警察权构建与建设法治政府
发布日期：2004-12-06 文章来源： 互联网
众所周知，我们党和国家已经明确地提出了要用十年左右的时间实现建设法治政府的战略目标。这也就意味着，建设法治政府既是指导中国政府在近期十年左右的时间阶段中的行动纲领，也必然成为现阶段中国行政立法的基本价值取向。现代法治理论认为，法治政府既是有限政府，同时也是责任政府。换言之，有限政府和责任政府是构成法治政府的两大基本特征。由于警察权在国家行政权力体系中居于非常重要的地位，因此，如何构建和设置警察权，从而正确界定和处理作为警察权的公权力和作为公民权的私权利的关系，对于推动政府全面依法行政、实现建设法治政府的战略目标，具有非常重要的意义。基于此，如果我们从现代法治政府的视角来审视《中华人民共和国治安管理处罚法（草案）》（以下简称《治安管理处罚法（草案）》）关于警察权的设置，就会强烈地感受到，这部法律草案的许多规定离建设法治政府的要求尚有较大的距离，在保障公共安全维持社会治安秩序的价值取向方面还存在着一定的误区。这里，对国务院向全国人大常委会所提交的《治安管理处罚法（草案）》主要谈两个方面的修改意见。
第一，关于作为警察权的公权力和公民个人的私权利的关系问题。
现代法治政府是有限政府，有限政府的基本要求就是政府职能有限和政府权力有限。因此，有限政府必然要求警察机关履行的警察职能和行使的警察权力也有限。而要实现警察职能和警察权力有限的要求，就必然涉及到作为警察权的公权力和公民个人的私权利的关系这样一个本质性的问题。从现代社会行政法治的发展趋势来看，公权力介入私权利领域是不可避免的，但这种“介入”的广度和深度是有一定的范围和边界的，要体现出一种相对平衡的“度”。综观《治安管理处罚法（草案）》所规定的内容，我们看到，一方面，警察的职权在扩充，其处罚的权力在膨胀，但在警察的权力扩大的同时，又缺乏必要的约束和监控，无论是实体方面还是程序方面；而另一方面，公民的许多自由和权利又受到了很多的限制，违法受罚的范围和力度都有所增加，但在公民的权利和自由受到进一步限制时却又缺乏必要和足够的保障手段与救济方式，且缺乏对违法行为的纠正和教育机制。在此，试举《治安管理处罚法（草案）》条文的三处内容为例：
例一，《治安管理处罚法（草案）》第四十三条只对能力罚和财产罚中的公安机关“作出责令限期停产停业、吊销许可证以及对个人处2000元以上的罚款、对单位处2万元的治安管理处罚”的情形规定了举行听证，而对公安机关作出行政拘留和劳动教养的处罚种类，却没有做出可以举行听证的规定。应当说，行政拘留和劳动教养之类的人身自由罚比能力罚和财产罚的处罚程度都更加严重。特别是处罚期限长达1—3年的劳动教养，居然都没有规定听证，这样规定，极不利于当事人。其实，就连2002年6月1日公安部制定的《公安机关办理劳动教养案件规定》第二十五条也规定，除特殊例外，对给予劳动教养2年以上处罚的，决定机关应组织听证。《治安管理处罚法（草案）》的这种规定，既是对公安部的《公安机关办理劳动教养案件规定》第二十五条之规定的倒退，显然也是不符合建设现代法治政府的目标取向和基本精神的。
例二，我国宪法明确规定，中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由；中华人民共和国集会游行示威法第三条又明确规定，公民行使集会、游行、示威的权利，各级人民政府应当依法予以保障。与此同时，集会游行示威法在对“示威”做出的解释是：指在露天公共场所或者公共道路上以集会、游行、静坐等方式，表达要求、抗议或者支持、声援等共同意愿的活动。这就是说，作为一项基本的宪法权利，公民有权利到包括国家机关门前的露天公共场所以静坐等方式表达自己的要求。而《治安管理处罚法（草案）》第五十七条却规定，公民“在国家机关门前静坐、聚集，经劝阻拒不离开，尚未影响国家机关工作正常进行的，处警告，可以强行带离现场”。这种规定，似乎与宪法和集会游行示威法的规定相违背。