当代中国着力倡导“法治”的精神和价值，已将“依法治国”提升为一项治国的基本方略。江泽民同志在中国共产党第十五次代表大会上所作的报告中第一次从治国的基本方略的角度，提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的宏伟目标。但是作为一项系统工程，“依法治国”的方略实现依赖于立法、司法、执法、守法等诸多环节的完善，建设社会主义法治国家，除了加强立法，提高立法质量并做到有法可依外，更重要的是要严格执法，保证司法公正、独立，其中必然要求在司法环节上树立起“司法权威”的理念。司法具有权威是社会主义法治国家的重要标志，在我国当代法制日趋完善、法治观念不断增强的同时，我们必须正视这一重要课题：如何树立司法权威、确保司法公正。


司法权威的包括以下涵义：（1）司法具有至上的地位。在一个法治国家，法院应享有解决一切法律争议的终局权力。其核心理念是由法院来对国家和社会的强制权的合法性进行审查，法律是保护公民的基本程序权利，再其权利受到侵犯的情况下，任何公民都有权得到公正和有效的司法救济。（2）司法应该受到绝对的尊重。一方面，国家不仅受法律和权利的约束，而且受公正有效的司法保护的约束；另一方面民众对司法裁判结果的普遍遵从是司法权威性的基本要义。司法权威的合法性基础不能单纯建立在强力之上，而必须依赖于普遍社会主体对它的认同。司法权威来源于人们对司法的信任与认同，司法权威需要法律信仰的支持和维护。[i]


一、司法权威缺失的表现及其危害性


（一）司法权威缺失的表现


司法权威缺失是指司法机关在国家政治生活和社会生活中的地位和作用没有得到应有的尊重和发挥；司法权对相对人的支配（命令服从关系）受到破坏；社会公众对司法的公正性和有效性不信任，等等。具体来说，主要表现在以下几个方面：


1、司法机关在国家权力结构中处于相对弱势地位，司法强制力不够充分。


由于历史和传统的原因，在我国的国家权力结构中，长期以来行政权居于主导地位。在司法实践中，法院、检察院依行政区划设置，内部实行行政化管理，人力、物力、财力受制于同级地方党委和行政机关，对行政的司法监督在立法上被限制在具体行政行为的狭小范围内，如此等等，客观上造成司法机关在国家权力结构中处于相对弱势地位，司法强制力易被行政强制力所淹没，司法强制力不够充分。


2、社会公众对司法的公正性和有效性持怀疑态度，甚至冷漠，司法公信力受到挑战。


现实生活中老百姓打官司难，社会公众对司法公正和效率失去信心，对司法公信力表示怀疑。“根据有关调查的推算，我国已颁布的法律和法规真正在社会发挥实效的只有近50％，公民对法律的认识程度只达到近几年法律制定总数的5％，即使是那些广为人知、且在社会生活中发挥实效的法律法规，其效力也大打折扣。” 在上访案件中，“40%是反映公检法机关问题的”。


3、法院生效判决的既判力得不到有效实现，“执行难”问题突出。


当前，人民群众对执行难的反映超过对审判不公的反映，执行难问题在全国各级法院不同程度地存在，在基层法院反映尤为突出。法院生效判决的既判力得不到实现；部分败诉的当事人不尊重甚至不执行法院的生效判决，无理缠讼；少数行政机关对其涉及行政诉讼成为被告很不理解，有的对败诉更是难以接受，甚至不履行法院的生效裁决；“执行难”仍是困扰法院的一大难题。


4、暴力抗法，打伤打残致死政法干警，政法干警正当执法权益受到侵犯。


对已发生法律效力的法院判决拒不执行，甚至发展到公然暴力抗法，司法权威已荡然无存。作为国家治安行政力量和刑事司法力量的公安民警因执行职务遭受侮辱、殴打、诬告等侵犯民警正当执法权益的案件也屡屡发生，“近几年，上海市公安民警正当执法中遭受暴力袭击的案件数量居高不下，2001年至2003年，全市共发生袭警案件1700余起，共有1994位民警受伤甚至牺牲。”


这些暴力抗法，侮辱、殴打、诬告等侵犯政法干警正当履行公务案件的发生，从表面上看是对法官和警察个人的人身侵犯，实质上是对国家权威、法律权威的公然蔑视，是司法权威遭受严重破坏的外在表现。


