【出处】本网首发
【关键词】法学会；群众团体
【写作年份】2011年


【正文】

社会管理的科学化、制度化、法治化、民主化是一个国家经济发展、政治稳定、文化繁荣、社会和谐的重要体现，是一个国家文明程度的重要标志，也是一个国家健康有序发展的重要保障。这是一个既古老又崭新的命题，从古至今，在人类社会发展的不同时期，人们都在探索着最好的社会管理制度和管理体系。一定的政治制度和经济体制，伴随着民族文化的积淀和传承，其影响力渐渐渗入人们的思维习惯和生活方式；在经济和政治的需求中，执政者与百姓或者叫管理者与公民，都是在相互的沟通、理解、互动甚至是碰撞、摩擦中，逐渐找到平衡、找到定位、找到合理的依存关系的。

　　“管理就是服务”，这是现代意义上的管理理念。但是服务水平如何，能否满足人们的需求，能否从理论与实践上体现好服务的宗旨，这一直是执政者或者社会管理者实践中推进的重要目标。我国改革开放30多年以来，特别是在经济高速发展、GDP位居世界第二，依法治国入宪十余年、社会主义法律体系已经形成的大背景下，面临着经济社会转型期的一系列难题，诸如新的利益群体逐渐形成、各种利益诉求逐渐增多、分配不公带来的社会矛盾日益凸显、人们对公平正义的普遍关注等等。新形势下，加强社会管理创新，用更科学的管理模式来解决改革遇到的新问题，是我们党和政府面临的严峻挑战。

　　一、党中央高度重视社会管理创新，拉开了中国全面推进社会领域改革的序幕

　　胡锦涛总书记在中央党校省部级领导干部社会管理及其创新研讨班的开班式上发表重要讲话，不失时机地提出了“扎实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系”的重大课题，并对做好这项工作提出了八条具体要求，即：要进一步加强和完善社会管理格局；进一步加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制；进一步加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务；进一步加强和完善基层社会管理和服务体系；进一步加强和完善公共安全体系；进一步加强和完善非公有制经济组织、社会组织管理；进一步加强和完善信息网络管理；进一步加强和完善思想道德建设等。

　　可以说，这个讲话立足国内外形势发展变化，立足我国经济社会发展水平和阶段性特征，立足社会管理领域存在的新问题、新挑战，深刻地反映了党在执政和发展的过程中，对社会发展规律的认识在不断深化，也在一定意义上拉开了中国全面推进社会领域改革的序幕。其中，总书记明确提出，在社会管理格局中，要“支持人民团体参与社会管理和公共服务”，这对于法学会等群团组织在社会管理创新中更好地发挥优势、履行职能、应对挑战、发展壮大，提出了新的更高要求。

　　二、社会管理创新是中国政治、经济、文化、社会发展的必然要求

　　改革开放以来，随着市场经济体制的逐步确立和民主政治的不断推进，中国的政治、经济、文化、社会等层面都发生了巨大而深刻的变化，各种矛盾的累积、加深影响着经济社会的有序发展，也威胁着社会的和谐稳定。这就迫切需要加强和创新社会管理工作，改革社会管理体制，提高社会管理的科学化水平。

　　（一）以市场经济为取向的经济体制改革，带来了社会结构的分层和社会利益的分化。

　　多年来经济的持续、快速发展，使得社会的经济成分、利益格局、分配方式都呈现日趋多样化的趋势。从利益分化较小、比较简单的阶层结构，转化成利益分化较大、由许多不同利益群体组成的复杂阶层结构，而且不同阶层、不同群体的利益诉求很不平衡。同时，城乡、区域和社会成员之间的收入差距也在不断扩大，一些分配不公现象引起群众的极大不满。如何让各个阶层充满活力又和谐相处，如何建立公平合理的收入分配秩序，是我们社会管理面临的新任务。

　　（二）以政府职能转变为核心的行政体制改革，带来了治理理念的新变化和治理模式的新格局。

　　在权力高度集中的传统体制下，政府的“大而强”与社会的“小而弱”形成了鲜明的反差。政府不仅控制了几乎所有的社会资源，也承担了几乎所有的社会管理与服务的任务。经济改革、对外开放、公民社会的产生，使得国家和社会之间的新关系模式成为必然选择，要求政府转变治理理念，实现与社会的良性互动。如何从全能政府走向有限政府，从管制型政府走向服务型政府，让政府与社会分工协作、相互制衡，实现管理主体、管理模式、管理方式方法的变革，是社会管理体制改革的核心内容。

