【摘要】社会管理创新是一个需多管齐下、多方参与的系统工程，检察机关作为国家法律监督机关，理应发挥应有的作用。检察机关在推进社会管理创新中，不仅要与其他国家机关、社会团体的步伐相协调，更要体现出检察机关的优势。同时，社会管理创新也是检察机关自身建设的导向和推进三项重点工作的动力所在。笔者认为，检察机关在立足检察职能的基础上，多维度地完善社会管理举措，使检察工作的触角恰当地延伸，将有效地助力社会管理创新。
【关键词】社会管理创新；检察职能；路径选择
【写作年份】2011年


【正文】

　　2007年党的十七大报告明确提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2009年底，全国政法工作电视电话会议强调社会管理创新是政法系统三项重点工作之一。2010年3月，最高人民检察院检察长曹建明在《检察日报》上发文指出：“深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，是维护我国重要战略机遇期社会和谐稳定的治本之策，也是全面推进政法维稳工作的重要载体……社会管理创新是推动三项重点工作的动力”。随着社会管理创新被提到新的战略高度上来，各级检察机关作为国家法律监督部门和广义上的社会管理主体，在社会管理创新中的路径选择成了亟待探讨和解决的问题。

　　一、立足检察职能，摆正在社会管理创新中的位置社会管理创新，是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动。狭义的社会管理仅指政府职能的组成之一，而广义的社会管理特别是创新的社会管理则是多元化主体多形式参与的管理活动，检察机关当然属于广义上的社会管理主体。当代中国处在一个快速发展与变革的时期，各种社会矛盾凸显，如违法征地拆迁行为大量出现，劳动关系矛盾激化、环境污染、食品安全等，这系列问题亟须通过法律手段来加以规范。这决定了加强法治建设是社会管理创新的题中之义，政法机关必须参与到社会管理创新中来。检察机关的基本职能是监督和保障公安机关侦查活动合法性、法院审判活动合法性、刑罚执行的合法性；通过对国家工作人员职务犯罪的查究，保证公务活动的合法性，实现对行政权的制约；代表国家对犯罪嫌疑人提起公诉。这些基本职能是检察机关参与法治建设的基本要求，是参与社会管理创新的立足点，同时也是检察机关落实社会管理创新的特色和优势所在。立足检察职能，多维度创新社会管理方法，不仅是全面推进社会管理创新的不可或缺的一环，也是检察机关自身建设的重要契机。

　　二、检察机关推进社会管理创新路径选择的主要原则各级检察机关摆正在推进社会管理创新中的位置后，就应按部就班、有所侧重地投入到社会管理中来，有必要理顺检察机关特别是基层检察院在深入推进社会管理创新中要遵循的原则，以此作为路径选择的基本方向。

　　（一）立足检察职能原则。这一原则可谓是检察机关深入推进社会管理创新的基本原则，检察机关必须通过履行法律监督的职能来实现社会管理，不能偏离检察工作的主题，否则将舍本逐末。依照法律规定，检察机关为国家的法律监督机关，在刑事诉讼中履行着职务犯罪侦查、批准逮捕、公诉和对刑事诉讼实行法律监督的职能，在民事诉讼和行政诉讼中履行着对民事、行政审判检察监督的职能。检察机关在开展推进社会管理创新工作时，要立足于这些法定的职能，在此基础上，延伸检察职能触角，这样才能使推进社会管理创新的路径更具操作性和外延性。

　　（二）依托检察工作，主动挖掘和解决社会管理问题的原则。依托检察机关的办案工作，善于揭示社会管理深层次问题。一些典型的案件可能是社会状态的一种反映，也是社会管理漏洞所在。例如学校周边经常发生抢劫案，网吧里夜不归宿的年轻人经常是不稳定因素，某一路段车祸频繁等等，这些表象背后都隐藏着潜在的社会管理危机。检察机关办案并不能以审结为终极目的，而是要通过案件的办理，发现案件所涉及的社会管理中存在的不足。对于一些共性问题，若在检察机关职权范围内的，可以直接予以督促和处理；若带有地区性或者全国性的，可以形成报告，交由有权机关处理。

　　(三)因地而异，立足本地的原则。社会管理是一个笼统的概念，必须坚持因地而异、立足本地的原则，方能收到实效。全国性的、区域性的先进经验，若不与当地实际结合，社会管理效果将大打折扣。例如多网络舆情的监控一直被认为是社会管理创新的盲点，那么是不是每个地区都进行网络社会管理呢？当然不是，对于那些偏远山区网络不通畅的地方，这一问题并不存在。事实上，检察机关的上下级领导关系，更有利于一些政策和先进做法能够更好地落实辖区，这应是检察机关推进社会管理的优势之一。如果各级检察机关在推进社会管理创新过程中，能够具体问题具体分析，避免进行教条地照抄照搬，势必在推动社会管理工作掌握主动权。