（二）司法权威缺失的危害性


1、司法缺乏权威不利于“依法治国，建设社会主义法治国家”治国方略的实施。高度重视法律的权威和作用，是现代法治国家的一个重要特征。法律权威的实现有赖于以审判活动为中心的各种对违犯法律规定，破坏法律尊严，挑战法律权威的行为进行社会调控的司法活动。离开了司法活动，特别是对违犯法律规定的各种行为的法律制裁，法律权威就会大打折扣，甚至形同虚设。“司法没有权威，法律便没有权威。” 没有权威的法律，就不可能做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，也就不可能做到依法治国，建设社会主义法治国家。


2、司法缺乏权威不利于社会主义市场经济体制的建立和完善。在市场交易过程中，市场法律体系（财产法、契约法、侵权法、商法、民法等等）提供了一种人们交往和经济运行的刚性制度框架，规范制约和调整人们的经济行为和市场交易活动，保护当事人的经济利益。这种法律制度既是一种人们社会交往和经济运行的规制机制，也是一种激励机制，“通过这种体系化、制度化的法律规则和完善的司法程序，使得个人的财富存量的积累以及获取财富积累的生意事业得到了刚性的法律保护，从而使人们有更大的激励去从事工商事业即生产、交换和交易活动。”


在一个缺乏司法权威的社会，由于没有这种严格的、刚性的法律制度框架来明确界定市场交易中的当事人的权益，规范和制约人们的交易活动，保护个人财富的积累和增长，就不可能产生出对人们从事工商活动较强的激励。


3、司法缺乏权威不利于社会的稳定和发展。法律所具有的稳定性及一致性的特点使得通过确立法律的权威能建立良好稳定的社会秩序，使社会成员的活动处于安全有序的状态。社会成员的一切冲突与争端都在法律范围内进行并诉诸法院，通过法官的审判来解决纷争，最终达到稳定社会的目的。


司法缺乏权威，司法不能满足社会公众对权利救济的需求，社会对司法失去信任，司法缺少应有的社会公信力。


4、司法缺乏权威不利于党的领导权威和执政权威。党的领导权威和执政权威是法制化了的政治权威。党的历史方位的转变，要求党改革和完善党的领导方式和执政方式，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。” 党的领导权威与宪法和法律的权威是一致的，司法权威的缺乏不利于党的领导权威和执政权威的形成。


二、司法权威缺失的原因


司法的权威性，是通过司法机关的司法活动过程来实现的，是一种动态的法律权威。司法活动过程存在于既定的制度环境之中，并受这一制度环境所制约。分析司法活动与制度环境之间互动过程中存在的矛盾关系，比较客观地揭示司法活动过程中各种因素的不当影响对司法权威的破坏。


（一）宪法秩序决定了其它权力机关与司法机关之间存在着矛盾关系，不利于权威司法体制形成。


在我国长期的司法实践中，司法权在结构上，分解为审判权、检察权、侦查权和司法行政权，分别由人民法院（国家审判机关）、人民检察院（国家法律监督机关）、公安机关和国家安全机关以及司法行政机关来行使。在现行宪法秩序下，司法机关与其它权力机关（执政党、国家权力机关、行政机关等外部权力主体）存在着不同程度的矛盾，影响到权威司法体制的形成。


1、司法机关与党的执政方式之间的矛盾关系


（1）各级党委政法委作为同级党委领导、管理和监督本地区政法工作的职能部门，实行的是委员会负责制，但在有的地区有演变为政法委书记首长负责制，司法机关成为各级党委的工作部门的倾向。不少案件都要向党委请示汇报，逐步形成了由政法委牵头，公、检、法“联合办公”、“协调定案”（主要是对疑难案件）的制度，多属互相“配合”而很少“互相制约”，既不能充分保证“人民法院依法独立行使审判权”和“人民检察院依法独立行使检察权”，又往往使各级地方政法委成为各种社会矛盾冲突的焦点。


(2)党为了有效地实现其对政法工作的领导职能，在不同历史时期要制定体现不同时期特点、反映不同时期情况的路线、方针和政策。在实际工作中表现为党的政策超前或滞后于现行法律法规，政策的灵活性与法律法规的稳定性之间存在矛盾。在这种情况下，自然是按党的路线、方针和政策办事受到推崇和肯定，并以此作为衡量司法机关工作实绩的主要标准，而依法办案则受到冲击。特别是有些地方党组织违法发布文件使得司法权无法合法行使的现象出现，由此导致司法权地方化。


