各市、县(区)人民政府,省政府各部门、各直属机构、各大企业,各高等院校:
《福建省“十五”土地开发利用专项规划》已经省人民政府研究同意,现印发给你们,请认真组织实施。实施中的有关问题和意见径报省计委、国土资源厅。
福建省人民政府
二○○二年四月十九日
福建省“十五”土地开发利用专项规划
一、现状与问题
(一)“九五”土地开发利用成效
根据全省土地利用现状变更调查汇总成果,2000年底全省1240.14万公顷土地的利用现状是:耕地138.15万公顷,园地61.09万公顷,林地834.48万公顷,牧草地0.27万公顷,城镇村及工矿用地42.47万公顷,交通用地9.99万公顷,水域58.72万公顷,未利用土地94.96万公顷。
“九五”期间全省土地开发利用所取得的成效主要有以下几个方面:
1.多渠道补充耕地。“九五”期间,全省通过荒草地开发、沿海滩涂围垦、土地整理等途径,共补充耕地1.71万公顷,平均每年补充耕地0.34万公顷。
2.重新划定基本农田保护区。在1994年划定基本农田保护区的基础上,1998年开展了基本农田保护区核查工作,全省共划定保护区114973片,保护面积121.39万公顷,超过划定基本农田保护区的计划任务。
3.为经济建设与社会发展提供建设用地保障。“九五”期间,全省新增非农业建设用地7.71万公顷,年均增加1.54万公顷,保证了城镇、村庄和工矿建设及重点大中型建设项目用地需求。
4.积极开发利用土地后备资源。“九五”期间,全省共开发利用土地后备资源8.39万公顷,其中开发利用荒草地等资源8.06万公顷,围垦沿海滩涂0.33万公顷。
5.加强土地资源管理工作。全面完成土地利用总体规划编制、修编工作,为实施土地用途管制提供了科学依据。强化了土地资产管理,开展基准地价修订、宗地评估、土地资产处置工作,为改制企业的土地资产选择最佳处置方案。开展土地变更调查,掌握土地利用动态,为土地开发利用决策提供科学依据。
(二)存在的主要问题
1.耕地净减幅度较大,总量动态平衡形势严峻。“九五”期间,全省减少耕地10.06万公顷,其中耕地改为园地等6.02万公顷(占59.8%)、建设占用耕地4.04万公顷(占40.2%)。农业内部结构调整大量占用耕地,是耕地面积大量减少的主要原因之一。由于土地开发整理的资金投入不足等原因,全省补充耕地尤其是围垦沿海滩涂新造耕地的计划没有完成,仅补充耕地1.71万公顷,增减相抵,全省耕地净减8.35万公顷。
2.非农业建设用地增长过快,占用耕地比例偏高。“九五”期间,全省新增非农业建设用地7.71万公顷,是“八五”期间非农业建设用地量的1.2倍,其中占用耕地4.04万公顷,占全省新增非农业建设用地的52.4%,比“八”期间减少了9.5个百分点,但仍然偏高,增加了耕地占补平衡的难度。
3.集约用地、依法用地观念不强,违法用地现象时有发生。一是土地利用方式仍较粗放。有些地方建设用地只注重外延发展,不注意充分利用闲置土地、盘活存量土地、挖掘土地利用潜力;二是没有发挥市场机制在土地资源配置中的基础调节作用。“九五”期间全省90%以上的土地供应仍采用行政划拨方式,土地交易招标拍卖比例低;三是违法用地现象时有发生。未批先用、少批多用、非法占用耕地和基本农田等现象时有发生,法人违法行为比较突出;四是部分建设单位没有履行耕地占补平衡法定义务。建设项目占用耕地,有的没有按照《
土地管理法》规定开发出同等数量和质量的耕地,有的没有按规定缴纳耕地开垦费,实现耕地总量动态平衡难度加大。
二、原则与目标
(一)基本原则
认真贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策,继续坚持土地资源可持续利用的发展战略,实施《福建省土地利用总体规划》。根据全省经济和社会发展的实际情况,“十五”期间,全省土地资源的开发利用应把握以下基本原则:
1.突出重点与挖掘潜力相结合,保障基本建设用地需求。
重点保证事关全省经济和社会发展大局的重大基础设施、重点产业项目建设的用地需求。鼓励城镇建设采取内涵改造挖潜为主、外延扩展为辅的发展方式,引导工业向园区集中,农村居民点向中心村集中。
2.坚持开源与节流并举,确保实现耕地占补平衡。
一方面要加大开发利用耕地后备资源的力度,补充耕地。另一方面要加强农业内部结构调整占用耕地的管理,严格实行土地用途管制制度,控制非农业建设占用耕地,鼓励利用存量土地和非耕地建设项目。
3.合理开发利用土地后备资源。
按照经济效益、社会效益和生态效益统一的原则,根据不同类型土地资源的特性,因地制宜合理确定土地后备资源开发利用的方向和程度,在此基础上实施开发利用。
4.优化农业内部结构,全面提高农用地利用综合效益。
进一步优化土地资源配置,合理确定农用地的利用方向、结构和布局,推进农业现代化进程。通过提高农业生产技术,适度扩大农用地经营规模,发展高优农业和创汇农业,提高农用地的产出效率。
5.开发利用与整治保护相协调,促进土地资源可持续利用。
坚持“在保护中开发,在开发中保护”的原则,全面协调平衡土地资源的开发利用与整治保护,保障资源可持续利用。坚持用养结合,突出保养培肥,以高产土壤为目标,治理改造中低产田,提高耕地综合生产能力,全面提高土地资源质量。
(二)主要目标
“十五”期间全省土地开发利用的总目标是:确保耕地占补平衡,力争耕地总量动态平衡、耕地面积有所增加,逐步提高耕地质量;保证全省重点、大中型非农业建设项目的用地需求,为全省经济社会发展提供用地保障;逐步整治、改善土地资源环境,提高土地资源整体质量和土地开发利用综合效益,实现土地资源可持续开发利用。具体目标是:
至非农业建设占用耕地总量控制在1.67万公顷,其中重点建设项目占用耕地0.6万公顷,一般建设项目占用耕地0.27万公顷,城镇建设占用耕地0.8万公顷。
至补充耕地2.33万公顷,其中土地开发补充耕地1.33万公顷,土地整理补充耕地面积0.33万公顷,沿海滩涂围垦补充耕地0.67万公顷。
至生态退耕面积0.33万公顷。
至基本农田保护区面积达到121.93万公顷。
三、重点任务
(一)保障重点建设项目用地
坚持“确保重点,控制一般”的原则,保障全省“十五”期间的国家级和省级重点以及大中型非农业建设新(扩)建项目的建设用地需求。在符合国家产业政策及有关行业用地标准规定的前提下,通过土地利用年度计划调控,确保全省重点基础设施建设、重点支柱产业、重大外资企业、产品上档次与产量上规模企业、经济适用住房、防灾救灾安置建设、重点小城镇建设等建设用地的需要。优先考虑83个城市与县城、20个全省重点发展的中心镇建设占用耕地的需求。要注重挖掘潜力,盘活存量土地,充分利用闲置土地。要努力通过土地整理置换解决城镇、村镇建设对耕地占用指标的需求问题。严格控制一般建设项目占用耕地,鼓励利用非耕地和存量土地。原则上不安排经营性房地产开发占用耕地指标。
(二)因地制宜开发宜耕荒草地
“十五”期间,为实现开发利用宜耕荒草地补充耕地l.33万公顷的计划目标,重点要抓好以下工作:
1.根据各地荒草地资源的适宜性,明确开发利用方向。对海拔较低、坡度较小、水源充足、土层较厚的部分,应优先考虑开发为耕地,其余地区的荒草地宜开发为林地或牧草地。
2.做好开发过程中的生态环境保护工作。开发利用荒草地不能以破坏生态环境为代价,应当服从生态建设的需要,尽可能选择坡度较小、生态条件较适宜的地区进行开发利用。要配套必要的保水保土措施,避免形成新的水土流失区。严格禁止在玻度超过25°的地区,尤其是水土流失严重地区的开发行为。
3.加强新补充耕地的农田水利设施建设,实施沃土工程,培肥耕地,逐步改善土壤环境,提高耕地质量。
