欧洲共同体法是在早期关于建立欧洲煤钢共同体、欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体的《巴黎条约》和《罗马条约》以及后期关于建立欧洲联盟的《马斯特里赫条约》等国际条约的基础上,逐步发展起来的适用于欧洲联盟成员国的一种特殊类型的法律制度,是关于欧洲联盟机构设置、职能及其经济货币联盟与政治联盟的条约、条例、指令、决定和判例等法律规范的总称①。欧盟法是欧洲一体化进程的产物,其建立在最高权威(prima cy)原则②和直接效力原则(direct effect)③的“双支柱基础上的法律制度”④,是欧洲法律一体化进程的表现。随着欧盟法与欧盟各成员国原有的法律在法院中的同时存在和适用,不同法律之间的趋同和吸收成为可能。作为欧盟最早的创始国之一的意大利,其国内法也日益受到欧盟法的影响。特别是意大利近年来在行政法上的改革,更是与欧盟法的影响有很大的关系。
但是欧盟法对意大利行政法的影响长时间被学者们忽视,其原因有以下几点:第一,欧盟被认为是一个没有行政机构的公共权力,欧盟的政策是通过欧盟各成员国国家内部行政来贯彻的。因此,各成员国行政体系的发展被看作是内生长的,与欧盟的运作无关。第二,和在其他大陆法系国家一样,意大利行政法和国家政府的关系甚是紧密,学者们认为:行政法很难从对不同法律体系的比较分析和那些不来源于本国政府的不同法律的影响中吸取有益的养分,如欧盟法的影响。第三,意大利宪法法院也不承认意大利国内行政法和欧盟法两大体系是完全融合的。虽然它承认法官有权为维护欧盟法而可以拒绝实行国内法,这样做的目的也仅仅是为了调和两套独立的法律规范。
直到最近几年,特别是在单一欧洲法的通过后,这种融合的过程才获得了更多的动力,对欧洲发展的规模和相关的法律理论有了更全面的理解。起初,意大利宪法法院完全拒绝承认欧盟法的最高效力(Costa一案),后来,宪法法院开始考虑接受欧盟法的最高效力原则,指出任何怀疑《欧共体条约》第189条(新第249条)的诉讼应被驳回,但同时又认为,如欧洲法院不能对公民的基本权利作出恰当的保护,宪法法院仍然有权对根据《欧共体条约》第189条(新第249条)所采取的措施的相容性进行控制。宪法法院的这种模棱两可的态度使得它有时支持国内法的优先效力,如在1981年的Comavicola, SpA一案中,有时又引用欧洲法院的判例支持欧盟法的最高效力,如在1984年Fragd, SpAv. Amministrazionedelle Finanze一案中,宪法法院重申了对人权问题的关注,认为《欧共体条约》第177条(新第234条)的规定限制了国内法院宣布确定的共同体法律条款为无效的权力,这种限制可能会违反根据意大利宪法规定的个人可以要求司法保护的基本权利。并且,它警告说,如果共同体法的规定确实限制了基本的宪法权利,它就有权宣布该规定不被适用⑤。新的观念引发了比较研究的兴趣,更使注意力集中在了意大利行政法和欧盟法的相互影响上⑥。
这种相互影响表现在以下两个方面:第一,欧盟法对意大利行政法产生直接影响,这表现在当欧盟法律部门取代欧盟成员国国内法律部门并产生作用时。一方面,欧盟法律机构被各成员国的国内行政法承认,代替以前的国内法律部门。一个例子就是一种单一的特许证制度取代了各国对银行和其他金融中间人的国内授权。
在这个案例里,我们看到一个共同体法律文件——特许证——取代了以前的国内法律规定,现在被共同体各国的国内行政法适用。这一做法产生的后果就是,在特定的法律领域,在我们这里的例子里为金融市场,至少在最重要的特征上,在所有的国内法律规定上是一致的。另一方面是欧盟各国国内行政行为在欧盟其他成员国发生效力。比如说,由意大利银行签署的特许证的效力,虽然超越了其签署机构的传统权限,但在欧盟其他国家同样有效。这样,在签署许可的当局(母国管理)和许可确实发生效力的国家的相关当局(东道国管理)之间就出现了一种行政权力的划分。第二,欧盟法对意大利行政法产生间接影响,即被学者们描述的欧盟内部不同国家体系的“趋同”。以新的意大利法对律师加入法官行业的规定为例,新的法律规定不是一种司法义务,但对于保证人员自由流动原则和差别性对待惯例的效力是必须的。实际上,对差别性对待惯例的控制是各成员国国内行政法变化中一个最明显的变化,在意大利尤其如此,因为这需要消除那些源自各国历史中的特别规定⑦。欧盟法对意大利行政法的直接影响和间接影响在意大利行政法的各个方面都产生了深远的影响,这些变化的速度、广度和关联又是各不一样的。其中有三个方面的情况非常值得我们来讨论。笔者将在以下的部分对这些问题分别进行介绍。
二、国家和公正行政理论