2、司法机关与国家权力机关的矛盾关系


（1）在实践中，当地方性法规与国家法律发生冲突时，出现了地方法院或法官判地方法规无效而受到地方人大公开批评、追究责任和处分的案例。


（2）由于立法不尽完善，法律规定比较原则，不确定的法律概念比较多，自由裁量权的区间过大，在这种情况下，有必要通过司法解释使过多的自由裁量权具体化，增加裁判的公正性，减少对同一事实作不同认定、对同一个法律作不同理解等情况的发生。近年来最高人民法院和各省、自治区和直辖市的高级人民法院作出的某些司法解释超出了只限于“审判工作如何具体运用法律、法令”的范围，在客观上形成了许多类似立法的抽象解释。


（3）人大对司法的监督，在实践中表现为在不少法律法规中设置了与监督政府相同的监督制度，诸如：工作报告制度、质询制度、个案监督等等。其中“对个案监督不要说社会上存在很大的争议，就是全国人大常委会对开展个案监督也争议很大。” “从调查情况看，人大开展个案监督，对群众树立和养成尊重司法、服从司法的习惯和传统，已经带来一定的负面影响。”


3、司法机关与行政机关之间的矛盾关系


（1）司法权力地方化。司法机关的主要人事任免由同级党委和人大决定，经费由同级政府财政部门划拨。在这样一个人事、财政体制下，当地方利益与国家利益发生冲突时或不同地方利益发生冲突时，司法机关往往成为保护本地利益的法律工具，破坏国家法制的统一和尊严。


（2）行政权支配司法权，行政机关支配司法机关。在一些地方，某些政府部门领导把法院视同行政机关，把法院检察院同政府部门一起列为政府开展的行风评比活动范围；政府辖区内的帮困济贫、计划生育、招商引资、精神文明建设，甚至反窃电小组都要法院派领导参加；特别在一些基层行政部门，如乡镇街道等，开展整治市容环境、植树造林、旅游宣传周等活动，也发通知要法院派人参加，法院若派不出人就要受批评。


（3）行政干预公正司法。司法机关不经过当地党委、政府主要领导、分管领导的同意，往往就不能对某些案件进行查处，甚至案件如何判、判多少都要事先得到领导的点头同意。一些地方内部都有这样一条不成文的规定，即对于县处级以上的党政干部的渎职犯罪案件的立案侦查，须先经过同级党委或上一级党委的批准。还有一些地方党委政府出台扶持骨干企业的红头文件，规定“公、检、法等部门不得随意传唤法人代表，如有必要传唤法人代表，必须征得区委、区政府主要领导同意，并出具由主要领导签发的书面通知方可执行。”


三、保障司法权威的措施和方法


维护司法权威是一个涉及全社会的系统工程，制度更带有根本性，从制度建构的角度出发，维护司法权威主要是要建构起权威的司法体制，权威的司法运行机制以及支持这一体制和机制的现代司法理念。


（一）建构权威的司法体制


权威的司法体制能够有效地抵御外界的干扰，能够自主地依法独立地公正司法，赢得社会公众的认同和信任的这样一种司法体系。建构权威的司法体制必须正确处理司法与执政党的关系、司法与国家权力机关的关系、司法与行政机关的关系、司法与社会传媒的关系。


1、正确处理司法与党领导方式的关系，加强和改进党对司法工作的领导。


司法与党执政方式的矛盾主要表现在司法机关依法独立行使司法权与党对司法工作的领导方式之间的矛盾，表现为党的领导与“党必须在宪法和法律的范围内活动。” 的矛盾。维护司法权威必须加强和改进党对司法工作的领导方式，各级党组织应当将加强和改进对司法机关的领导方式作为一个重大政治问题提上议事日程，自觉按照宪法和法律办事，维护宪法尊严，推进宪政和政治体制改革健康发展，通过提升司法权威来提高党科学执政、民主执政、依法执政的能力。


（1）党对司法工作的领导主要是方针政策的领导。


党对司法工作的领导应突出维护中央对司法工作统一领导的权威，维护法律权威的原则。党应针对当前司法改革的现状和发展趋势，集中精力制定司法改革的总体规划和司法工作方针政策，而不是涉及具体的司法工作。


