论检察权行使中的民众参与
发布日期：2004-07-18 文章来源： 互联网
目次
一、我国民众参与检察的中国特色 1
（一）美国大陪审团模式 2
（二）日本检察审查会制度 4
（三）我国的人民监督员制度 5
（四）人民监督员制度的中国特色 7
二、人民监督员制度的正当性 8
（一）人民监督员制度体现直接民主 9
（二）人民监督员监督符合我国现行法律 9
（三）人民监督员制度符合政治文明的要求 10
三、完善人民监督员制度的思考 11
（一）人民监督员的选任 12
（二）监督案件的适用范围及程序 14
（三）监督的方式和时间 15
（四）监督意见的法律效力 16
（五）设立人民监督员听证制度 16
2003年9月，最高人民检察院决定在检察机关办理自侦案件工作中试行人民监督员制度。这一制度的实施，在国内引起广泛关注。
试行人民监督员制度是最高人民检察院贯彻“三个代表”重要思想和党的十六大精神，在司法体制改革中推进检察体制改革的一项重要探索。同时也是我国检察机关近来推出的对查办职务犯罪工作进行外部监督的一项重大试点工程。最高人民检察院针对检察工作的实际中逮捕、撤案和不起诉等容易发生滥用职权、执法不严问题的关键环节，在充分调研论证的基础上，在不涉及修改现行法律的前提下，通过规范程序将办理职务犯罪案件的关键环节有效地置于人民群众监督之下，力求从制度上保证检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使。
一、我国民众参与检察的中国特色把现代刑罚思想要求检察官有一定的自由裁量权。在司法实践中，检察机关在行使自由裁量权过程中，不可避免会受到许多非法律因素的影响，如检察官的个人素质，外部压力、人情关系等，这些因素往往左右检察机关自由裁量的方向。因此，检察机关在实际行使自由裁量权时，出现了被滥用、怠于行使、随意行使的倾向。因此，对其进行适当的制约是保证其功能充分发挥的必要和有效的措施。各国通过一定的方式对自由裁量权进行了限制。其中民众参与又是其重要和特别的形式，在美国和日本已有很长的历史，我国的人民监督员制度是一种具有中国特色的模式。
（一）美国大陪审团模式
英美法系国家的陪审制度主要有两种类型：一种是在行事和民事诉讼案件中都使用的小陪审团或叫审判陪审团。在民事诉讼中，它的任务一般是决定有无责任的问题，在刑事诉讼中，则是决定有罪与无罪的问题；另一种是仅在刑事诉讼中使用的大陪审团或叫控告陪审团，它的职责是对被怀疑犯罪的进行调查，决定有无足够证据对一刑事案件进行起诉。
陪审制度最早源于奴隶制使其地古罗马和古希腊，它是在古代审判制度地基础上发展和完善起来地一项诉讼制度，其根本要旨在于体现和确保资产阶级司法民主和审判公正。在雅典法制民主的内涵中，曾包括在进行司法审判过程中设置称为“赫里埃”的公民陪审法庭。在罗马也曾设置了类似的陪审法庭，专门负责审理刑事案件。就当时的情况来看，不仅有效，而且也被公众所认同。可以说，这种被称为“赫里埃”的公民陪审法庭就是当今西方国家陪审团的雏形。
现代意义上的陪审制度最早起源于英国。1066年，随着诺曼底公爵威廉征服英国后，这一制度也同其他观念和方式一样，慢慢渗透到英国，在1086年英王威廉一世的“末日裁判书”便有明确的记载，在实践中这项制度也不断地被采用。
1932年以后，英国取消了大陪审团。（注释1）法国以及其他一些国家都曾实行过大陪审团负责审查起诉的制度。法国1808年废除了大陪审团审查起诉制度，但大陪审团却在美国兴旺发达起来。大陪审制度是美国法治和美国诉讼制度的组成部分，反映了美国诉讼制度的特性。大陪审制度的国民参与性是美国诉讼制度最具诱惑之处，充分体现了美国法治的民主化。
美国作为英国的殖民地，在其独立后，承袭了英国的陪审制度，并在其基础上形成了自己的模式。除了它自身的良好的机制制约为实现司法公正发挥着积极的功能外（注释2），美国特有的文化孕育了它，以至于它成为现代美国司法公正的象征。在司法过程的框架中，陪审团已经发展成为这一信念的机构。“”在很大程度上，陪审团给予司法制度以合法性，否则，司法制度就没有合法性。“ （注释3）民主只是扩大了民众的参与机会、保障了表达上的自由并确立了多数人至上的规则，并不能实现绝对的公正。理所当然，陪审团并不能实现绝对的公正。不懂法律业务的普通民众参与案件审理，在只是专业化的今天，其裁判结果的真理性正是受到一些人的质疑，况且由民众的良知而产生的裁判，其感情化色彩也难以避免。那为什么多数人还一如既往地热爱它，因为他们坚信按民主地原则产生地结果至少在形式上是公正地。接受同等人地审判地观点已根植于美国热闹地头脑中。
