【关键词】 审判委员会制度 改革
审判委员会制度是一种具有中国特色的司法制度，现行《人民法院组织法》第11条将审判委员会的职能、组成和运行方式规定为：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制，审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或疑难案件和其他有关审判工作的问题。地方各级人民法院审判委员会委员，由院长提请本级人民代表大会常务委员会任免；最高人民法院审判委员会委员，由最高人民法院院长提请全国人民代表大会常务委员会任免。各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长可以列席。”自1955年最高人民法院审判委员会成立以来，审判委员会充分发挥了集体领导的特点，在避免错案的发生，提高办案质量等方面起到了十分积极的作用。随着审判方式改革的深入，审判委员会制度的弊端和缺陷日益突显，要求改革审判委员会制度甚至废除审判委员会制度的呼声日渐高涨。笔者认为，虽然审判委员会制度存在这样或那样的弊端或缺陷，但在现阶段其作用仍然不可或缺，只要加以完善，它的存在仍具有一定的现实意义。
一、现行审判委员会制度的作用
学者苏力是主张保留审判委员会制度的代表人物，他基于经验调查得出这样的结论：“审判委员会对于中国基层法院的司法独立和司法公正就总体来说是利大于弊，是这种制约条件下的一种相对有利、有效且公正的司法制度，是第二等最好的。” 现阶段在司法实践中，审判委员会发挥着几项重要的作用：
1、统一特定辖区内的执法尺度。众所周知，法律条文的规定是一般性、概括性的，不可能涵盖所有实际情况；有相当一部分法律条款属于弹性条款，赋予了法官相当的自由裁量权；目前我国法律、法规及司法解释体系尚不完善，相互之间可能存在一些冲突；而且我国并不适用判例法，上级法院或同级法院已生效的裁判结果对之后的案件审理不具有约束力。基于以上四个原因，在司法实践中很有可能产生执法尺度及标准不一的情况，有时同类案件在不同法院、甚至同一法院不同业务庭乃至同一业务庭不同合议庭之间的处理结果都存在较大差距。这就非常容易给人以司法不公的印象，极大地影响法院裁判的公信度和权威性。而审判委员会能够通过分析不同类型案件的特点和规律，解读法律、法规及司法解释的精髓要义，制订本法院辖区内统一的执法尺度和标准，限制个体法官的自由裁量权，从而维护法院裁判的公信力和权威。
2、弥补法官能力上的不足，确保案件质量。由于体制原因及历史造成，我国法官队伍的整体素质不容乐观，法官队伍现状与法官职业化要求还有相当的差距，经过系统正规法律教育、长期从事司法审判并有较高司法水平的法官数量有限。有一半以上法官不是法律专业毕业生，第一学历是法律专业本科以上的更是少之又少，绝大部分法官是军队干部转业到法院或从其他行政事业单位调入法院，甚至不能担任法官的工勤编制人员都占相当的比例。尽管近年来从最高院到各基层法院都非常重视提高法官素质，纷纷采取一些措施加强在职业务训练和进行业务培训，鼓励法官参加多种学历教育，法官的整体素质和综合水平有所提高，但很难期望法官的文化和职业素质在短期内有实质性的巨大改变。对于那些定性上有难点、拿不准或者是没有恰当法律依据的案件，承办法官或合议庭成员可能会受职业素养及实践经验限制，难以作出正确的判决，在这种情况下将案件提交审判委员会讨论，就可以集思广义，充分发挥审判委员会委员们的集体智慧，为合议庭成员提供相对比较合法适当的处理意见。毕竟委员们相对一般法官来说，在审判实践经验及社会阅历上可能要丰富一些。