（2）党对司法工作的领导主要是组织领导。


党对司法机关的组织领导主要表现为地方各级党委依法向人大推荐司法机关领导候选人。党领导司法工作的长期实践证明，地方政法委作为地方党委领导和管理政法工作的主要职能部门，要通过改革和完善政法委的工作机制消除地方党委对司法工作的具体干预，以保证国家法制的统一和尊严。一是要按照依法执政的要求，通过制定相关的法律法规规范党对政法工作的领导方式；二是要制定一套科学、完整、规范的法定工作程序，避免党对政法工作领导方式的随意性；三是变党的政法工作部门直接解决社会矛盾为支持和监督司法机关解决社会矛盾，避免党的政法工作部门成为社会矛盾的焦点。


（3）党对司法工作的领导是法制化的领导。


党的领导权威和执政权威是法制化的政治权威，党对司法工作的领导是要把尊重宪法和法律与坚持党的领导结合起来。各级党委对司法机关不能违法领导，发布与宪法和法律相冲突的政策使司法机关无法正确行使司法权，对司法机关的监督也必须通过符合法律规定的渠道进行，无论是各级党委或其书记，还是各级党委的政法委或其书记，都无权对案件的处理进行审查批准，无权以写条子、打招呼等方式要求司法机关和司法人员按其意志办案或干涉司法机关或司法人员对案件处理，违者应以妨害司法公正论处。只有对于这种行为在有关法律中做出禁止性规定，才能切实加强和改进党对司法工作的领导，维护司法权威。


2、正确处理司法与国家权力机关的关系，加强和改进国家权力机关监督司法的方式。


（1）正确定位司法机关的性质和地位，不能把司法机关当作国家权力机关的执行机关。


司法机关由国家权力机关产生，对人大负责，受人大监督，司法机关与人大的关系是监督和负责的关系。司法机关对人大负责就是对人民负责，对宪法和法律负责，决不是行政上下级的隶属关系的负责。人大对司法机关的监督是监督宪法的实施，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行，监督人民检察院和人民法院的工作。人大对司法机关的监督，是事后的、间接的、一般的监督，是集体性的监督。


（2）地方各级人大制定的地方性法规不能作为地方各级司法机关执行的必然依据，应当赋予地方司法机关审查地方法规的有限司法审查权，监督宪法和法律的统一完整实施。


（3）严格区分监督司法权的方式与监督行政权的方式，加强和改进国家权力机关监督司法的方式。


宪法对人大监督司法作了不同于监督政府的措施和方式。必须严格区分监督司法权的方式与监督行政权的方式，加强和改进对国家权力机关司法的监督，在法律上明确、细致地规定人大及其常委会对司法机关监督的内容和程序，同时还要求各级人大及其常委会对法律的规定有正确的理解，不能将监督权理解为干涉权。


（4）制定和完善相关法律法规，规范司法解释。


我国有些立法过于原则抽象，不够细致完备，使法官在审理某些案件时缺少具体法律的依据。如能通过一定法律程序规范法官的司法解释，形成一定制度，既可规范法官的自由裁量权，又可保证法官正确运用的法律，又能不断地完善法律的实施。


3、正确处理司法与行政的关系，维护社会主义法制的统一和尊严。


（1）正确理解司法权的国家性，明确司法机关与行政机关各自性质的不同点。


司法机关都是“国家的”机关而非地方的机关，司法权是“国家的”权力而不是地方的权力，司法权主要不是地方性、地域性和行政性的，而是全国统一的整体。司法机关是“国家的”机关，司法权也非“地方的”司法权，整个司法机关体系是统一的国家机关而不是地方各级政权组成的地方机关。


（2）行国家对司法的垂直领导，实现司法体制的一体化。


在司法机关的设置上，建立一个司法区划与行政区划相分离的司法管辖区制度，司法机关的人事管理和财政保障等都应超越地方行政区划的限制，切断司法机关与地方政府之间非必要的联系，在他们之间建立一个“屏障”，形成必要的距离，真正保证司法权独立于行政权，保障司法权在全国的统一和完整。


4、正确处理司法与传媒的关系，增强社会对司法公正的信仰。


（1）加强传媒对司法的监督，以公开促公正司法。


“公开审判”是宪法确立的司法原则，通过大众传媒客观公正地报道司法过程一方面能够防止和矫正司法偏差，保证司法公正。“只有公开，才能接受群众监督，法官的独立才不至于变为独断专行。” 同时还能够通过大众传媒对司法过程客观公正地报道培养社会对法律的信仰，对司法公正的信仰。


