申诉复查程序与申诉复查听证制度(上)
发布日期：2004-02-05 文章来源： 互联网
“如果你是领导者（法官），请冷静地听取申诉者的诉说，在他你吐露心中委屈的时候，请不要打断他，痛苦的人希望获得胜诉，更渴望向你倾诉衷肠，申诉一旦被阻止，人们会追问：‘为什么他要拒绝？`不是所有申诉都会成功，而一次好的听审（证）能抚慰人的心灵”。
-摘自海南省临高县一位申诉人的来信
申诉复查程序是我国民事诉讼法律尚无立法，但在民事再审的审判实践中已事实上客观存在的对再审事由的初审程序，是民事审判监督程序的重要组成部分。这个程序价值关联着人民法院新世纪司法公正的主题，决定着公民诉讼救济程序的权利保障，影响着中国社会主义初级阶段的社会稳定，融人着中国司法“以人为本”的新理念，不仅体现了程序公正，提高司法公信度的现代法律精神，还具有稳定秩序，化解讼累的社会意义。
一、申诉复查程序综述
申诉复查程序是当事人向人民法院信访立案部门递交再审申请书或申诉状之时起，至受理法院通过申诉听证，作出《驳回申请再审通知书》或决定再审裁定书并送达之日止的再审事由初审程序，是民事审判监督程序的组成部分。
这个概念的民事再审诉讼理念比较现行立法，有三点新突破：（1）是把再审程序从与审判监督程序重合状态中剥离出来，加以重组，使其与申诉复查程序并列，共同组合了一个新的完整的审判监督程序。改变了再审程序与审判监督程序相混同，相重复，缺乏合理定位的状况。②是把民事诉讼法的规定，以决定再审为审判监督程序开始启动的界限，追溯到当事人向人民法院提出申诉即为启始界限，把人民法院信访立案部门接待每一个当事人初次申诉作为一个诉的启动而纳入诉讼程序之中。③申诉复查程序在长期审判实践中建立了“申诉听证”这一简便、高效、公开、透明的符合现代司法理念的全新复查制度，以正当法律程序保障了当事人的合法申诉权利。
（2）申诉复查程序的法律依据。
1.我国宪法第41条关于公民有申诉权利的规定，第33条关于公民在法律面前人人平等的权利规定，第125条关于公开审理的审判制度规定。
2.我国民事诉讼法第187条规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的可以向原审人民法院或上一级人民法院申请再审。”这一条是法律斌予每一个当事人申请再审的合法权利，确立了申请再审是每一个当事人依法享有的法定诉权之一。任何设阻和非难当事人履行这一权利的行为都是违法、侵权行为。这个公民权利意识，事实上多年来一直受到不公平的歧视和冷遇。
3.最高人民法院《关于适用{民事诉讼法）若干问题的意见》第206条规定：“人民法院接到当事人的再审申请后，应当进行审查”。这一条法律规定了人民法院对当事人的申请再审，是“应当”进行审查，而不是“可以”进行审查。确定了对每一个当事人的申请再审，人民法院都必须进行审查，这一点是具有强制力的规范，法官没有自由裁量的选择权力，应当是五条件的。如果对当事人申请再审不理睬，不审查，不答复，就是违反法律程序的不作为，也是对当事人合法申诉权利的侵犯。
《民事诉讼法》第179条规定了5条再审条件。规定了当事人的申请再审符合这5条情形之一的，人民法院应当再审，对不符合这5条的申请再审予以驳回，明确了人民法院对当事人申请再审的复查终结与再审程序开始之标准。
综上，从受理每一个当事人的申诉，到作出决定再审或驳回的法律结果，也就是我们讲的“申诉复查程序”全部内容和全部过程。有了法定的诉讼框架，申诉复查程序只作为向框架中设置必要的程序规范，是在现行立法基础上的补充、完善，从我国立法精神和立法原则角度讲，显然有法可依。
（3）申诉复查程序的特点。