　　（三）以东西方文化碰撞、交融为特点的文化潮流，带来了人们思维观念、价值理念的多样化。

　　随着对外开放程度的不断提高，中国日益而广泛地融入了全球化的历史进程。在各种文化的交流、碰撞和融合的过程中，尤其是互联网新兴媒体的迅猛发展，不可避免地带来了文化的冲突，以及人们思维观念和价值理念的多样性。这个过程一方面促进了世界多元文化的交融，孕育了平等、合作、参与、包容的现代公民意识；另一方面，与市场经济相适应的社会道德和诚信体系建设明显滞后，许多民众甚至出现信仰危机，公民素质亟待提升。如何建设社会主义核心价值体系，传播先进文化，疏导社会心理，培育合格的现代公民，是社会管理过程中不可忽视的“软实力”建设。

　　（四）以“单位人”向“社会人”转变，二元社会结构逐渐解体以及大量人口流动迁移为标志的社会转型，带来了多发、凸显、复杂的社会矛盾和社会问题。

　　计划经济时代，政府以单位为基础对社会实行总体控制，建立了自上而下、金字塔式的管理结构。伴随单位体制变化、户籍制度改革、就业方式变化等因素，社会组织方式发生深刻变化，越来越多的“单位人”脱离于单位体制之外，转为“社会人”，如失业人员、国有企业的下岗职工、待安置的大学毕业生和退役军人、自由职业者等。另外，城市化、工业化进程的加快推进中，农村大量剩余劳动力涌入城市，使城市的流动人口数量急剧增加，二元社会结构逐渐解体，也带来了诸如就业、教育、社会保障等方面的问题，成为影响社会稳定的隐患；一些矛盾和纠纷无法合理解决时，甚至会酿成社会危机。如何运用灵活的管理手段，建立科学的管理网络，有效整合社会力量，化解社会矛盾，使农民、特别是新生代农民工更好地融入城市生活，是社会管理面临的巨大挑战。

　　三、社会管理创新的必经之路：服务、多元、参与、法治

　　（一）管理理念：变管控为服务

　　“社会管理，说到底是对人的管理和服务”，胡锦涛总书记的这一论断突出了以人民群众为重的“服务观”。传统视角下，仅从管控的角度解决问题，让群众被动接受、被迫服从，不仅政策执行成本高、效果差，还容易成为社会矛盾的触发点。而把服务融入管理中，积极建设服务型政府，顺应了社会管理发展的潮流，意味着社会管理最终的目的不是僵硬刚性的社会控制，而是通过柔性的服务理念，保障公民基本权利、维护群众合法权益，着力提高人民群众的满意度、幸福感，这也就找到了社会管理安身立命的依托。

　　（二）管理主体：变唯一为多元

　　传统观点上，政府管理长期以来是实现社会经济发展最为重要的途径，甚至是唯一途径，计划经济时期尤为如此，政府以全能的姿态成为社会管理的唯一主体；但实际上很多情况下存在“政府失灵”的状况。有效的社会管理主体应该是多元一体型，这种管理主体框架由政府、企事业单位、群众组织、社会组织和公民等构成，在准确界定各主体地位和作用的基础上，在彼此联系、相互协调的过程中形成整体的合力。

　　（三）管理格局：变全能为参与

　　社会管理就像一个大舞台，政府发挥着主导作用，但却不是“全能”的。随着社会结构和利益诉求不断分化，随着社会事务日益复杂，政府没有力量再用全能型思路来进行社会管理，而应该动员社会多元力量、多元主体来共同参与，更加强调分工协作，更加注重社会自治，建立一种新型合作参与式管理格局，即：以政府干预和协调为主导，以基层社区自治为基础，以非营利社会组织为中介，动员公众广泛参与的现代社会管理格局。