　　（四）检察机关自身建设先行原则。检察机关自身建设问题本不应该是本文所探讨的主要问题，但检察机关自身存在的问题以及自身建设的成果都决定了其参与社会管理创新的路径及效果。检察机关在推进社会管理创新活动中，不仅要立足本职工作，更要不断地加强改革和创新力度。检察机关自身建设相对于其参与社会管理创新而言，是具有先导性和前提性的，也是一个始终需要坚持的原则。

　　三、检察机关在推进社会管理创新中的路径选择如前所述，检察机关的日常工作亦是参与社会管理的重要组成部分——检察机关配合相关部门进行的社会治安综合治理、法治宣传、职务犯罪预防部门在防治腐败方面的努力、对未成年人犯罪嫌疑人的帮扶等等。但检察机关要在推进社会管理创新中切实发挥优势，有所作为，还面临着诸多问题。在坚持上述基本原则的前提下，关键是不断转变执法观念，加强与政府及其他职能部门的充分联系；另一方面还要克服诸多不利的现实情况，创新工作方法，探索参与社会管理创新的路径，多维度服务于社会管理。

　　（一）转变执法观念，是推进社会管理创新的保障 今年以来，全国政法系统进行了“发扬传统、坚定信念、执法为民”的主题教育实践活动，这为社会管理创新提供了思想基础，促使政法机关转变执法观念，发挥好职能。检察机关应切实以社会公共利益为核心，将“国家尊重和保障人权”的宪法规范及时、充分且准确地转化为各类法规范和制度，转化为国家机关及其工作人员竭力践行的基本价值追求，转化为各类社会管理主体进行价值取舍和决策判断的基本行为准则。同时每一名检察干警都应以社会管理主体的身份牢固树立以人为本、执法为民的理念，重视和维护广大民众最关心的利益，保障每一名犯罪嫌疑人及其他当事人的人权。不断更新执法观念，加强检察机关队伍建设，是检察机关多维度参与社会管理的重要保障。

　　（二）加强与多部门联系，共同参与社会管理，多元化解决社会矛盾 在社会管理创新这个系统工程中，检察机关可以尝试改变以往“头痛医头、脚痛医脚”的单一模式，向仅仅依靠法律手段，转向行政手段、法律手段、经济手段、社会手段等多元、多样、多方的管理模式转变。当然，这并不是要检察机关去做力所不能及的事情，而是在法律规范和制度的支撑下，加强与其他政府部门、事业单位、社会团体的联系，有限度地延伸检察职能，促使一个完整的社会管理系统的形成，共同作用于社会事务的管理。如今年三月，高检院印发《关于依法严惩危害食品安全犯罪和相关职务犯罪活动的通知》要求迅速排查办理危害食品安全和有关职务犯罪案件。在这次专项整治活动中，检察机关很敏锐地捕捉到了民众最关心的事情，主动履行了社会管理职责；更重要的是在该项活动中，检察机关立足检察职能，同时与食品管理部门、工商管理部门、公安机关等多部门加强联系，取得了良好的效果。笔者认为，目前我国社会日趋复杂，各种矛盾呈现交叉状，民众诉求多元化倾向明显，在这种情况下，多部门在一些社会管理领域里的配合和联系，力争多渠道、多元化解决社会矛盾，不仅可以最大限度兼顾各方、节省社会成本，还可以使单个部门的职能发挥得更连贯、更有实效。

　　（三）力求检察权独立，才能全面发挥检察机关在社会管理创新中的作用检察权独立是一个牵涉面很广、老生常谈的问题，但探讨检察职能落实时又难以避免该问题。在此只简单阐述检察权不够独立这一客观事实对检察机关探索社会管理创新路径的不利影响。在我国,虽然《宪法》规定,检察机关依法独立行使职权。但是由于宪法和法律对保障检察机关独立的具体措施缺乏,致使检察机关独立行使职权面临着诸多障碍,其中主要是检察权地方化问题。实践中,检察机关在人力、物力、财力上几乎完全依附于地方政府,从而使地方检察机关的独立性大受影响,严重的甚至使检察权沦为保护地方利益的工具。检察权对地方政权的过分依赖,在一定程度上瓦解了检察机关内部上命下从的一体化机制,减损了检察机关作为一个整体预防犯罪、侦控犯罪的能力,从而导致宪法和法律规定的双重领导体制名存实亡。这势必会影响到民众的利益，挫伤广大民众对法治的信仰，打击了弱势群体伸张权利的信念。依法之治是一种最稳定、最基本的管理方式，这种方式的动摇和不被信任会渗透到社会管理创新的方方面面。很多社会矛盾、群体事件，一定程度上都是源于司法不公正、惩治腐败不力、民众对司法机关失去信心所导致。这是问题所在，也是解决问题的路径选择。作为履行法律监督、打击职务犯罪职责的检察机关，力求检察权独立，是自身建设的突破口，也是在推进社会管理创新的路径之一。