现代大陪审团是从12世纪英国的大陪审团演变而来的。它既是揭露犯罪的重要工具同时又是保护公民免受政府不公平刑事指控的盾牌，这使大陪审团获得了剑盾合一的美誉。（注释4）大陪审团在刑事诉讼中的职责是审查重罪案件的起诉，这一职责是由美国宪法第5条修正案确定的，该条规定：“无论何人除根据大陪审团的报告和公诉书，不得以死罪和其他重罪受审。”根据这条规定，目前所有联邦法院审判的所有重罪案件以及半数以上州法院审判的重罪案件，都实行大陪审团审查起诉的制度。根据《美国联邦刑事诉讼规则》第6条的规定，大陪审团的组成人员不得少于16人，也不得多于23人，但一般都是由23人组成大陪审团。大陪审团的成员一般没有固定职业、但有代表性的退休人员不得担任，在挑选时，拥有中等资产的白人往往处于优先考虑的地位。大陪审团的成员任期有一个月、六个月和一年不等。大陪审团相对比较固定，在任期内可以审查若干案件。（注释5）大陪审团的职能是调查和指控，如今大陪审团的调查职能并不常常行使。常规的案件大陪审团不需要进行调查，因为执法人员在大陪审团考虑证据前已作了调查。但是，一些类型的犯罪行为，调查的大陪审团对获取信息材料作用却很大。大陪审团一般调查复杂的有组织犯罪、政府犯罪、政府机构贪污和其它运用警察通常运用的方法很难侦查的犯罪。在大陪审团行使指控职能时，检察官将常规案件移交给大陪审团审查，目的是出示充分的证据使大陪审团确信可能性根据存在，并以尽快和尽可能少的麻烦达到这个目的。（注释6）按照法律规定，各大陪审团由非法律专业的当地居民代表组成。各州对大陪审团成员的资格要求虽有不同，但一般都包括以下几个方面的内容：第一，在当地享有选举权的公民；第二，年龄不超过70岁；第三，心智健全，没有残疾；第四，没有重罪前科；第五，适合于参加大陪审团的工作。
各州挑选大陪审团成员的方法主要有两种：其一是“抽签法”，即在符合上述条件的候选人中用抽签方式确定大陪审团成员；其二是“评选法”，即由一名或多名法官从候选人中评选。多数州采用第一种方法，少数州采用第二种方法。此外，还有个别州采用二者结合的办法，即先用抽签法从后选人中选出40至50人，然后再由法院官员评选确定大陪审团的成员。
大多数州规定大陪审团成员的任期与法官的任期相同，一般为4年；少数州规定大陪审团成员的任期不与法官相同，为1年、6个月、4个月、3个月、60天或4个星期；此外，还有个别州规定大陪审团成员的任期由法官根据案件的具体情况决定，即根据案件调查和评议所需时间的长短来确定大陪审团成员的任期。确定任期的大陪审团要调查其任期内的发生的多起案件；而不确定任期的大陪审团则仅调查其为之而成立的一个案件。从某种意义上讲，后者属于专案大陪审团。（注释7）大陪审团负责重罪案件的审查起诉。其程序是：第一步由法庭召集大陪审团。第二步由检察官向大陪审团提交一分公诉书草案（或罪行控诉报告）。第三步是大陪审团调查证据。在调查过程中，检察官应当提供证明所控重罪的证据。大陪审团有权强制证人出席并回答问题，但在通常情况下，大陪审团只询问检察官所传的证人。大陪审团有权讯问嫌疑人，还有权调查有关书证和物证。第四步是评议并投票表决。大陪审团的过半数成员认为检察官所列举的情况同自己所调查的情况足以证明构成控告嫌疑人犯了某种罪，大陪审团就批准起诉书，并发给承办的法院，检察院也将根据大陪审团的意见向有管辖权的法院提交正式起诉书；如果大陪审团认为控告的证据不足，就宣告起诉书不成立，释放在押的嫌疑人；如果大陪审团认为证据不足以构成重罪起诉，但能证明嫌疑人犯有轻罪或轻微罪行，则指令检察官以告发书向主管法院起诉。（注释8）大陪审团在调查证据后立即进行评议并投票表决。表决可能产生三种结果：一是法定数额成员（通常为12名）认为指控该嫌疑人犯罪是有可成立理由的，就在公诉书草案背面签“受理此诉状”；大陪审团认为证据不足以进一步控诉，作出不公诉决定时，就签署“此诉状不予受理”，则撤消诉讼，释放在押的犯罪嫌疑人；大陪审团认为证据不足以支持重罪控诉，但能够证明嫌疑人犯有轻罪或微罪者，可以指令检察官向主管法院提出相应的起诉。（注释9）可见，在美国大陪审团对有些案件具有绝对的起诉决定权，体现了在司法领域对普通民众权利的重视。
（二）日本检察审查会制度
向人民群众寻求监督的思想，在日本的检察审查会制度中得到了体现。检察审查会制度就是一个由公民对检察官不起诉处分进行审查的系统，其决议虽然仅是为检察官提供“参考”，但却由于代表着民意而深受重视，成为对检察官不起诉最为重要的制约途径。民众监督司法的这种方式在同为东方社会的日本的成功，也印证了人民作为监督者的天然优势。