　　（四）管理手段：变人治为法治

　　计划经济时代的政府管理强调行政命令，通过指令和号召实现既定目标，实践证明带有浓厚的“人治”色彩而不符合现代国家民主政治的进程。在不断的探索和思考中，我们党提出依法治国的基本方略，逐步实现依法执政、依法行政与树立社会主义法治理念的相互推进。由此，抛弃法治的“社会管理创新”将是历史的倒退。通过立法机关不断完善社会管理的法律法规，政府依照法律提供优质服务和管理，审判机关依照法律解决各类纠纷，检察机关依照法律履行监督职责，依法组织公民参与决策和管理并形成对法律的尊重和对法治的信仰，这是社会管理工作的必然要求和现实需要。

　　四、社会管理创新给法学会等群团发挥更大作用带来新的机遇

　　长期以来，法学会等群团作为我国政治体制的重要组成部分，作为党联系群众的桥梁和纽带，一直是建设社会主义民主政治的坚强力量和社会支柱，在巩固党的执政基础、夯实党的群众基础、实现国家与社会的良好沟通等方面发挥着独特的、不可替代的作用。

　　一个无法回避的现实问题是：在市场经济不断完善的过程中，在政府从“全能”向“有限”的转变中，群众团体面临机遇与挑战并存的局面。一方面，群众团体传统的政治资源、行政资源优势在紧缩；另一方面，新的改革进程中，群众团体的社会组织作用将显著增强，活动领域和空间进一步扩张，在管理国家和公共事务中的地位也将不断提升。就是说，党要推进社会管理创新，实现最广大人民群众的根本利益，离不开群众团体作用的发挥。对群团组织自身而言，则要立足优势，调整功能，变革机制，探求新的工作方式，通过改革和创新赢得发展、壮大。

　　（一）顺应变革、积极履行职能，构建“枢纽型”组织。

　　一直以来，我国的群众团体以完善、健全的组织网络体系，群众化、灵活的工作方式，群体的认同感和归属感等优势，在党和政府的直接领导下，联系着不同界别的群众，发挥着桥梁和纽带的作用。但是，在形成之初，各群众团体主要以政治任务为中心，代表一定群体利益参与国家政治活动，可以说是国家社会组织体系中的官方组织。随着改革的深入，蕴藏在中国社会中的巨大能量和多样化需求被释放出来，政府逐渐“还权于社会”，使得群众团体的职能也相应发生变化，需要协助政府管理社会公共事务；突出的表现就是要代替政府对民间社会组织进行管理、指导和服务，建立党和政府主导下的社会组织体系。由此，不仅要作为党和政府联系群众的桥梁，还要成为连接政府和社会的“枢纽”。

　　这就要求群团组织深入思考，积极构建“枢纽型”组织：在同类别、同性质、同领域社会组织中，政治上发挥桥梁纽带作用；业务上发挥引领指导作用；管理上承担业务主管职能，有效地加强监管、整合资源、提供支持、良性互动，这正是群众团体参与社会管理和公共服务的重要体现。

　　党中央、国务院高度重视法学会作用的发挥，批准中国法学会作为涉法学研究和法学交流社会组织的审批管理单位，赋予了法学会整合管理社会组织的职能作用，这是社会管理创新的重要举措。中国法学会就要通过依法管理，促进民间法学社团的健康、有序发展，使其更好地服务经济社会发展，服务社会主义法治国家建设进程；通过互动、合作、沟通，整合这些社会资源，形成更为广泛的社会基础，发挥出整体的合力作用。当然，法学会能否在社会管理体制改革中很好的发挥这些职能，仍是机遇与挑战并存的重大考验，也是面向未来的重大课题。

　　（二）以做好新时期群众工作为落脚点，构建“服务型”组织。

　　胡锦涛、习近平、周永康等领导同志强调指出， 社会管理，说到底是对人的管理和服务，要把群众工作作为社会管理的基础性、经常性、根本性工作，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。长期以来，在中国特色的民主政治框架中，各群众团体作为自上而下的“半官方团体”与自下而上的“草根组织”成功结合的组织形态，在做好党的群众工作中功不可没，也将在新时期大有作为。

　　“群众团体的根基在群众”，转变理念、构建“服务型”组织以增强生机活力，是必然趋势。这就要求各群众团体深入思考，如何既服务于党和国家的工作大局，又服务好其联系的社会群体，依法维护群体的合法权益，成为理顺情绪、反映诉求的分流渠道，成为排忧解难、促进和谐的组织。具体来说，要做代表和维护群众利益的“保护伞”，做倾听群众心声的“听诊器”，做缓和社会矛盾的“减压阀”，做解决群众疾苦的“助推器”。