（2）规范传媒对司法的监督，维护司法权威。


新闻监督司法活动应符合其内在要求和实际需要，坚持“真实、公正、合法”原则，舆论监督和批评应该是善意的和建设性的，而不是恶意的和攻击性的。过多的不当新闻监督，不仅会破坏公众对司法的信任，损害司法权威乃至国家形象，而且也会降低公众对新闻媒体信任，而新闻监督与司法活动一样都是建立在公正、真实的基础上的，都要靠公众的信任才有生命力。


（二）建构权威的司法运行机制


权威的司法运行机制是指，司法能够按照自身特有的运行规律要求，有充分的动力机制、科学规范的运行程序和明确的功能目标以及社会对司法机关和司法工作人员的认同感。


1、 充分的动力机制


司法运行的动力机制源于两个方面：检察官、法官和律师对自己的身份认同和社会对权利和正义的需求，两者的合力作用构成司法运行的动力机制。


2、规范科学的运行程序


规范科学的运行程序是指适应严格执法和公正司法的要求，建立一套公正的、公开的、民主的、高效的司法运行程序，这一司法运行程序在设计上是规范科学公正的，在司法过程中能够通过正当程序实现司法公正，维护司法权威。


3、 明确的功能目标


司法及司法活动的产生源于人类对社会正义的追求，纵观人类社会司法活动的演变进程，不难看出，人类对社会正义的追求明晰地呈现出由简单到复杂、由低级向高级的渐进式的发展过程――即由最初阶段的仅仅单纯地追求“结果正义”到因对“迟来的正义为非正义”的认识转而追求“有效率价值的正义”再到追求“以效率为核心的正义”，公正与效率是现代司法的功能目标。


4、 提升司法机关整体形象，提高司法工作人员整体素质，促进司法公正，增强社会对司法机关和司法工作人员的认同感。


司法形象的核心在公正，司法权威的核心也在公正，只有广大人民群众内心认同司法活动的公正性，才能真正树立起司法权威。要通过提升司法机关整体形象，提高司法工作人员整体素质，促进司法公正，增强社会对司法机关和司法工作人员的认同感。


（三）建构支持司法权威的现代司法理念


现代司法理念与现代民主宪政、市场经济、现代法律精神及国际社会公认的司法原则相一致，其核心是公正。现代司法理念是司法权威的观念支持，它至少包括三个方面：一是司法人员的理念，他们是司法活动的主体；二是领导者的理念，他们掌有领导权、立法权、监督权和管理权，引导控制着司法活动的方向；三是社会公众的理念，他们是司法活动的参与者。


建构现代司法理念需要多种力量的参与和多种方式的进行，主要包括以下内容：


1、 领导干部要增强法制观念，提高执政能力


作为共产党执政的具体实践者的各级领导干部，要增强忠于宪法、遵守宪法和维护宪法的自觉性，做到自觉在宪法和法律范围内依法执政，在领导方式和执政方式上实现依法决策、依法管理、依法办事。


2、 提高公民法律素质


要通过深入开展以宪法为核心的法制宣传教育，增强公民法制观念，提高公民法律素质，逐步强化公民的宪政民主意识。要在全社会大力倡导“遵章循律、诚实守信、维权扶正、依法办事、民主参与”的基本法律规范要求，努力形成崇尚宪法和法律权威，严格依法办事的社会氛围。


3、 建立以司法公正为核心的社会诚信体系


建立以司法公正为核心的社会诚信体系，加强司法诚信建设，以司法诚信带动和保障社会诚信的提高，是建立现代诚信社会的前提条件。司法机关推进社会诚信体系建设，最直接的就是充分发挥各自司法职能，为社会诚信体系建设提供有力的司法保障。


司法机关取信于民，司法公正和司法效率才不会成为一句空话。社会呼唤诚信，诚信需要全社会合力构建，建设现代诚信社会更需要司法的有力支撑。


现代司法理念的建构不是一蹴而就的，而是一个渐进的过程。[ii]
 

[i]谢佑平、张崇波《司法权威：理论透视与问题研究》


[ii]王琴《司法权威问题研究》，//bbs.chinacourt.org/index.php?showtopic=270349。