务是按照我国刑法、刑事诉讼法等有关法律、法规和规章的规定，加强对社区服刑人员的管理和监督，确保刑罚的顺利实施。换句话说，就是将法院判决或裁定对犯罪人的刑罚在社区范围内加以实现的活动。因此，社区矫正机关应具有相应的刑事执行权。而通知要求，司法行政机关应当是社区矫正执行的主体，其中对相关人员的日常管理工作须由街道、乡镇司法所具体承担，照理说这些部门应当获得相关的授权。但我国《刑法》、《刑事诉讼法》与《通知》在社区矫正的执行主体问题上存在严重冲突［7］，即依照法律，非监禁刑的执行权归属公安机关，街道、乡镇司法所的主要职责是人民调解、法制宣传、法律服务、法律援助、安置帮教和司法信访，不论从工作性质还是从法律授权上，后者都不具有刑事执法权的性质。依照政策，社区矫正的权限归属司法行政部门，司法所除上述法律职能外，还得承担管理督导特定犯罪人的职责，但他们真正介入相关事务时缺乏执法权。

　　2.基层司法机关难以承当社区矫正任务

　　司法行政机关通过街道、乡镇司法所来具体承担社区矫正的日常管理工作，面临很大的挑战。目前全国已建立了四万多个司法所，工作人员达到九万多人，平均每人，在一些地方司法所只有一人［8］。

　　而且街道、乡镇地域范围往往很宽，在大中城市人口流动频繁，基层工作人员缺乏代步工具，管理事务多头，令其很难持续跟踪和全面落实对特定对象的行为督导。加之基层司法行政系统的人员过去没有涉足执行刑罚的工作，整个司法行政系统没有涉足过非监禁刑执行工作，相关法律经验不足，执法水平低，难以适应社区矫正的要求，更难满足社区矫正的需要。

　　3.基层公安机关疲于应对片区治安事务

　　就公安机关实际工作状况看，基层派出所干警既要维护社会治安秩序，处理治安案件，进行户籍管理和人口登记管理，还承担社区行刑，众多治安压力和应急管理令其不能分身，已很难保证基层干警持续关注特定对象的行为动向和生活状况，落实社区矫正事务，加之在社区服刑的犯罪人绝大多数属轻罪，其所拥有的人身危险性程度较小，对其行为督导便成了最不重要的事务。以北京市为例，截至2002年底，北京市负责社区警务的民警数量较前一年减少约一半，而管辖地域约扩大一倍，各个辖区管理人口的工作量也扩大了一倍。在这样的情况下，干警是很难分身落实社区行刑工作的［9］。目前，公安机关仍在形式上对矫正对象保留着监管职责，社区服刑人员实际处于无人过问和管理的状态。

　　另外，公安机关的主要职责是预防、制止和侦查违法犯罪活动；维护社会治安秩序，它与犯罪人间有着尖锐对立冲突。司法实践中甚至出现以下极端情况，犯罪嫌疑人因在接受侦查讯问期间遭遇过刑讯逼供或者诱供，而对基层干警矫正工作有着强烈的排斥感［10］。公安干警也不时会因自身犯罪侦查和治安管理节律而习惯于强制约束矫正对象的行为，甚至采取拘传、罚款、治安处罚等强制措施令其服从管教，于是公安人员和犯罪人间形同“猫和老鼠”的关系。而社区矫正不仅要对犯罪人监督管理，还要对其教育矫正。有效矫正的基本需要是矫正双方的心理认同［11］。而公安机关和犯罪人间的对立关系往往使得犯罪人很难在心理上接纳、认同公安人员，这就为犯罪人矫正带来了无形的困难。

