论文摘要：作为现代法制在公法领域的表现物，宪法与行政法的关系最为密切，宪法对行政法的发展产生了深远影响。笔者认为其主要表现为对行政法控权思想、行政法基本原则以及行政立法的影响和制约。
作为现代法治在公法领域的表现物，宪法与行政法的关系最为密切。就调整社会关系的对象和范围而言，宪法与行政法是相通的，两者都涉及到国家权力与公民权利的关系以及国家权力之间的分工与制约问题。因此，宪法必然会对行政法的发展产生直接或间接的影响。
一
自现代意义的行政法诞生伊始，宪法对行政法发展的影响和制约就成为各国公法学者特别是大陆法系公法学者关注的命题，他们从各自的学术背景和观察角度出发，对此问题进行了深入的探讨。
大陆法系脊梁之一的德国，在公法学特别是在宪法学和行政法学领域形成了法学界一股不可忽视的力量。宪法理念对行政法学的影响至为深远。19世纪初行政法学尚未发展时，讨论国家宪法的著作只要是涉及宪法的立国理念即法治国原则时皆会提及分权的原则，同时也会提及国家行为受到法律约束的原则，最明显的是毛伦布莱希在1838年刊行的《现代德国宪法学原理》及查佛（在1840年所发行的《德国宪法的共同原则》等，这两本德国最早期的宪法著作中都已标示出宪法与行政法的密切关联。19世纪中叶，自由主义思想大师斯坦服膺·黑格尔就认为行政是运行中的宪法，因此，行政必须依循宪法的原则及时代精神来运作。
19世纪中叶以后，德国行政法学兴起，近代行政法学的开山始祖奥托·麦耶在其鸿篇巨著《德国行政法》第三版序言中提出过“宪法消逝，行政法长存”的名言，他认为时值威玛宪法时代，相对于更具有政治性、理想性的宪法，指导拘束行政权力更具技术性的行政法更能经受住时代的考验。另两位知名公法学者费立兹·韦纳与赫曼·罗斯分别提出了“当作是具体化宪法的行政法”和“行政法是一个活生生的宪法”的观点。他们认为应从对宪法基本原则的探讨上获得行政法存在的根基，行政的任务应当是将宪法所揭示的各种指导原则予以具体化的实践。从德国行政法学发展的步骤可以看出德国行政法学饱受宪法原则即自由主义法治国原则的熏陶，德国基本法上的法治国原则和民主政治原则对行政法上的给付行政、法律保留、行政裁量乃至行政审判制度都产生了深远影响。
日本行政法的发展曾经深受德国的影响，因而学者就宪法对行政法发展的影响问题也有类似的表述。和田莫夫认为行政法处于宪法之下，发挥着手段性、技术性的具体作用。日本学者盐野宏则认为行政法可以直接认为是关于实现宪法价值的技术法。
实际上，无论是英美法系还是大陆法系，行政法的学说和实践的发展都是和宪法的发展息息相关的。英国虽然没有成文宪法，但议会主权和法治原则可以被视为英国宪法的支柱。在此基础上，法院“从法律的字里行间里找到弦外之音，既从实体法，也从程序法上发展把行政权力控制在恰当导向之内的普通原则。”著名行政法学者韦德指出：“实际上，整个行政法学可以视为宪法学的一个分支，因为它直接来源于法治下的宪法原理、议会主权和司法独立。”这一论述揭示了行政法的基础性、指示性作用。美国的法律传统受英国的影响较大，其宪政建设始终贯穿着分权制衡和有限政府的基本理念，并直接推动了美国行政法的发展。行政法学者施瓦茨认为行政法是法治极为重要的一个方面，它规定个人与政府之间的关系，是控制政府活动的法律。如在美国最初的行政管制就是源自宪法第1条第8款中规定国会有权管制同外国的、各州之间的和同印第安部落的商业的“商业条款”。1930年的罗斯福新政则更被认为“宪法时刻”，它对作为宪法基石的个人权利、联邦主义以及分权制衡都作了修正。这对于美国行政程序法的兴起，对于独立管制机构的建立、运作程序和司法审查都具有重要意义。可见，在英美国家，学者依据其独特的宪政历史背景和实践模式，普遍地强调了法治原则下宪法价值、理念对行政法的指引作用。