(三)大力推动土地整理
通过与中低产田改造、村镇建设相结合等途径,积极开展土地整理工作,挖掘现有耕地资源的潜力。
1.根据各地耕地资源的实际利用情况,确定进行单一的农地整理、村庄整理,或进行综合的土地整理模式,努力增加耕地的有效面积。
2.先易后难,突出重点,逐步推广。先集中对坡度在0-6°的耕地、“空心村”进行整理,然后逐步扩大范围。
3.村庄整理应做好与城镇、村镇建设规划的衔接,农地整理应与中低产田改造、农业综合开发、小流域综合治理等相结合,提高投入产出率和综合效益,注重提高新整理耕地的质量。
(四)积极稳妥围垦沿海滩涂
“十五”期间,重点抓好长乐外文武围垦、惠安外走马埭围垦、福清东壁岛围垦等具备条件的沿海滩涂围垦项目建设,根据条件抓好一批中小型滩涂围垦项目,尽量补充耕地。滩涂围垦应注意抓好以下工作:
1.严格做好前期论证工作。沿海滩涂围垦涉及沿海滩涂、近海渔业、海洋生态环境、陆地淡水供应等复杂的资源利用和环境保护问题。切实做好前期论证工作,应与海洋功能区划等有关的专业规划协调一致,在不影响沿海资源生态环境的前提下,稳妥地确定围垦范围和规模。
2.加强围垦项目的组织管理。要加强领导,进一步做好组织协调工作,规范项目的审批和组织管理程序,提高办事效率,确保滩涂围垦规划、可研、立项、初设审查、资金投入等工作科学有序进行。
3.积极筹措围垦资金。一是建立围垦项目资金投入的协调机制。省直有关部门要共同制定省级补助资金的安排使用年度计划,明确资金投入比例和方向,集中使用围垦资金,充分发挥资金的投入效益。二是健全围垦项目投资机制,鼓励多种所有制成份投资围垦项目,大力倡导以股份制形式建设围垦工程,完善股份合作制建设机制。
4.重视提高补充耕地的质量。必须采取工程和生物措施加快新造土地的熟化过程,提高补充耕地的质量。
(五)优化土地利用结构,提高土地质量
逐步优化土地利用结构、提高土地资源整体质量,进一步提高土地开发利用效率。
1.积极调整农用地内部结构。积极推进农业用地内部结构调整进程,优化农用地开发利用结构。要根据市场对产品需求的变化,尽可能满足投资省、见效快、效益好、产品市场容量大的农业产业项目对土地利用的需求。
2.努力保持粮食综合生产能力。稳定现有耕地面积,推广农业生产先进技术,适度扩大耕地经营规模,发展高优农业和生态农业,提高耕地的利用效率和效益,增强耕地的承载能力,保持粮食综合生产能力。
3.积极改造中低产土地和治理水土流失。开展小流域综合治理,加强对中低产土地的改造和水土流失的综合治理,加大防治土地资源退化的力度,改善土地利用的生态环境,促进土地资源的可持续利用。
(六)切实保护土地资源
切实开展土地资源保护工作,重点加强耕地资源、林地资源、沿海滩涂资源的保护。
1.加强基本农田保护。首先要根据《福建省土地利用总体规划》,完成补充划定0.55万公顷基本农田的任务。其次,要根据国务院《
基本农田保护条例》、《
福建省基本农田保护条例》的规定,建立和完善基本农田保护工作责任制、基本农田认定制度、非农业建设占用基本农田许可制度、高额补偿和占补平衡制度,加强土地执法监察和重点案件查处力度,有效保护基本农田。
2.加强林地保护。要高度重视林地保护工作,积极防治森林病虫害,控制森林火灾,实行合理采伐。根据《
森林法》等有关法律法规的规定,落实林地面积目标责任制,严格控制建设征占用林地,确保林地占补平衡。
3.加强沿海滩涂资源保护。根据《
海洋环境保护法》、《
海域使用管理法》、《
渔业法》以及我省海洋功能区划等,确实加强对沿海滩涂资源、湿地、沿海红
树林和河口生态系统的保护,禁止对沿海滩涂的盲目围垦。
四、政策措施
(一)建立土地资源管理目标责任制
深入贯彻土地管理的法律、法规,把土地资源管理纳入各级政府的任期工作目标责任制,对基本农田保护、耕地占补平衡、土地开发整理、政府批地供地行为、土地招标拍卖和土地执法监察等工作进行综合评价。采取有力措施,加强督促考核,确保目标责任制全面落实。