这个程序有三个特点：第一个特点是尚未法定化。是对民事诉讼再审程序的实践性补充和完善。立法没有规定这个程序，更为显得建立这个程序的重要，因为这个程序是法律赋予公民申诉权利的保障制度，也可以说是基本人权的程序保障，是对公民有获得司法正义权利的程序保障。尽管我国宪法给予了当事人的申诉权利，但如果没有相应的保障机制，等于没有可能实现这个权利或难以实现这个权利。我国民事诉讼法对申诉复查程序的空白，是源于套搬的前苏联职权主义模式体制，没有把当事人作为启动再审程序的主体，也没有把当事人申诉作为引发再审程序的再审之诉。在我国“人世”后的今天，讲诉权的程序保障就更有特殊的意义，因为中国直接适用国际人权条约所面临的这个世界性话题，是必须遵循的，是不能回避的，也不能仅限于务虚。如在1992午前我国参加签署了一个关于对未成年人犯罪预防和审判的国际条约，其中规定了对未成年人犯罪的审判，实行“无罪推定”原则，而当时我国的刑事司法制度仍是“有罪推定”，实际上没有受到这个条约的约束，直到1997年新刑法的实行，才开始吸收了“无罪推定”原则，随着中国参人国际化社会的进程，就不可避免的受到更多、更实际、更具体的国际监督，如人权保障观念、司法救济权利观念以及司法正义、程序正义的实现，将成为我国司法改革的重心，以便“人乡随俗”。当今世界上许多国家，特别是发达国家对司法公正的概念是：“司法正义不是目的，而是一种程序，没有程序或不遵循程序的审判，就不可能实现司法正义，”“程序是实现公正的必经途径”，“法制的概念就是法律程序制度”。在联合国的《世界人权宣言》、《公民及政治权利国际公约》中强调了司法救济在保障人权方面的重要作用。因为诉讼权可以对人的其他权利受到侵害时给予救济保障，而诉讼权本身的保障，就要靠正当的法律程序。因此公民诉讼权被世界各国列入宪法权利和基本人权，这是有道理的。就申诉权来说，如果没有程序保障的立法，使申诉人不能进入诉讼，就等于没有了申诉权，这也是建立申诉复查程序的意义所在。第三个特点，是已在审判实践中客观存在。在我国长期司法实践中，事实上已经架构了再审前的复查过程，分为只审申诉状而不调卷的“书面复查”或“调卷复查”两个方式。因为没有可导致程序公正的统一制度规范，我们看到的这个过程是一个“暗箱操作”的过程。由于当事人不能因申诉而直接启动再审程序，法官也不能一律再审或一律不予受理，这就有了以“是否符合再审条件”为目的的审查过程，以作出区分和选择。问题是，这个过程是有了，但是一个剥夺当事人应有诉讼权利的过程，长期形成的诉讼职权主义演变为“暗箱操作”，对一个法制国家来说是十分严重的问题。可是，如果我们回顾历史，那就可以理解中国的法制仍需要一个历史过程。在二百年前的1806年，法国的“民事诉讼法典”就产生了现代民事诉讼基本原则：独立审判、公开审判、当事人主义、自由心证等。而我国在1978年才第一次把公民申诉权利写入我国宪法，现代民事诉讼基本原则至今仍不完善。此前，由于我国实行的计划经济体制与司法职权主义，使当事人长期不享有法律意义上的申诉权利。自改革开放后的经济体制变革新形势下与市场经济的带动，公民各项权利意识也随之增强。直至1987年全国法院设立了告诉申诉审判庭，才把当事人申诉权利的保护提到日程上来，从此有了专门的审判机构，也有了再审前复查程序。如前所述，实际上这个程序只能说是一种过程，并没有形成诉讼制度致使长期以来“书面复查”与“调卷复查”处于放任无序和“暗箱操作的无法可依状态，如：复查过程不公开，当事人没有参加权、知情权。没有辩护权，辩论权，整个诉讼权利没有保障，何谈司法公正？理所当然受到当事人强烈的指责和不满。申诉复查程序就是通过听证制度改变了复查过程缺乏公开、公正的有效程序制度的弊端，实现了复查公开、透明、归还申诉人应有的诉讼权利，使复查程序走出”暗箱“，成为阳光下的诉讼。第三个特点，是具有复查终局与再审启始的兼容性。