　　（四）加强对社区矫正的监督 社区矫正是推进社会管理创新的一大举措，曹建明在《充分发挥检察职能作用，深入推进三项重点工作》一文中也强调检察机关要积极参与社区矫正工作。社区矫正工作到底有哪个部门来负责在各个地方、各个文件上存在一定差异。社区矫正，简单地讲，就是让符合法定条件的罪犯在社区中执行刑罚。《刑法》规定，公安机关是非监禁刑的执行机关，这是公安机关监督执行社区矫正的法律依据。然而“两高两部”下发《关于在全国试行社区矫正工作的意见》规定则要求在各级司法行政机关建立专门的社区矫正机构。这两者存在一定的冲突，公安机关有权但是平时任务比较重，现实中可能无暇社区矫正，基层司法行政机关对于非监禁刑服刑人员的监管没有法律的明确授权，只能履行一定的帮教职责。现实中，司法行政机关似乎已经深度参与到社区矫正。但整体上而言，社区矫正主体并没有落实到位，这势必会造成互相推诿，影响到社区矫正的效果。检察机关作为刑罚监督机关，面对这种权责不明，规章、政策与法律规定不符的情况显得无从下手。结合一些检察院对该问题的解决路径，笔者认为，虽然社区矫正的责任主体不甚明了，但检察院仍应有所作为，尝试从“四个监督”做起可以有效监督社区矫正的落实。“入口监督”，即把交付执行作为社区矫正检察监督的重点，建立单独台帐，与法院刑事庭加强联系，掌握第一手资料；“动态监督”，即广泛听取各方意见，掌握社区矫正的动态情况反映，定期查台帐，了解活动记录和帮教计划，与公安局法制科、司法局等单位加强沟通；“出口监督”，为防止超期矫正，确保社区矫正的解除与步入社会的有效衔接，检察院应采用提前告知、催办、督办等方式监督社区矫正及时公正办理解除矫正手续。

　　（五）参与网络虚拟社会的监督管理 2011年，我国互联网上网人数已达4.57亿，上网普及率达34.3%。可以说，互联网因信息沟通更为便捷，交流不受地域限制而显得十分自由倍受欢迎。网络已经影响到人们的行为方式，已形成一定规模的网络虚拟社会，进而影响到现实社会管理。要创新社会管理方式，对网络虚拟社会的监督管理必须引起足够重视。网络舆情为政府决策提供了重要的参考，而且近些年来，网络检举成了反腐败的重阵。与此同时，网络虚拟社会因为各方面的监管不到位，出现了诸多混乱状况，一定程度上弱化了原有的道德准则，甚至成为滋生犯罪的死角。换句话说，网络虚拟社会不像它看起来那样虚幻，已经影响到现实社会管理秩序。检察机关，特别是基层检察机关对网络舆情、网络虚拟社会的关注和把握不够，导致检察机关不能第一时间了解网民诉求，回应网民对司法公正的期待，掌握职务犯罪的线索等，这一定程度上影响到检察职能的发挥，亦影响到推进社会管理创新的多维度性。检察机关应与法院、公安局等部门一道积极参与对网络虚拟社会的建设管理，坚决依法打击利用网络实施的诈骗、盗窃和“黄赌毒”等各种犯罪活动，维护网上秩序，净化网络环境。同时要加强网络舆情监测研判，提高处置能力和水平，正确引导舆论，及时对网民反映较为强烈的司法问题作出回应，避免民众诉求的长期积压演化成群体事件或涉检信访问题。总而言之，笔者在调研中总结了检察机关推进社会管理创新应该遵循的一般原则。同时，针对发现的问题——包括检察机关执法观念相对陈旧、多部门联合参与执法和社会管理的观念欠缺、检察权不够独立对推进社会管理创新的掣肘、检察机关对重点人群、网络社会的监管不够等，探讨了检察机关参与社会管理创新的路径。最后需要强调的是，在深入推进社会管理创新的过程中，检察机关所面临的问题是多样的，检察机关立足自身职能，服务于社会管理创新，显然不能局限于以上路径。正如曹建明在《充分发挥检察职能作用，深入推进三项重点工作》一文中所指出的检察机关还应积极参与青少年群体的教育保护；社会治安重点地区综合治理；完善和推进在农村社区设立检察工作站，深入基层，服务社会等等。




【作者简介】
刘兵，单位为湖南省津市市人民检察院。


【参考文献】
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