3、在一定程度上对法官审理案件起到保护作用。虽然宪法确定了审判独立的地位，三大诉讼法也规定人民法院独立行使审判权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉，但法律并没有规定干涉审判独立的情形，以及对干涉审判独立的行为如何制裁，因此这样的规定实际上形同虚设，根本无法落到实处。现实的意识形态要求法官以公正为第一要义，而现实并没有为法官设计一些切实可行的保护机制。 在我国现有的司法体制下，审判的独立并不同于“三权分立”下的司法独立，法院的人员编制、经费保障，法官的行政职务晋升都受制于地方党委政府，因此来自于地方党委政府部门的压力往往是对法院及法官独立办案最大的干扰，而其它像新闻媒体对未决案件带有主观色彩的报道、当事人对自己想象的实质正义的“不懈”追求等，往往会给案件审理造成不当的影响。如果让法官个人直面这来自方方面面的巨大压力，对于任何一个法官来说都将是十分危险的。而审判委员会在很多时候恰恰能起到一定的保护作用。
二、现行审判委员会制度的缺陷
主张取消审判委员会制度的贺卫方教授在《关于审判委员会改革的几点评论》一文中写道：“现行审委会正面作用不大，负面影响不小，尤其是从长久的制度建设层面上看，虽然保留或改进审委会可以在一定程度上为法官提供庇护，但是，与之相随的副作用将会永久性地危害我们的司法制度”。 笔者认为现行审判委员会制度主要存在以下几个弊端和缺陷：
1、审判委员会人员组成不合理。目前绝大多数法院审判委员会行政化色彩过于浓厚，基本上是作为一种政治待遇，与行政职级挂钩，人员组成为正、副院长、各审判业务庭庭长，甚至有些法院不从事审判工作的纪检组长、政治处处长、办公室主任也是审判委员会成员。我国《法官法》规定初任法官必须经过考试和考核，但对肩负总结审判经验，讨论重大或疑难案件职能的审判委员会委员反倒没有任职限制，只要具备一定的行政职级，就理所当然是审判委员会委员，事实上，相对于一般审判员来说，院领导从外单位调进的比例要大得多，他们可能并不具备丰富的司法实践经验，有的甚至根本没有什么司法实践经验，如何来保证他们正确行使审判委员会委员的权力。即使是在某一领域业务精深的院长和庭长，由于审判工作日趋复杂，专业分工日益加强，也不能保证在所有的领域内具有专业优势。
2、职能单一化，没有充分发挥总结审判经验的作用。审判委员会的职能主要有两项，一是总结审判经验，二是讨论、决定重大或疑难案件和其他有关审判工作的问题，而且总结审判经验是审判委员会的首要职能。但长期以来，绝大多数尤其是基层法院的审判委员会几乎成了大合议庭、个案讨论会，召开审判委员会一般都是为了讨论个案，很少涉及总结经验或制订规章制度等其他内容，而且讨论案件的范围过大，一方面造成委员们疲于应付，另一方面也影响了诉讼效率，甚至极有可能造成一些案件超审限。法律规定提交审判委员会讨论的案件应是重大、疑难案件，但如何界定“重大”、“疑难”，法律并没有明确规定，只有最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释（试行）》第115条作了规定：合议庭对以下疑难、复杂、重大的案件，可以提请院长决定提交审判委员会讨论决定：一是拟判处死刑的；二是合议庭成员意见有重大分歧的；三是人民检察院抗诉的；四是在社会上有重大影响的；五是其它需要由审判委员会讨论决定的。而在民事诉讼法、行政诉讼法及其解释都没有规定。但是在审判实践中由审判委员会讨论的刑事案件大大超出了上述115条规定的范围，那么民商事案件和行政案件的情况就更是可想而知了。
3、运作程序与宪法及诉讼法的一些根本原则存在冲突，影响程序公正的实现，这也是审判委员会制度最根本的缺陷。