申诉复查程序是自申诉的审查启动至再审启动，内容是审查申诉人的再审事由是否符合再审条件。这就决定了复查的结果有两种：一种经复查、再审事由不成立，即发《驳回申请再审通知书》，成为复查终局结果。第二种是经复查，再审事由符合再审立案标准，即发决定再审裁定书，使复查结果也同时是进入再审程序的启始，所以具有一个承上启下的两种兼容性程序。第四个特点，是申诉复查程序改变了审判监督程序的结构，规范了审判监督完整的诉讼体系。科学、合理地确定了当事人的信访申诉即启动了审判监督程序的主体地位，把复查程序和再审程序并列为构成审监程序的共同组成部分，不再把再审程序与审判监督程序混同起来，完善了申诉全过程的完整程序规定。应当特别指出的是，复查程序对审判监督结构的重大改变，是把法院信访工作由建国以来的行政管理旧体制首次纳入了诉讼程序，把当事人到法院信访送申诉状，作为审判监督程序一个”诉“的启动，这涉及法院信访体制的改革应当说是非常深刻的，因为这符合中国国情，既可以缓解目前社会公众对”申诉难“的呼声与对法院的不满，从而维护社会的稳定，具有政治意义，同时也反映出在人权保障方面中国与世界潮流的发展方向是相一致的。因此现在在海南，老百姓申诉不再难，实现了申诉权利的程序保障，社会相传”海南高院立案庭是咱老百姓说理的地方“，取得了积极的社会效果。这一点《民主与法制》、《法制日报》、《人民日报》等新闻媒介均作了报道，新华社记者、中央广播电台记者还参加旁听了听证会，感到体会很深。法学理论专家认为，对申诉权利的保障是”比较先进的法律意识“。但也引起了法院内部的不同反响，一是因为这样”有诉必理“，比照过去大大增加了工作量，一些拈轻怕重的法官有意见，二是一些法官认为，这样搞会刺激当事人的申诉心理，在鼓励当事人申诉，完全没有必要解决？申诉难”，因为“申诉难”，才会使当事人畏难而退，案件就少了。其实，作为法官不要怕当事人行使申诉权，也相信大多数当事人不会因申诉不难而有兴趣和精力无理申诉。三是法院信访申诉的（初诉）“有诉必理”，多了一个对不良法官和违法判决监督的渠道，自然会引起有些人的反对，以什么“法律严肃性”什么“既判力”、什么“重复劳动”、什么“诉讼成本”等相当勉强的理由加以否定。并确实发生过在海南高院立案庭实行信访听证制度的初期，受到来自上司严肃批评的事情，责令不要再搞什么听证了，“再搞追究你们的错案责任”。致使在1999年全国法院立案工作座谈会上（即延吉会议），应最高人民法院安排大会发言时，作为立案庭长不得不以个人名义介绍申诉听证制的做法，发个人署名文章的会议参阅材料。直到2000年领导换届，在新领导的大力支持下，才在全省推行了申诉听证制度。
（4）申诉复查程序遵循的原则。
1.当事人意志的决定性-“不诉不理”原则
我国民事诉讼法律从1982年《民事诉讼法（试行）》到1991年《民事诉讼法》的正式颁布，在再审程序的立法方面，均没有把当事人作为直接启动再审程序的基本主体，也没有把当事人的申诉作为再审之诉，因此当然也没有必要制定一个以保护当事人申诉权利为宗旨的申诉复查程序。立法中，我国有四个可决定提起再审的主体，①本院审委会；②上级法院；③最高法院；④检察院；当事人只是有申请再审权利的主体。从上述强势职权主义构架可想而知，中国历史残留的封建意识与国家法制的不完善，使当事人自己的真实意志得不到尊重和保障，当事人的命运只能由法官主导，实际是一种对当事人诉权的侵犯，因为当事人的诉权包括提起申诉权，放弃申诉权，择申诉内容权，自愿调解权等，决定申诉权利如何行使也只能非申诉人莫属，任何人不能替代。所以申诉复查程序的案件来源只应是事人的申诉，除当事人恶意串通损害国家利益之外，不应再搞依职权复查。
2.当事人申诉权利的平等性-“有诉必理”原则