试问，一个公民，只要他的精神状态是正常的，如果没有受到不公正的待遇或没有冤情，他会不上班不工作而平白无故跑到政府门前去静坐吗？假若一个公民他受到了不公正的待遇或者有了冤情得到了有关部门及时的解决，他还会在上班和工作时间到国家机关门前去静坐吗？我想答案是否定的。既然一个公民他受到了不公正的待遇或者有了冤情，他到政府机关门前来静坐表达自己的要求，又尚未影响国家机关工作正常进行。在这种状况下，政府有关部门应当积极给予解决，不能解决的要说明情况和理由，体现人民政府为人民的本质。而不能仅仅只是一个劝阻问题，光劝阻不解决问题行吗？只是劝阻而不解决问题，老百姓他会轻易离开吗？老百姓不离开，你警察就处警告，就强行带离，这样的规定能够体现人民政府为人民的本质特征吗？能够建设起一个和谐社会吗？建议修改这一条。
例三，《治安管理处罚法（草案）》第九十条规定，对“将房屋出租给无身份证的人的；不登记承租人身份证件的种类和号码的”行为，要“处200元以上1000元以下的罚款；情节严重的，并处1日以上5日以下的行政拘留”。这样规定，立法者是基于警察机关预防犯罪的目的考虑，有一定的合理性。但我们不应当以牺牲乃至于损害老百姓的财产权这一基本的宪法权利来达到其实现警察机关预防犯罪的目的，难道我们的警察机关为了预防犯罪就只有这样一种途径，就非得要以牺牲乃至于损害老百姓的财产权这一基本的宪法权利为代价吗？这样过度损害私人利益的做法，对老百姓来讲是不公正的，也是不符合现代法治政府的人本价值取向的。
第二，警察权力行使与其法律责任承担的问题。
权力与责任的对等和一致，是现代法治的内在要求和基本精神所在。因此，法治政府是责任政府。责任是法治政府的根本特征，也是区别专制政府与法治政府的基本标志。运用这个观点来审视《治安管理处罚法（草案）》的内容，就会感到《治安管理处罚法（草案）》是一部纯粹的社会治安管制法，而不是一部体现现代行政法治精神的社会秩序维护法。整个《治安管理处罚法（草案）》的内容，大多数条款都在创设警察的处罚权力，且为其处罚权力的行使留下了很大的余地和空间，却很少规定警察在行使处罚权力过程中的责任，由此体现了这部法律草案起草者的警察职权本位主义的立法理念。
例如，《治安管理处罚法（草案）》第一百一十条就规定：“本法所规定的取缔、现场管制、责令解散、强行驱散、强行带离现场、禁止进入特定场所、禁止离开指定场所、收缴以及扣押等治安管理强制措施的实施程序，由国务院公安部门规定。”这种涉及到对公民实施强制措施的实施程序，是非常重要的，关系到公民的人身、财产等基本的宪法性权利，由既作为执法者的国务院公安部门又同时充当该法的立法者是不行的，是与现代行政法治精神根本违背的。涉及到对公民实施强制措施实施程序的这类规定，就其重要程度性来讲，应当由全国人大常委会制定，最起码也应该由国务院以行政法规的形式做出规定。
不仅如此，特别需要指出的是，整个《治安管理处罚法（草案）》根本就没有“法律责任”这一章，而国家的其他法律差不多都规定了执法主体的法律责任。这样就必然使警察在行使处罚权过程中的责任规定流于形式，形同虚设。通观《治安管理处罚法（草案）》的全部内容，有25条都是警察行使处罚权力过程中的义务性或禁止性规定，但由于没有规定警察作为执法主体的法律责任，那么，这25条义务性或禁止性的规定的实现就失去了保障，这25条不就等于形同虚设了吗？这样一来，警察不就是只有权力而没有了责任吗？有权无责必然导致权力的被滥用。因此，建议在《治安管理处罚法（草案）》中增设“法律责任”一章，以体现警察权力与其法律责任的对等原则，使《治安管理处罚法（草案）》中的25条关于警察行使处罚权力过程中的义务性或禁止性规定得到保障和落实，从而契合和适应党和国家建设法治政府的战略目标。
综上所述，可以看出，《治安管理处罚法（草案）》的内容所体现出的是警察职权本位主义和违法重罚主义立法理念，既与现阶段建设和谐社会的社会发展方向存在偏差，也与党和国家提出的全面推进依法行政、建设法治政府的价值目标不尽吻合，因此需要对做出重大修改。