国家理论是意大利行政法的中心议题,历来都被学者们广泛讨论和分析。过去的观念一直认为,国家是一法人实体,有它自己的人格,包罗万象(法律、法规、权利、公共机构、公民个人)。但现在这一观念已经被抛弃并被一系列新的概念所代替。作为法人实体的国家只是一个主体,而不再是国内法律秩序的全部主体,还有一些公共机构拥有高度的自治权(比如说大区和市镇)。另外,公共和“国家的”不再是完全同义的;“国家”这一名称可以被使用来确定整个社会(Stato-comunita)或法律秩序(Stato-ordinamento)或政府(Stato-apparato)。
公共行政的理论同样也发展了。那种公共行政只包含中央政府的狭义解释正被越来越长的名单所代替,公共行政模式的多样化已经被大家所接受。在最近的一些法律法规中,如涉及行政程序的1990年第241号法律(Law no.241/ 1990),有关行政事务改革的1993年第29号政府法令(Decreto legislative no.29/1993),法律规定都是针对许多不同的公共团体,对公共行政不再试图确定一个单一的概念⑧。
国家理论和公共行政理论的新观念的变化,是通过与欧盟法相互融合来实现的。首先,欧盟法不关注国家作为法人实体的理论,如国家的组织机构、国家作为一个特殊主体在法律秩序中的地位,特别规则和特别裁判的规定等。这在马斯特里赫特条约中,也从欧洲法院的裁决中可以清楚地看出。
行政组织结构理论也经历了相互融合的过程。组织结构与意大利行政法相关是因为国家机构之间以及机构内部的关系必须根据法律规定,欧洲政策不是通过一个专门的欧洲公共机构,而是通过各成员国的国内行政来实现的。也就是在欧盟的一个成员国设立一个中央部门来为欧盟工作,而不是为本国工作。这种现象被称为“共同行政”。因为欧盟拥有决策权,各国国内行政拥有执行权,机构组织和程序的执行需要依靠这两种不同的行政主体,并由这两种行政主体来决定。这样,这两种行政主体就互相需要,国家作为一个特殊主体在法律秩序中的理论的重要性随之降低了。
另外,在欧盟法和欧盟法院的判决中,对公共行政存在几种不同的法律理论。虽然这些理论不尽相同,但这些理论的核心都是一样的:对公共行政的界定是从职责上,而不是从机构上来定义的。
三、市场规范:自由化和私有化
在这个领域,意大利行政法和欧盟法的融合的效力由于三个原因尤其显著:第一,在意大利的经济生活中政府所占的成分非常大,公共干预非常广泛;第二,市场管理是由公法来调整的,对个体私人部分的控制很强;第三,公共服务和公用事业事实上是政府垄断的。这一情况在最近十年有了很大的变化。
市场份额的公共部分通过私有化得以减少,尽管这一过程更多地是通过机构的私有化来实现的(一个公共机构转化成一个公司,政府成为惟一的或主要的股东),而不是真正的一个政府的“角色转换”。政策也发生了变化,目的不再是去“统治”市场,而只是去保证游戏规则的遵守,让游戏成为公平的、有竞争性的、能自由参与的、透明的和信息化的。这些新政策的实施要求一种新的管理机构模式,由此就产生了独立管理委员会,它正成为意大利法制规范中一个普遍和显著的特征⑨。
公共服务和公用事业也经历着重要的变化:在这一渐进过程中,政府垄断的模式被抛弃,保证了私有企业的行业准入,只有网络的财产和管理还在政府手中(通讯和铁路就是典型的例子)。
除了变化的广度,融合过程中的变化也非常深入。以与此相关的两个概念为例,对这一融合过程展开说明。
(一)第一个概念是“公共控制”。这一概念的内容产生变化因为公共控制的目的不再是保证私有企业和公共利益的一致。
意大利宪法的第41条规定了所谓的“混合体制”:私人经济之积极性不受限制。惟私人经济积极性不得与公共利益相违背,亦不得采取公安、自由和人格尊严遭受损失的方式。法律得规定采取各种措施与实行监督的适当纲领,共营与私营经济活动均须以此为指导,并应适当社会目标而相互配合⑩。发展私人企业的行业自由准入是作为宪法权利保护的,但政府可以为了社会目的对它进行限制。自20世纪50年代以来,这一规定对公共干预体系进行了普遍和全面的调整。在许多领域,私有企业只要在得到批准的情况下才能进行活动,而公共机构在签发这样的特许和执行相关管理权力时享有自由酌处权。
“控制”实际上是一种自由酌处的活动,私有企业不得不遵守由公共机构建立的一般或特别规则和标准。而如今,控制的目的是管理每一个主体,不管是私有或政府,都必须遵守游戏规则。这些规则是由法令确定、由独立管理委员会来限定的,独立管理委员会负责这些规则的贯彻并执行对违规行为的制裁。
与意大利行政法传统最大的区别是,在这种情形下,在有权进行控制的公共行政和必须遵守规则的私有主体之间不是双边关系。这样的双边关系反映出的(公共)权力/(个人)自由关系是意大利行政法历史上矛盾的核心,让公共机构为了追求公共利益而有权侵害个人自由,规定了在法律许可和限定的范围内对个人自由的公共限制。
公共控制这种变化的性质现在变成了一种三边的关系,即负责管理的独立管理委员会、遵循法规的个体主体和利益被公共管理保护的其他个体之间的关系。其目的在于保障特定个体的利益,而不再是为了追求社会利益。这样,在规范中就出现了两种关系:私人个体之间的关系(比如竞争企业之间的、或金融机构和投资者之间的);承担管理职责的公共机构和私人个体之间的关系。公共机构必须公平无偏地依法行使权力。