当事人申诉权利的平等性，在我国长期审判实践中不同程序存在着“等级司法”之嫌。因没有相关性的法律程序制约和遵循，人民法院对当事人的申诉大多是上、下级法院推来转去，管也可以，不管也可以，大多数最后不了了之。造成当事人正路不通另寻途径，形成“八仙过海，各显神通”的不正常局面，导致普通市民、工人、农民构成的社会弱势群体告状无门，怨声载道，不满人民法院“门难进，事难办”，不满人民法官“脸难看”，而具有一定经济、政治背景的另类当事人形成的财大气粗、有权力关系的少数社会强势群体，则通过关系可上从领导及领导机关拿回批示，通过人情，可下与法院办案法官称朋道友，共聚晚餐。通过有偿回报，可利用新闻媒介，大造声势。这部分群体享有大部分社会弱者所可望不可及的“受理申诉无限”“再审无限”的相对特权。其申诉面前不人人平等之如此反差，不可避免地滋生着违法与腐败，而申诉复查程序的申诉审查启动，是实行“敞开法院大门，来者有诉必理”的原则，不分申诉人的职业和社会地位，不论是工人、农民、市民还是公司老板，政府机关、国家公务员，也不论有否领导批示和是谁打招呼，初次申诉案件都一律平等安排进入信访听证程序。实现“来一个听一个，听一个，解决一个”的审判监督与息诉服判教育相结合的宗旨，真正体现不歧视弱者的平等权利原则。
3.适用程序的简易性-快捷、简便的效率原则
申诉复查程序是由两个听证制度构成。申诉程序不同于一、二审程序，是经历了一审、二审的庭审与举证、质证所产生的裁判，故无需再重复那种开庭式复查，而采用公开、高效只审查申诉理由而不搞全案审查的听证式。海南高院自1998年始采取了限时30分钟的“信访听证制”在实践中已获成功。而调卷后的各方当事人参加的复查听证，如与信访听证有效衔接，简化全面调卷方式为只核对申诉证据，做到一切申诉的审理过程均在听证会上公开进行，听证结束后即席评议结案。一般在一周内审结一件调卷复查案件是切实可行的。当然是在复查法官具有较高的审判素质、业务水平和公正品德的前题下，如不能保证听证复查的公正性，则失去了简便、高效的实际意义。
4.只审查申诉焦点，发现有错即止不搞全案复查原则
申诉复查的审查范围，实行不全案复查原则包括两个内容：一是 只复查当事人的申诉理由部分，对当事入未提出申诉部分，不属复查 范围，不论是否存在错误。二是复查中只要发现有符合再审标准的 事由，就应决定再审，不再继续审查其他申诉理由。不搞全案复查原 则，既保证了复查效率的实现，又保证了当事人的诉讼处置权和选择 权，因为申诉程序只是解决当事人的诉讼权利程序保障，不是以追求 绝对的实体公正为目的。当然，这个局限性应把当事人恶意损害国 家与他人合法权益案件除外。
5.申诉举证的限定性-证据限定原则
申诉举证的时限要求，是督促当事人在一、二审中认真履行举证责任，避免出现当事人因无限制举证而影响判决的稳定性。所以申 诉复查案件以新证据为理由的，应适用举证限定原则，如对所举新证 据，经查实，因当事人非不可抗力或恶意不提供，又在申诉中提出的， 不应再予以采纳。即使是申诉人不属恶意或不可抗拒原因原审举证 不能，而在申诉中提出的新证据申诉人也应当承担举证不及时的过 失责任，可在承担对方当事人的诉讼费用中体现。而对虽在原审中 举过证，但原审判决中未予作出认证与否意见，又影响实体结果的， 应视为新证据进入再审。
6.同一法院对同一申诉人的申诉受理只限一次-复查“相对 终局性”原则