一是违反公开审判原则。公开审判原则是宪法确定的原则，三大诉讼法也都将这一原则作为基本诉讼原则，它的内容包括审理案件必须公开进行和审理案件的人员必须公开告知当事人。而审判委员会讨论案件绝对不会公开进行，更不允许旁听，先由承办案件的法官就案件的争议焦点、当事人举证、合议庭对案件证据和事实的认定及处理意见向审判委员会作出汇报，委员们根据汇报的情况进行讨论，最后根据少数服从多数的原则确定审判委员会讨论结果。这一切都是在不公开的情况下进行的，委员们根本不与当事人见面，在多数情况下，当事人根本就不知道在受理案件的法院里究竟哪些人是审判委员会委员，更别提究意是哪些委员参加讨论了。
二是违反直接审理原则，造成“审者不判、判者不审”。案件审理讲求法官的亲历性，法官在实际诉讼过程中往往要对许多与案件最终结果有关的事项作出决定，这些事项有些涉及某个证据的可采与否，有些涉及程序的调整，有些则是对某些争议点加以确定，对这些“零碎”事项的决定是整个诉讼活动的基础，最终的判决往往是法官在听审过程中对这许许多有形的判定与内心的确认不断积累形成的结果。因此审理和判决是审判活动中不可分割的两个环节，裁判者没有经过直接审理是不能作出裁判的。而审判委员会的委员们不参与庭审，讨论案件时不会听取当事人的陈述、辩论，也不会一一展示证据，委员们仅仅听取汇报就决定案件如何处理，而且合议庭的意见如果与审委会意见不一致时，合议庭要服从审判委员会的决定，于是造成了合议庭审而不判，议而不决，审判委员会判而不审。如此很难让公众相信案件的处理是合法公正的。况且委员们对案情和证据的了解仅仅是建立在案件承办人的汇报和案情报告的基础上，在较短的汇报时间里，承办人的陈述只能是概括性的，也可能带有主观倾向，而且也不能排除少数法官可能与案件或一方当事人有某种利害关系，在汇报时断章取义或故意通过带有倾向性的汇报诱导委员们作出有利于自己的决定。
三是使回避制度无法落到实处。设立回避制度旨在保证审判主体的中立性从而确保审判的公正，我国三大诉讼法对回避制度都有规定，案件当事人在法庭开庭审理前，有权申请与案件或案件当事人有利害关系的审判人员回避，虽然审判人员的范围有多大，诉讼法没有明确规定，但《法官法》和最高院《关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》里都明确了审判委员会委员包括在内。也就是说如果将参加案件讨论的委员与案件或案件当事人有利害关系，也应回避。但是就具体案件是否将提交审判委员会讨论，何时讨论，即将参与讨论的委员名单及身份这些情况，承办法官是根本不会告知当事人的，也不会询问当事人是否申请审判委员会委员回避，因此当事人实际上无法行使也无从行使申请回避的权利。如果有利害关系的委员不自行回避的话，具体案件审判的中立及公正就无法保证了。
三、审判委员会制度改革设想
虽然审判委员会制度存在这样或那样的问题，但笔者认为，在我国目前的政治经济体制大环境下，在现有司法体制基础上，对这一制度进行改革，使之更适应社会发展与现实审判的需要比取消这一制度更为现实。针对以上阐述的缺陷，建议审判委员会制度的改革主要从以下几方面着手。
1、明确审判委员会的职能。将其职能确定为总结审判经验、监督审判活动、考评法官业绩、提供咨询意见四个方面。总结审判经验应该是首要的而且是最主要的职能，应该包括三个方面的内容：一是总结审判方式改革和审判管理的经验；总结有指导意义的新类型案件的审判经验；分析、讨论、评定错案，总结经验教训，编辑典型案例，指导审判实践；学习研究其它法院的先进经验，并结合本院实际情况提出审判工作的改进措施和意见。二是分析和探索不同类型案件的特点和规律，指导审判人员按照客观规律办案，使审判工作科学、合理、规范。三是加强对审判工作中前瞻性、预测性问题的调研，特别是要对某一时期内审判工作中暴露出来的苗头性、倾向性问题及时开展调研，查找、分析原因，及时提出解决的方案。