　　早在百余年前犯罪学家就已揭露监禁刑的弊端，认为它仅仅能够把那些不重视法律的人与社会暂时隔离开来。这种惩罚可以在短期内防治罪犯再犯新罪，但它仅仅是一种针对犯罪结果而采取的措施，没有触及犯罪原因和根源［12］。因而对其改善就意味着应当首先改变行刑运行方向和节奏，改变以惩罚或行为约束为主的监禁刑模式特点，转至针对诱发犯罪的社会原因和顺应犯罪人再社会化需要，构建社区矫正制度。而这无论是对指导人员自身法律、心理、教育、社会保障知识储备和经验运用，还是对相关部门人力、物力投入都提出了更高要求，进而基层公安干警的角色与能力都不适宜承担相关工作。

　　（三）法院对非监禁刑中的假释适用率极低

　　一直以来，我国非监禁刑适用率远远低于欧美及周边国家。就缓刑和假释两项而言，2000年加拿大社区矫正比例达79.76%，澳大利亚达到77.48%，美国为70.25%，韩国、俄罗斯分别是45.9%和48%，加之这些国家罚金刑适用率相对较高，处于社区矫正的罪犯人数已明显超过监禁人数［13］。反观我国非监禁刑适用情况：“1999年，全国各级法院判处刑罚的罪犯总数为608259人，其中被判处管制的有7515人，占总数的1.23%；2000年为646431人，其中被判处管制的为7822人，占1.21%；2001年为751146人，其中被判处管制的为9481人，占1.26%。1999年，全国的缓刑适用率为14.86%，2000年为15.85%，2001年为14.71%。而1996年，全国共假释罪犯36552人，假释率为2.58%；1997年假释41993人，假释率为2.9%；1998年假释29541人，假释率为2.06%；1999年假释30075人，假释率为2.11%；2000年假释23550人，假释率为1.63%。2001年，全国监狱系统监外执行的罪犯占押犯总数的1.13%［9］。这和国外非监禁人数占绝大多数形成鲜明的对比。

　　（四）社会力量参与程度低

　　目前及今后一个阶段，中国社区矫正中的社区，实际上是以政府组织为基础和核心，基本等同于行政区划的概念。城市社区也就是城市政府基础组织的街道、镇、乡，社区矫正的组织、实施机构也就是政府基层组织的司法所。社区的范围也就是该政府基层组织的行政区划范围。这与“小政府、大社会”是相悖的［14］。社区矫正仍是纯政府行为，除相对人的家庭以外，社区各界对这一类特殊群体的需求和行为督导都不大关注，社区志愿人员基数小，他们参与矫正程度也很低。

　　三、转型体制促使行刑社会化

　　（一）社区矫正应归属司法行政机关

　　作为一项综合性很强的法律事务，社区矫正的落实不仅需要公、检、法、司部门依法履行职责，相互配合和制约，还须依托于专门管理机构，形成一套常规工作机制，司法行政机关基于自身特性，更适宜承担这项工作。首先，这一体制更能将监禁刑执行接轨于社区矫正。在管制、缓刑、剥夺政治权利、假释和被决定监外执行等社区矫正对象中，绝大部分监外执行或者被剥夺政治权利的人员主要出自监狱，假释更是如此，而且三类人占矫正对象比例很高且有持续增加的趋向，因此针对这些特点调整体制是明智选择。监狱本身就是国家司法行政机关的组织部分，监狱与同级其他司法行政部门同属一个管理系统，这对于三种矫正对象的移送与接收的衔接，以及行为对象的联动管理都有其他机关无法比拟的优势。其次，我国已有较完善的司法行政机构体系和较健全的基层组织，可以在不增加太多人力、物力的情况下，建立刑罚执行机构体系［15］。