申诉复查程序的“相对终局性”，是指当事人按“逐级申诉”原则，经有管辖权法院受理后所作出的复查结果，不论是驳回申诉，还是决定再审，都是在本院的终局性结果，不再二次受理。讲“相对终局性”，既是考虑法律的严肃性，解决法院与法官受理申诉无限制的随意性，又考虑到现行最高法院规定的申诉管辖权为法院“分级负责”，申诉人自原审法院启始“逐级申诉”，从一审法院起至最高法院止，每级法院一次终局性复查再审，申诉人应有四次复查机会，如有的法院“翻了烧饼”，就会出现了当前法学界批判现行再审程序“次数无限”的问题。但在实践中一般幸运的当事人也只有两次复查再审机会；一是终审的中级法院，二是高级法院。基层法院因当事人服判而生效的判决中申诉的极少，而最高法院在全国茫茫申诉海洋中，决定受理复查再审的案件，也只同凤毛麟角，力不所及。实际上，大多申诉案件是在中级法院与高级法院之间碾转、徘徊。当前法学界有人主张只给当事人一次申诉机会，只由最高法院行使复查再审权，也有人认为应当给申诉人两次申诉机会，还有的主张取消再审程序，建立三审终审制度。因本文是针对当前审判实践中问题的补充、完善，目的是解决现存弊端的法律实务，不涉及立法的如何改变。故作出“相对终局性”的次数限制是现实可行的。同时，应当强调的是，“一次性相对终局性”，是以保证复查程序正当，实体公正的前提之下，那种只讲“次数”多少，不讲复查公正的说法，存在形而上学，脱离实际的弊端，因为确有案件多次复查再审的原因，是出于复查不公正的违法审判，不是“小错”，不是“可改可不改”，不是“程序公正而实体不公正”的案件，这时，就应当牺牲“次数”而服从公正了。
二、建立申诉复查程序的法律意义
司法公正是中国司法制度长期以来所一直追求的理想目标，而作为司法本质使命的“程序公正”或“程序正义”却因种种原因长期被轻视，“轻程序，重实体”的法律观念几乎支配了立法和审判实践领域中的主导意见，并因此滋生和助长了法官相当程度上的执法随意性、任意性和滥用审判权。当事人诉讼权利的保护和尊重理念司法的，长期淡化在法官的执法意识之中。诉讼制度在保障公民权利中的功能严重缺位。致使在实现“依法治国，建设社会主义法制国家”的过程中，“程序正义”问题已成为我国保障司法公正的一个焦点，更显示了建立申诉复查程序的法律意义。
（1）建立申诉复查程序是我国申诉法律制度发展阶段中应运而生的产物。
申诉权是我国宪法明确赋与公民的一项民主权利，也同时是我国司法制度中的一项诉讼权利，也称“申请再审权”。建国以来，到“文革”期间，这项权利在法律上竟然没有一席之地，直至“文革”结束后的1978年宪法才第一次把公民的申诉权利明确地写入根本大法。面在同年，国家司法机关对建国以来尤其是“文革”中的刑事冤、假错案的大量申诉，进行了史无前列的全国性大规模申诉复查工作，也不失为是我国申诉制度的一个良好开端，也是我们国家走向法制的重要起步，尽管当时靠政策办案的申诉复查工作还没有明确的法律规范。
在立法方面，我国最早申诉法律制度的立法是在1982年制定的《民事诉讼法（试行）》中确定的。规定了当事人的申诉权即“对已生效的判决、裁定，认为有错误的，可以向原审人民法院或上级人民法院申诉”还规定了“人民法院对生效判决裁定的申诉，经过复查，认为原判决、裁定正确，申诉无理的，通知驳回；原判决、裁定确有错误，由院长提交审委会讨论决定。”其中没有对复查方式制定具体程序，而缺少当事人的申诉导致“院长提交”审委会之间的审查程序链条。立法的缺陷，使当事人的申诉权缺乏应有的法律保障，造成人民法院在既没有专门审判监督机构，又缺少申诉复查程序法的状况下，对当事人的申诉采取了任意的以信访员转信的行政处置方式，使当事人申诉权的实现步履艰难。直至1987年6月，在13次全国法院工作会议上，确立了在全国法院设立审判监督专门机构-告诉、申诉审判庭，才使申诉终于从信访员的信堆中走了出来，进入了审判，成为了在我国申诉法律制度体系的建立方面；是从1982年《民事诉讼法（试行）》中对申诉制度的四条立法条款到1991年的《民事诉讼法》将申诉程序的规定增加到十二条，加强和充实了再审制度，如明确了当事人申诉的时效、范围、文书规范、审级适用、合议庭的重组等，还把当事人申诉与检察机关抗诉作为新增加的两条再审渠道而纳入立法体系，改变了《民事诉讼法（试行）》中“院长发现”和“院长提交”的单一渠道。