2、审判委员会内设各专业委员会。随着法律法规的不断细化，案件类型和分工日益具体明确，审判的专业性越来越强，而审判委员会是一个综合性的组织，要求委员们必须是既通刑事，又精民事、行政的综合性人才，否则很难保证审判质量和效率，然而在目前各级法院，尤其是基层法院，能够担任审判委员会委员的综合性人才比较缺少，因此考虑内设专业委员会才能适应当前审判专业性越来越强的要求。各专业委员会分别为民事审判委员会、刑事审判委员会、行政审判委员会、执行委员会、法官考评委员会。法官考评委员会负责对法官工作业绩进行考核、评价，并对全院审判活动是否有违反程序法情形进行监督。各专业审判委员会负责在相关业务范围内总结经验、指导实践、并对重大疑难案件提供咨询意见。如果所讨论事项涉及两个以上业务范围或者所有业务范围的诉讼活动，确实需要其他专业的委员参加的，可以通过召开审判委员会联席会议的形式进行。
3、引入考核竞争机制，调整人员结构。摒弃“官本位”思想，不再把委员资格与行政职务挂钩，人员组成由“权力型”向“专家型”转变，提高审判委员会总结审判经验、解决疑难案件的能力。院领导除任法官考评委员会委员外，不再必然担任各专业审判委员会委员，各专业审判委员会委员应当从具有深厚的理论水平、丰富的实践经验、较强的调研能力、为人正直、忠于法律的审判员中通过严格的业务考试及考核选任，院领导及业务庭长应与普通审判员一样通过考试、考核才能担任专业审判委员会委员。对于专业审判委员会委员应当定期考核，大胆引入竞争淘汰机制，对于确实不能胜任工作的委员，应当予以淘汰，并及时补充人员，做到能者上，庸者让，劣者下，保障审判委员会整体素质不断优化和提高，充分发挥审判委员会总结经验、指导实践、解决重大疑难案件的职能作用。
4、严格控制审判委员会讨论案件的范围和数量。此举的目的主要是为了把委员们从众多的个案讨论中解脱出来，保证他们集中精力开展调研，有充分的时间考虑少数重大疑难案件的认定和处理，从而更好地总结经验指导实践。应该严格界定重大、疑难案件的范围。重大案件包括：本院管辖范围内案情重大或在本地有重大社会影响的案件；上级法院指定管辖或者指定再审的案件；依照审判监督程序立案再审的案件；检察院提起抗诉的案件。疑难案件包括：法律没有规定或规定不明的案件；新类型难以定性的案件。必须强调一点的是，适用简易程序审理的案件一律不得提交审判委员会讨论。
5、建立审判委员会委员听审制度。将要参与某件具体案件讨论的委员必须旁听庭审，那些没有旁听的委员在讨论时则没有发言权，此举的目的是为了保证委员客观、全面了解案情。因为随着诉讼体制和庭审方式的改革，庭审过程包括当事人举证、质证及法官认证，双方当事人要进行充分的言词辩论，开庭审理已经成为查清案件事实、解决诉讼争议问题最重要的手段和途径，如果没有参加旁听，只是听承办法官的汇报或介绍，委员们很难获得足够的信息，也就难以保证对案件有全面和整体的认识。
6、取消审判委员会决定案件处理的权力。逐渐弱化并最终取消审判委员会决定处理的权力，将这一项职能改变为对重大疑难复杂案件向合议庭提供咨询意见的职能。这样能基本克服前述“审者不判、判者不审”的弊端。合议庭审理重大疑难复杂案件时，如果合议庭成员之间或合议庭与庭长、院长之间存在重大分歧，经过两次合议仍然不能达成一致意见，以及合议庭成员认为难以作出正确判决时，可以将案件提交专业审判委员会讨论。讨论时可以邀请一些专家学者、知名律师共同参与，委员们在旁听案件审理，充分听取承办法官汇报后进行讨论，委员们的意见及讨论结果并不是最终裁判结果，而仅仅是作为咨询意见，供合议庭判决时参考，最终的裁判结果仍由合议庭决定。要实现这一转变，必须在审判委员会制度以外配套建立健全主审法官及合议庭权责制度。削弱院长、庭长的审批权，将审判权下放给独任法官、合议庭，赋予独任法官和合议庭真正意义上的独立的审判权，法官只对自己的良知以及对法律的正义准则的理解负责，不受其他干涉，充分发挥独任法官和合议庭的积极性和主动性。
周源