　　当然，在《刑法》、《刑事诉讼法》等法律未做修改的情况下，有关移送、撤销收监等法律事务仍然以公安机关的名义行使，即法律形式上仍应保持公安机关刑事执行的主体地位［16］。但司法行政机关应当在社区服刑人员监督考察中向公安部门及时提出建议，借此熟悉程序，为接手相关事务积累相关经验。另一方面，社区矫正是继刑和刑罚变更裁决生效后的法律活动，它不时因裁判力量的介入而发生变更，可见法院职能行为是带动整个刑罚执行制度的关键［1］。比如在假释适用上，法院改变理念适当降低门槛会让更多服刑人进入社区，它对缓刑和假释撤销条件的掌控也决定着社区矫正节律，司法行政部门与法院工作的紧密关系，有利于推动社区矫正的展开。特别须要说明的是，检察机关在体制过渡阶段发挥的作用不要小视，检察机关既是法律监督者又是司法行政部门目前最有力的支持者，司法行政机关主动寻求相应的支持，形成公安法院联动，更有利于工作的推动。

　　（二）借鉴国外经验，打造适合我国国情的“政府购买服务”模式

　　社区矫正主体分为两类：一是执法人员即社区矫正中承担执法职能的国家机关工作人员。二是社区矫正辅助人员，他们辅助前者完成对社区服刑人员的思想教育、法制教育、社会公德教育，参与矫正其不良心理和行为；帮助社区服刑人员解决就业、生活、法律、心理等方面遇到的困难和问题，以利于他们顺利适应社会生活［17］。但目前我国社区矫正还不是真正意义上的社区，矫正也以政府组织为基础和核心。因此如果社区矫正一味追求行政化，那么推行社区矫正就意味着政府职能和机构的扩张，或者只是将犯罪人从政府一个部门或形式的管理，转向另一个部门或形式而已，极端的情况甚至可能是因监狱管理模式“变异”扩张而令其背离初衷。平稳而长远的选择应是在保证机制运行的同时引入社区力量参与矫正。毕竟以一个由政府组织、协调、指导而不是由其主导的社区，非政府社团和志愿者逐步发挥主导作用，才有真正意义的社区矫正可言。近期，社区矫正的实施有赖于政府转变“大包大揽”的管理方式，为独立于政府之外的非政府社会组织和社区的发育，提供必要的环境［13］。社区一般是居住在一定区地域范围内的社会群体和社会组织根据一套规范和制度结合而成的社会实体，是一个相对完整的地域性的社会共同体［18］。正是群体、生活互动模式构成了社区两大要素，绝大部分受处置人虽有意与司法部门达成交易（为改善处境而遵守特定行为规范），他们真正在意的却是社区内的普通人的态度，他们更愿意在社会工作者的行为中去了解规范涵义，感受人性化的东西，而不大信任政府或准政府形式的“功利性宽容”。

　　这表明司法行政部门须与社会工作者、社会志愿人员形成真正意义的合作关系［1］。

　　四、以新体制带动职能转变

　　（一）突出社区矫正帮扶职能

　　《通知》明确规定：“社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。”毋庸置疑，社区矫正具有刑罚执行的性质。而且作为促进矫正对象顺利回归社会的“非监禁刑罚”执行活动，社区矫正不仅仅是刑罚的执行，而且还有矫正和帮扶的职能［19］。如果以强调社区矫正刑罚执行特性压倒或淡化其矫正和帮扶职能，在“重刑”传统的法文化背景下，我国社区矫正将很难真正承担起实现刑事法效益的重任。现行历史条件下，充分重视和强调社区矫正的帮扶职能主要基于以下理由：

　　第一，我国传统上是一个“诸法合一、以刑为主”的国家，自古以来“刑以弼教”就时常被解读为重刑教化；而目前社区矫正作为监禁刑执行机制的逻辑延伸，其社区矫正惩罚特性又很容易把握，因此人们偏重社区矫正的刑罚性质，强调监管而忽视社区矫正的其他任务。似乎矫正对象不出事、不重新犯罪就万事大吉，在这种指导思想下开展的社区矫正工作，一切围绕“平安”目标，一切基于对矫正对象的控制，根本无暇也无力去实现教育矫正的目标［20］。