我国学者也就宪法对行政法的影响问题进行了探讨。传统观点一致认为，宪法是母法、根本法，具有最高的法律效力，是行政法的首要渊源；而行政法则是宪法的具体化，是仅次于宪法的独立的部门法。已故著名宪法学家龚祥瑞先生曾指出：“宪法是行政法的基础，而行政法则是宪法的实施。行政法是宪法的一部分，并且是动态部分。没有宪法作为基础则行政法无从产生，或至多不过是一大堆零乱的细则，而缺乏指导思想。”青年学者陈端洪先生也指出：“行政法与宪法的联系最为密切，因为都直接关心公共机构与权力，即具有很强的政治性，因此，被统称为政治法，行政法被称为动态的宪法，是宪法发展到‘行政国’与‘福利国’阶段的一个不可或缺的组成部分。”
二
几个世纪以来，宪政的理论与实践给予行政法的发展异乎寻常的关注，同时行政法的发展也对促进宪法的实施、宪法观念的传播和普及、宪法确定的社会目标的实现和宪法自身的发展和完善起到了积极作用。作为现代宪政最重要的法律支柱的行政法，其发展不可固步自封，必须自觉地在宪政理念的支配、引导下求得更深入的发展。笔者认为行政法的发展至少在如下方面受到宪法的影响和制约：
第一，宪政理念为行政法的控权维度提供思想渊源。宪政在价值层面上否定了权力的绝对性与无限制性，要求国家权力的行使必须在其既定的边界内按照特定的轨迹进行；在制度层面上意味着分权，通过各项权能间的相互分力、制衡和内耗，弱化其对外破坏的势能，以便实现人权最大程度的保障。在此意义上，宪政又为“限政”。近代以来的宪政以自由主义的个人权利观为基础，公民权利产生并制约国家权力，国家权力服务于公民权利，由此建立起来的行政法也自然应以控制行政权为核心，以保障和促进个人自由和权利为要旨。正是从这个意义上讲，行政法是“控权法”，但控权并非消极限制行政权力，而是在法律的驾驭、支配下，尽可能地发挥行政权供给“公共产品”的能动作用，以便在行政权的限制和利用之间保持一种必要的张力。
第二，从宪法规范和宪法原则中可以推导出行政法的一般原则。依法行政作为行政法最重要的基本原则，正是从近现代宪法和宪政所确立的民主、法治和人权等原则中诞生而来的。依法行政其实质意义是指行政应受法律的约束，行政机关不能采取与法律相抵触的行政措施，行政机关必须遵守现行的法律，且正确使用法律规定。例如，我国宪法第89条第1项规定，国务院根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；第90条第2款规定，各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。就依法行政的宪法根据而言，可以从三个方面探讨：首先，民主是依法行政的制度前提。行政权力的取得必须经人民的同意或授予，必须建立在民意基础上，保证民众在行政权力运行过程中的参与；行政权力的行使效果也必须受到民众的监控，置于有效的民主监督之下。其次，法治是依法行政的机制保障。法治是现代宪法的基本原则之一，该原则要求一切国家权力都应当受到法的监控，尤其是行政权力。因为，行政权是国家权力中最为活跃、最需要自由空间，却又最容易膨胀或自由无度的国家权力类型。最后，人权是依法行政的价值追求。必须将保护公民的基本权益溶入到依法行政的全过程。由此可见，行政法原则受宪法原则影响之密切，脱离宪法背景而谈行政法原则是不可靠的。
第三，宪法基本权利、宪法规范和有关宪法原则的落实促成行政立法。宪法需要细化，宪政理想需要溶入现实生活，由行政立法将某些宪法的原则性规定具体化，发展注释宪法，传播宪政的基本理念和精神不失为一条好的途径。近十几年来，我国立法机关依据宪法，先后制定了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等一大批重要的法律文件，这是法律在规范国家权力与保障公民权利两个方面具有积极的能动作用。
毋庸讳言，任何事物的存在和发展都有其双重性，宪法在促进行政法飞速发展的过程中，行政立法的过度膨胀有悖限制政治权力、保护公民自由和权利的宪政精神，已经成为行政法健康发展的一大顽症，这已被中外行政法治的实践所证明。倘若行政法不再蕴含民主、法治、人权的理想，失去宪法的指引，摆脱宪法的约束，行政法也将失去安身立命的基础，其民主性、科学性也将丧失殆尽。因此，我们应以宪法优位、宪法保留为原则，牢固树立宪法至上的基本理念，建立有效的约束机制，使行政法始终沿着宪法指引的轨道发展。作者：蒲林 陈王月