这样立法的取舍，使当事人诉讼权利的保障又前进了一步，但令人遗憾的是，新的《民事诉讼法》仍没有对再审前的审查方式作出程序规范，造成当事人申诉与法院决定之间的程序脱节，申诉复查程序的无法可依，仍然因诉讼权利与诉讼公正的要求，同时困扰着法官和当事人。沿着申诉法律制度的渐进过程，随着人民群众法制观念的提高，国家法制的进步和近年发起的审判方式改革，我国在法学界与司法实践中已比较彻底地转变了“轻程序”观念，司法公正的审判要求，已顺应时代潮流，步入程序强化阶段，申诉复查程序的建立也应运而生。
（2）建立申诉复查程序是实现“程序正义”或“程序公正”的必要保障。
简单的讲，程序公正首先要有程序，没有程序就没有程序公正可言，所以，程序的法定化是实现程序公正的必要保障。在我国经历了长期“轻程序，重实体”的历史阶段后，司法公正越来越成为社会法制化的政治需求和人民群众的精神需求、信仰需求。而对司法公正的真正涵义及实现，无论是学者还是法官，都一致集中在程序公正也称程序正义的焦点上，“轻程序”的观点已被历史所遗弃，随之而来的是法学界对程序正义原则、程序保障原则、程序正义价值取向，程序公正的独立价值等讨论热烈，成为诉讼法学理论界重要主题。
再看国际社会，不论是大陆法系，还是英美法系的国家，都不同程度的有着传统的人权观念，而司法制度中所体现的人权就是对当事人诉讼权利的保护和尊重。如：英美普通法的一个重要程序规则就是“任何人或团体在行使权利，可能使当事人受到不利影响时，必须听取当事人意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利”，这个程序规则，是来源于英国古老的“自然公正”原则，而至今被国际社会普遍适用，程序保障制度被作为一项民主国家的重要标准之一。国际人权公约中就有公民有获得公正程序权利的条款，联合国《公民权利和政治权利公约》14条明确规定：“所有的人在法律面前一律平等。所有的人有接受由有权限、独立、而且公平的法院进行公正的公开审理的权利。”这是世界性条款，也是对会员国提出的法制要求。而且当今国际社会中的程序保障已经向宪法化发展，纳入根本大法之中。甚至出现“超国家组织”的程序保障，如根据《欧洲人权公约》设定的“欧洲人权法院”，受理成员国公民对本国法院裁决不服所提起侵犯人权案件的申诉，前提条件是当事人必须首先穷尽国内法律所有救济程序。欧洲人权法院一经受理，即独立审判，判决结果有关成员国必须依判决执行，包括按判决修改国内法律规定。这种虽然是一个由民族国家外部的“超国家组织”运作的，但由于在强化人权程序保障方面发挥了重要作用，因而为欧洲理事会成员国所广泛接受。所以回过头来说，申诉复查程序的建立与完善虽是一个小的程序，但却是事关司法公正、事关人权保障的大题目，也是保障程序公正的必要规范。而程序制度、程序保障、程序正义、程序公正，已在人类社会中居于如此重要地位，显露了我国法制滞后的一面和应当努力进程的目标。但不能说我国没有程序保障和宪法依据。我国宪法第32条关于公民在法律面前一律平等，125条关于公开审理，26条关于法院独立审判等条款都含有和包括“公民有平等享受法律赋与的权利”这个程序保障的内容，相比之下，只是比较简单，不够完善。
（3）建立申诉复查程序是在审判实践中对立法的弥补与完善。
申诉复查程序是民事审判监督程序中不可分割的重要组成部分。是审判监督程序的启动程序，是随着对申诉人提出再审申请的审查立案而启始。如经复查而作出驳回申请再审的决定，那么复查结果即可成为审判监督程序的实体结论。如经复查认为，原判确有错误，那么，复查结果就成为审判监督程序中的终结程序-再审之诉的预备依据，并以做出再审裁判而告终。
1.信访申诉立案问题。