　　第二，国家对出狱人负有帮扶义务。社区矫正对象主要是假释和监外执行两类人。从目前社区矫正试点工作对这类对象进行教育改造的现实情况看，他们重新回到社会后很快面临无户籍、无住房、无工作、无医疗保障收入，以及家庭生活缺失，亲情或其他社会关系紧张等一系列问题，这对于与社会隔绝时间较长的人来说是一个极大的挑战。这类特殊群体在经历长期监禁回归社会后，已经是处于经济利益的贫困性、生活质量的低层次性、承受力的脆弱性等特征的弱势群体；但受传统“对立思维”和“概括性思维”的影响，普通人因惯于感性判断一个人是好人还是坏人，而将这些曾经犯过罪的人视为异己，部分假释人员因忍受不了社会对他们的强烈排斥而又重新犯罪的事例，也是屡见不鲜［21］。可见减少重新犯罪的重要举措，是为其提供重返社会不靠犯罪生活的基本条件。

　　扶是矫正的基本法律内涵。对于社区矫正制度目前最缺的不是监管改造做法，而是社会扶助和守法行为的养成。笔者建议最高人民法院和最高人民检察院、公安部和司法部根据社区矫正制度实施情况，发布新的社区矫正《通知》，明确帮扶任务的重要性，并对任务顺序重新排列，把帮扶任务置于首位。

　　（二）限制缓刑管制，适度扩张假释

　　根据《通知》，社区矫正对象被严格限定为被判处管制、缓刑、被决定监外执行、假释，被剥夺政治权利，并在社会服刑的五类罪犯。而目前管制适用率极低已是有目共睹的事实。管制不是在现有社会条件下不能用而是它已不实用，为此必须对其改善才有扩大适用的正当前提［22］。至于缓刑适用目前已有相当比率。据有关资料，近年来我国缓刑适用有两个特点：（1）总体缓刑适用人数逐年增加，比例也逐年攀升。2001年刑事判决生效的人犯751146人，判处有期徒刑缓刑的110499人，占生效判决人数的14.71%；2002年判决人数总数为706707人，有期徒刑缓刑的117278人，占16.59%；2003年判决人犯747096人，缓刑234927人，占15.06%；2004年判决刑154429人，占生效判决人数的20%；（2）就缓刑分布的类罪名而言，危害公共安全罪、贪污贿赂罪、渎职罪三类案件缓刑适用率颇高。以2002年为例，贪污贿赂罪、危害公共安全罪、渎职罪缓刑适用率在九类犯罪中位于前三，分别为47.95%、45.48%与41.

　　43%，到2004年该比例分别上升至51.67%、53.96%与41.92%［23］。鉴于缓刑只能针对被判处拘役、三年以下有期徒刑犯罪分子适用，我们大概可以推断判处缓刑占应判三年以下有期造型的比例已超过30%。可见，目前缓刑不是用少了。

　　《中华人民共和国刑法》第72条规定：对于判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，根据犯罪情节和悔罪表现适用暂缓执行刑罚确实不致再危害的，可以适用缓刑。其中缓刑条件是犯罪人不具再犯可能性，而未将犯罪人与被害人和解、赔偿作为适用缓刑的条件，因此对其过多适用会明显伤害公众报应的情感和有损于被害人的正当权益。赔偿也没有作为缓刑执行的内容，因此单纯强调提高缓刑率可能损及被害人利益，过度适用会动摇责任刑法的根基。可见滥用缓刑并非正当。

　　假释是罪犯在执行一定刑期后附条件予以提前释放的制度，它具有缓刑所没有的一般预防和安抚被害人的双重作用。而且罪犯释放后仍然处于社区矫正机构的监督和控制之下，这对于巩固监狱改造效果，令其逐步融入社会和适应自由生活，都具有积极意义［24］。令人遗憾的是，我国监狱、法院对假释适用仍然相当保守，假释率低已是制约整个刑事法机制正常运行的瓶颈问题之一。可见，司法实践适度扩大假释适用，是一个值得努力的方向。




【作者简介】
郝川，男，河南周口人，西南大学法学院，讲师；西南政法大学法学院博士研究生，重庆市荣昌县检察院职侦局，主要研究刑法学。


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