　　中国法学会作为党联系法学法律界的人民团体、群众团体、学术团体，是有着特殊政治地位的群团组织，其政治属性、群团属性、学术属性、社会属性、法律属性、统战属性、外交属性是存在和发展的重要基石。近年来，在中央政法委的坚强领导下，法学会的组织体系日趋完善，法学人才队伍不断壮大，法学研究成果硕果累累，以“百名法学家、百场报告会”为平台的法治宣讲蓬勃开展，以“法律外交”为主线的民间法学交流日益活跃。周永康同志给予了充分肯定，批示“有为有位”。今后的工作中，要注重从学会发展和法学法律工作者的利益出发，积极搭建各种平台、载体，营造团结向上的良好氛围，畅通渠道反映他们的意见、建议、呼声，关心他们的困难疾苦，及时掌握新情况、新矛盾、新问题，增强组织的凝聚力和向心力，建设温暖和谐的“法学工作者、法律工作者之家”。

　　（三）“向上看”和“向下看”并重，构建“创新型组织”。

　　群众团体具备的特殊属性，决定了其能够在政府、市场、社会之间发挥较强的服务、沟通、协调、监督等作用。面对新形势和新任务，各群众团体必须积极探索，沿着政治性、社会性并重的方向，建立起充满生机活力、符合自身特点的组织机构和运行机制，通过构建动态平衡的“创新型组织”，获得新的生存和发展空间。

　　群众团体就要在党的执政框架内，在稳定的前提下，实现政治合法性与社会自主性的统一，赢得自身发展。既依法管理国家和社会事务，运用人力资源优势积极参政议政，争取党政支持来关注群体利益，又要加强与社会的协商、对话、合作，在学术性研究、行业性管理、国际性合作、公益事业等各个社会领域发挥积极作用，积极融入社会。

　　法学会的工作方向应该是，“向上看”和“向下看”并重。首先要积极参与依法管理国家和社会事务，积极参政议政，发挥法学、法律工作者在经济建设、社会发展、法治进程中的作用。比如，法学会应通过规范化、制度化的渠道，成为政协中较为活跃、较有影响的重要界别；应该在人大中组织群体代表提出有分量、有代表性、体现群体利益和意见的重大提案。要作为统一的法学法律群体的代表机构，被接纳进入相关的决策咨询过程，在重大问题上拥有参与决策的合法地位，实现在法律、制度、政策上的源头参与，推动决策的科学化、民主化。

　　其次，还要将分散的社会资源有效整合，联合带动各类法学社会组织参与各种活动，参与社会公益事业，参与项目合作、实现资源共享等，提高自身在全社会的影响力、凝聚力、号召力，增强品牌效应。要指导、管理并支持法学类社会组织依照法律和章程独立自主、创造性地开展工作，扶持、培育社会组织的发展，增强社会的活力，从而实现有效治理和善治。

　　最后，法学会等群众团体要在社会管理创新中发挥积极作用，构建“枢纽型”组织、“服务型”组织、“创新型”组织，必须加强自身建设，不断增强工作中的主动性、协调性、参与性、指导性、沟通性、整合性，有力的配合党中央推进社会管理创新这一中心工作。一是要注重与党和政府部门沟通、协调、合作，进一步取得党委、政府的支持，同时加强与政法实务部门和其他政府部门的联动合作，畅通渠道，搭建更多、更大的实践平台和载体。二是要更新观念、准确定位，深化对经济社会发展和群团组织发展规律的认识，以发挥好引领、示范、监管、培育等职能作用为立足点，服务党和国家工作大局、服务广大法学法律工作者、服务社会需求。三是要积极探索、创新实干，在科学运用行政化管理方式的基础上，探索实践市场化、社会化机制体制和运作方式，注重凝聚、吸纳、整合社会力量和社会资源，在分工合作、优势互补、联动共享中实现共赢。要在加强和创新社会管理的进程中，成为有效、有利、有为、有位的新型社会管理重要载体，为推进党的中心工作发挥更大的作用。




【作者简介】
刘剑，中国法学会办公室主任