(二)正在经历重大变化的第二个概念是规则化市场,特别是在金融市场。金融市场长期是政府管理的地盘,对这一领域的管理,按照法律一直是公共服务区。但现在,它们正逐渐成为自我调节的机构。与过去相比,其主要特征是:第一,规范金融市场的组织和管理被定义为一种经营活动,而不是公共服务活动;第二,这种经营活动是由公共有限公司来经营的,这种公司的最低资金要求和活动由独立管理委员会Consob来规定;第三,市场的组织和管理是由公共有限公司的大会决定来管理的,也就是说,由私法来调整。其主要作用是对市场法律概念的转变,成为公、私法混合的一套混合体系。市场不再是公共服务的一个工具,既不由政府机关来“统治”,也不是完全自我调节的。它由私有机关管理,受到政府的松散控制(可称为一种二级控制)。
四、公民权利的法律保护
欧盟法还为公民个人权利提供了间接和直接的法律保护。一个直接的法律保护的例子就是保护消费者法令,通过对意大利民法典的改革被引进到意大利体系中○11。这部法令对意大利行政法同时也产生效力,因为它要求建立一个独立的被授权来裁定、判决和执行制裁的机构。
独立管理委员会在意大利的不断扩大,一是因为缺乏贯彻执行法规和判决的中央部门和其他常设的公共机关,一是因为公法领域出现的新问题和纠纷越来越多,法官们不堪重负。在意大利倾向于独立机构的做法和欧盟倾向于非司法性质救济的做法之间,也出现了融合。
意大利行政法还授权国内法官来保障欧盟法的执行和自由迁移的权利。国内法官在执行欧盟法时:首先有权中止与欧盟法相矛盾的国内法令;然后有权批准临时救济措施。这样,就通过临时救济措施扩大了法律保护,又缩小了临时措施和最终判决的差距。在最近的意大利法中,对公法领域的审判进行了特别规定,要求法官在一个很短的时间内保证临时救济措施,缩短最终判决所需的时间,也反映出这一趋势。
对自由迁移权利的保障要求行政行为必须有严谨和正确的动机来约束它的实施,这样行政决定的非差别性质才能体现,决定才能在司法审查中透明。对行政行为动因的说明,在法律1990年第241号实施以后,成为意大利体制的一项根本原则。
从经济一体化到政治一体化,欧洲一体化的进程正在向着更深层次的方面发展着,而欧盟权力的逐渐扩大,欧盟行政的实施和法律的适用,需要与欧盟各成员国在各个领域进行更大的合作。从意大利行政法近年的改革中,我们可以很清楚看到这种趋势。
注释:
①何勤华:《外国法制史》,北京:法律出版社, 2001年版,第509页。
②最高权威即欧盟法与成员国国内法同时并存且内容互相抵触时,欧盟法的规定具有优先于国内法的规定而适用的原则。
③直接效力是指欧盟法不需要成员国的进一步立法或采取补充措施就能直接为成员国或其国民所引用,国内法院也必须立即适用。
④袁发强译:《欧盟法》,武汉大学出版社, 2003年版,第97页。
⑤朱淑娣:《欧盟经济行政法通论》,上海东方出版中心,2000年版,第115页。
⑥M.P.Chiti, Tendencies towards European Standards innational Administrative Law, Italian Report. in Schwartze.Administrative lawunder European Influence . London, Sweetand Maxwell/Nomos, 1996.P118.
⑦P.Legrand.European Legal Systems are not converging.1996. P52.
⑧1993年第29号政府法规第一条列举了根据新的公共服务规范条例属于公共机关的机构名单。名单如下:政府中央各部,学校,大区,省,市,大学,住宅管理机关,贸易委员会,卫生健康服务中心(State central departments,schools, regions, provinces, municipalities, universities,housing authorities, chambers of commerce, health service.)
⑨Luisa Torchia. Developments in Italian AdministrativeLawthrough Cross-fertilisation. in Jack Beatson and TakesTridimas. NewDirections in European Public Law . Oxford:Hart Publishing, 1998.
⑩戴学正:《中外宪法选编》,华夏出版社, 1994年版,第89页。
11通过在意大利民法典1996年1.n.52 1996.art.25中增加了5条,欧盟1993年第13号议会指令关于消费协议中的不公平条款的规定在意大利国内实现了。
作者：冯引如