审判实践表明，复查程序产生的结果，无论是决定再审还是驳回申诉，实际上都是对案件的实体处分，因此，复查案件是否公正，是否认真，是否有法可依，不仅直接影响着再审的公正裁判，而且也是保障当事人申诉权利的司法要件。无论是草率驳回，还是草率决定再审，都是对当事人申诉权利的侵犯或对法律严肃性的背离。而没有对当事人申诉设立平等立案审查程序规范，致使当事人申诉“告状无门”四处奔波，也同样是对当事人合法诉权的严重侵犯，法院则置于违法境地。所以，为弥补立法不完善，针对审判实践现状，探索、建立再审前审查程序的立案、复查规范，是审判监督实践中急待解决的重要实际问题。据统计，在日益增多的大量申诉案件中，通过信访申诉而立案受理的约只占法院复查立案总数的10％一20％，绝大多数的来访人被拒之门外，使错判得不到及时的纠正，无理缠诉案件不能得到息诉服判教育，而上级和领导批办的申诉案件则占受理复查案件总数的80％一90％，成为法院申诉复查立案的主要来源。这种失调比例大有“等级司法”之嫌，尽管我国有“法律面前一律平等”的法制原则，但那些社会普通成员，在缺乏程序保障的申诉立案中，事实上显然因主体身份而处于不利地位。“申诉难”形成的原因，有法官执法意识上忽视当事人诉权的主观原因，也有大量申诉与信访法官人少质弱之间的矛盾，但根本原因是缺乏程序保障，对此，在实践中，海南高院从1998年开始探索和实行了把信访工作和申诉复查立案相结合的诉讼审查方式，具有公开、平等、高效特征并广受人民群众拥护的“信访申诉听证制度”。
2.调卷复查后的程序问题。
因没有法定的复查再审立案程序，即再审前审查程序，致使法院在决定调卷后的审查过程和方式不公开、不透明，当事人叫做“暗箱操作”。从传统复查方式的演进过程看，最早是书面审查定输赢，办案法官与当事人不见面。这样，当事人意见很大，认为有话还没有说，有理还没讲，也不知为什么被驳回或改判，“暗箱”的弊病十分明显。后来过渡到法官会见申诉人，直听申诉理由。这种“见一面”虽然优于原来的“不见面”，但被申诉人一方仍对突如其来的改判有意见，认为法官把自己排斥在复查之外，只听一面之词，剥夺了自己申辩的权利，怀疑法官在办人情案，这个作法仍然没有完全解决“暗箱”的弊病。对此，法官又加以改进，分别与申诉人与被申诉人见面，听取双方当事人的意见，力争“兼听则明”。这样的做法虽比“见一面”又进了一步，但当事人还是认为法院审理复查案件不公开，“背对背”的做法没有透明度，也确实可能存在着办案法官“独导独演”，先人为主或故意偏坦一方当事人的弊病，缺乏必要的监督机制。在审判实践中，随着当事人民主权利意识的增强，当事人要求公开审理复查案件，反对“暗箱操作”的呼声日益强烈。所以改革旧的申诉复查方式，保证复查再审案件的公开、公正是人民法院的一项重要改革任务。对此，海南高院在1996年底开始探索，实行了一个走出“暗箱”，走向听证的申诉复查新方式，就是“申诉复查听证制度”。综上，我国民事审判监督程序没有设立申诉复查程序的立法缺陷，极不利于司法公正，因为申诉复查程序所产生的后果，都具有实体处分的法律效力，所以说是实现复查过程公开、公正的的重要程序。面对当事人的申诉，如果人民法院没有切实可行的程序制度，审理复查案件必然会滋生腐败和不公。直接影响再审的公正裁判，也影响着当事人诉讼权利的实现。申诉复查程序的建立正是弥补了这一点，对审判监督程序的立法完善具有重要意义。因为审判监督程序在我国诉讼程序制度中的地位是具有决定性和终结性的司法救济程序，对当事人而言，即被侵权后寻求法律救济而言，监督程序是惟一的机会。尤其我们身处社会主义初级阶段的历史发展时期，“审判监督”这个最终司法救济制度公正性的完善，已不仅仅具有法律意义，更具有重要的社会意义和政治意义。司法公正问题，已从法律问题转为社会问题，形成了敏感的政治问题。
