国家行政学院法学教授、博士 杨伟东

　　近10年来,正当改革开放让人民彻底摆脱了贫困甚至让许多人过上富足生活,中国经济依然保持高速增长,我们似乎有充足理由享受生活之时,我们却 陷入了严重困境之中:环境恶化,各类安全事故频发,贫富悬殊,权力滥用,腐败严重,各类社会矛盾、纠纷异常突出,甚至包括日用品、食品、药品等为人们基本 生活所必需的物品屡屡被披露出含有有损生命健康的物质或成分,如此等等。事实上,这些问题的存在,不仅让我们不能真正享受物质生活,甚至时常处于不安、焦 虑之中。近10年的发展,让我们日益清楚地认识到,即使经济发展再快,如果社会建设缺失,人们同样无法享受到有序、祥和、安定和富足的社会生活。

　　与经济建设旨在创造社会财富不同,社会建设着眼于解决社会问题,目的在于让人们公平、合理地享受社会财富,满足全社会成员的基本权利和基本需 求,实现社会的和谐有序。从政府职能角度分析,社会管理和公共服务均属于社会建设的范畴,都是国家对市场经济存在缺陷的弥补或是对其负面影响和后果的校 正,体现的是政府对公众的保障和服务。只不过二者比较之下,公共服务更直接表现为国家和政府对弱势群体的各类扶助和支持,展示出的是国家和政府的“慈爱” 一面；社会管理则偏重在对社会不同利益的协调、对社会组织的管理、对社会矛盾的解决、对社会秩序的维护和对各种社会危机的应对处理,在一定意义上展露出的 是国家和政府的“强硬”一面。

　　历史证明,促进经济发展、不断创造财富不易,解决社会问题、公正分配财富更难,没有经济的发展发达作支撑,一个社会难以获得真正的发展；但经济 建设以及由此带来的经济发展,却并不一定能换来社会的安定和繁荣。事实上,只有营造出安定、有序、公正而又富有活力的社会环境,才能带来经济的持续、稳定 发展,而这样的社会环境何尝不是人类追求的目标!

　　从某种意义上可以说,政府既是造成现有社会建设不足之因,也是解决社会建设存在问题之果。多年来,我国的政府工作过多集中于经济建设,相对忽视了社会关系的理顺和协调,这一状况必须加以改变。当前,有三项工作至关重要。

　　第一,填补立法缺位,保证立法公平公正。法律是对不同利益的反映、调节和平衡,是预防和避免出现社会问题,实现社会公平的重要手段。然而,目前 我国一些法律法规和政策本身存在的缺陷与不足,不仅无法预防社会问题的出现,反而成为诱发社会问题的重要原因。一方面,涉及社会保障、公共医疗卫生等领域 的立法缺位,无法保护弱势群体的利益；另一方面,立法和政策制定在利益调整上存在偏向和不公,在公共利益与公民利益之间较为忽视公民利益,在强势集团与弱 势群体的取舍中偏向于强势集团,在城乡利益平衡中偏向于城市。要推进社会建设,必须解决立法缺位和立法片面追求效率的做法,尽快制定社会保障、公共医疗卫 生、社会组织等方面的法律；在立法中贯彻公平公正的理念,对涉及多个部门利益的立法项目,尽可能由人大制定法律法规,防止和克服部门利益倾向；注重立法的 民主性,扩大代表和人民群众的参与。

　　第二,重视政府在化解社会矛盾中的作用。任何一个社会都不可能成为无纠纷、无矛盾的社会,通过恰当、合理方式化解各类社会矛盾是实现社会有序的 重要方面。除重视诉讼、当事人协商等这些传统解决机制外,应不断探索和创新新的解决力量和途径。其中,要发挥政府在化解社会矛盾中的作用。行政机关在管理 中,常见的纠纷具有专业性和初发性特点,如能得到及时公平的处理,对于化解矛盾纠纷维护正常的社会秩序是有益的。目前,行政机关解决民事纠纷有行政调解和 行政裁决两种典型方式,但从实践中看,行政机关热衷于使用前者,而排斥后者。之所以如此,虽然有通过调解方式有助于从根本上化解纠纷和矛盾的原因,但背后 隐藏着行政机关不愿意充当行政诉讼被告的忧虑。对于行政裁决,因不少当事人不相信行政机关是公正的,往往在行政裁决作出后诉诸法院,依我国目前的制度安 排,行政机关需要充当被告。对行政机关而言,不仅要为解决纠纷付出努力,而且更有可能“引火烧身”,卷入漫长的行政诉讼之中,这也是行政机关所不愿看到 的。要发挥行政机关解决纠纷的作用,可以借鉴英美的裁判所制度,设立具有相对独立性的专业裁判机构,通过公开、公平和公正机制,迅速、有效地解决纠纷。

　　第三,相信并培育社会自我管理能力。在现代社会中,尽管政府在社会建设中作用突出,但不能任意扩大政府的作用范围。客观来看,政府在社会秩序维 护中的定位仍然是充当社会和公众无法完成任务的替代角色,通过群众自治、非政府力量的介入所达成的社会自治和社会自我管理,是实现社会有序的基础性力量。 当一个社会事事处处都需要政府出面协调、处理和解决所有社会问题时,必定出现政府受累、公众不满的局面。我国社会建设在当前倚重政府的同时,必须着眼于长 远,在培育社会自治和提高社会自我管理能力上下功夫。为此,政府应当首先树立相信而不是怀疑社会拥有自我管理能力的观念,对属于基层自治事务、社会组织自 身事务、通过行业协会和中介组织可以进行管理的事务等,应大胆还权于社会。同时,政府应当在制度上适当放松管制,通过确立规则、树立典范、建立纠纷解决机 制等方式,培育和引导民间力量和社会组织自我管理。