(二)严格实行土地用途管制制度
严格按照各级土地利用总体规划所确定的土地用途和土地使用条件,审批各类土地资源的开发利用,重点要严格审批农用地转为建设用地、农用地内部结构调整等。坚决杜绝乱占滥用耕地等土地利用违法行为,促进各类土地利用依法进行。强化土地用途管制制度的落实,并根据实际需要开展相关土地利用专项规划的编制工作。
根据“十五”期间全省各项重大基础设施和重点基础产业建设的需要,适时对原有土地利用总体规划进行调整与修编,并按规定程序上报审批,以确保有关建设项目的用地需求,同时保持土地用途管制制度的延续性。
(三)加强建设占用耕地管理
按照国家的产业政策和供地政策,积极调整土地利用的方向,严格禁止不符合国家供地政策的用地行为。
加强建设用地定额和动态管理。建立建设用地信息发布和审批备案制度,定期发布土地供应总量、政府供地限制目录等建设用地信息。按照国家有关建设用地定额的规定,核定各类建设项目的用地面积。完善建设项目用地预审和供地许可制度,推广建设项目用地会审制度,做好建设项目用地的前期审查工作。做到先期介入,简化手续,提高行政效率,实行咨询、预审、征地、农地转用、收费、供地、发证一条龙服务。按照法定程序,切实做好耕地占补平衡、建设项目征地等各项工作;加强建设项目用地的后期跟踪复核工作。继续实行建设项目用地审批备案制度。
(四)有效保障土地开发整理
构建土地开发整理资金保障体系。严格按照有关规定,足额收取耕地开垦费等有关税费;加强资金管理,保证专款专用,保障土地开发整理的资金需求。拓宽资金筹措渠道,鼓励和引导社会投资土地开发整理。
建立健全土地开发整理组织管理机制。要规范管理,明确职责,实行耕地开发全程管理。积极探索与土地整理相关的土地置换新机制,调动开展土地整理的积极性,促进农地整理和村庄整理,为小城镇建设提供用地空间。
建立土地开发整理工作机制。本着“积极稳妥,统筹兼顾”的原则,耕地开发、土地整理、滩涂围垦三管齐下,长期项目与短期项目相结合,兼顾上地开发整理项目的经济效益、社会效益和生态效益。建立一套有效的工作机制,形成各部门齐抓共管、互相配合的良好局面。
(五)强化土地配置市场机制
创新土地管理机制,积极推行土地储备制度,消化盘活存量土地,控制土地供应总量,以供给引导需求。加强土地资产管理,强化市场管理机制,合理配置土地资源,促进土地供应从增量为主向存量为主转变、土地配置从行政划拨向市场供应转变、土地利用从粗放向集约转变。
扩大土地有偿使用范围。除《
土地管理法》规定可以采取行政划拨的用土地外,一律采用有偿使用方式供应土地,形成土地租赁制、作价入股和出让并举的多元化用地格局。
以市场机制规范用地方式。除经济适用房用地外,经营性房地产用地一律采取招标、拍卖方式供地,形成合理的土地利用配置格局,提高土地利用效益。发挥市场机制在土地资源配置过程中的基础调节作用,科学有效地配置土地资源,防止粗放利用土地、浪费土地资源现象的发生,促进土地资源的高效合理利用。
加大农村集体土地产权制度改革与创新力度。采取“农民土地使用权的出租”、“农民土地入股、共担风险、共同经营”等形式,推动农业产业化进程,提高土地利用效益和土地产出率。
(六)加强土地利用监测和监督
运用地理信息系统和卫星遥感等先进技术手段,以县级为单位建立监测点,对土地利用总体规划的实施情况,特别是对耕地的占用、保护、开发、整理、退耕等情况进行全面监测,及时发现问题,制定对策和措施。
严格依照《
土地管理法》和其他法律法规,规范各类土地开发利用行为。强化土地利用执法监督,建立经常性的规划监督管理制度,强化土地执法监察职能,依法追究各类土地利用的违法行为。
省计委
国土资源厅
二○○二年四月