由于实行检察官起诉独占主义和起诉便宜主义，日本检察官在决定是否提起公诉时拥有极大的自由裁量权，为保证起诉活动的公正、民主，日本法律规定了三项控制措施对其加以事后监督。其中之一就是由普通公民组成的检察审查会对不起诉决定加以审查的制度。日本于1948年制定了《检察审查会法》，共计9章48条。
日本检察会在拟制检察官的不起诉裁量权方面“已经成为日本国民对正确行使检察持信任所不可缺少的机构”。据统计，自1966年开始，检察审查会制度进入稳定发展时期以后，平均每年受理案件超过2000件，1983年超过3000件，达到受案数顶峰，随后又逐年下降。自检察审查会建立至上1988年底，经检察审查会决议应予起诉的案件中，检察官接受决议后决定提起公诉835人，其中82%以上均被作出有罪判决。
第一、组成。检察审查会设置于政令规定的地方法院极其分院所在地，全国总数不得少于200个，每个地方法官管辖区域内至少须有一个。目前日本全国共有207个检察审查会。每个检察审查会由11名检察审查员组成，其成员从该检察审查会管辖区域内具有众议院议员选举权的人当中按规定程序选定。但小学未毕业者、破产未恢复权利者、聋哑人和盲人及受一年以上惩役或监禁之刑事处分者，没有担任检察审查员的资格。天皇、皇后、及皇嗣、国务大臣、法官、律师、公证人以及法务官吏、法院的职员、自卫官等特定范围的公职人员不得担任检察审查员。被害人、被疑人及其亲属和法定代理人、监护人、保佑人、同居人或雇用人、检举人、请求人、证人、鉴定人、辩护人、检察官、司法警察、职员等利害关系人，均不得在本案中执行检察审查员的职务。另有11名候补成员，通过选举，一人担任会长。所组成人员由该审查会辖区内具有众议员选举权的人中抽签产生，任期为6个月。于每年3、6、9、12月的15号召开会议，必要时由会长临时召集。（注释10）第二、职权。检察审查会独立行使下列两相职权：一是对检察官的不起诉决定是否妥当进行审查；二是对于如何改善检察事务进行建议和劝告。行使前一项职权时，可以根据控告人、检举人、请求人或被害人的申请进行，也可以经半数以上的检察审查员同意，依职权主动进行。（注释11）第三、运行程序。检察审查会对检察官不起诉处分的审查通过两种方式启动，但均为检察官作出不起诉决定处分后进行。第一种是控告人、检举人、请求人或者受害人向检察审查会提出申请，申请时应该以书面方式向做出不起诉处分检察机关所在地的检察审查会提出，提出没有时间限制。但是，对同一案件已经有检察审查会决定的，不能再次提出申请。第二种是根据职权进行，即没有申请人，检查审查会依据新闻、告密、或者其它无申请人但有检举材料，经过审查会过半数委员（6人以上）同意后，依照职权开始审查。审查程序不公开，对认为检察不起诉决定不当，应该起诉的决议必须有8名以上多数赞同。检察审查会除了内乱、独占禁止法之案件外，对其它案件均有审查权。（注释12）第四、决议的效力。检察审查会的决议必须以书面形式并附理由送交做出不起诉决定的检察官的上级检察官。同时，有申请者要告之申请人。检察审查会的决议不必然具有使检察官改变原不起诉处分的效力，只具有建议作用。做出不起诉决定的检察官的上级检察官参考决议的内容后，认为应当提起公诉的才必须实行起诉程序。在1989年至1992年间，检察审查会每年平均做出"不起诉不当，应当起诉“决议为48件，其中检察官做出起诉为11件，起诉率为22%.（注释13）虽然检察审查会做出”不起诉不当，应当起诉“决议案件在整个检察官所做出的不起诉处分案件和自己审查案件的比例较小，如1997年，日本检察官做出不起诉处分的案件为65万件（约占检察官结案的30%），检察审查会审查的案件为1200件，认为检察官不起诉不当，应该起诉的只有67件。（注释14）但是对于检察官做出的不起诉决定，公民经过审查，其中一定数量的案件被起诉，体现了公民参加司法决策的过程，意义重大。检察审查会制度作为具有日本特色的对检察官不起诉权监督和制约的制度自1948年建立以来，一直沿用至今，表现出巨大的生命力。
（三）我国的人民监督员制度
检察机关监督别人，谁来监督检察机关？检察机关必须正视查办职务犯罪工作中存在的问题，要用实际行动和实际效果来认真回答“谁来监督检察机关”的问题。要切实解决这些问题，保证职务犯罪侦查权的正确行使，一个很重要的方面就是要加强机制建设，强化外部监督，将来自社会的外部监督和检察机关内部的监督制约有机结合起来，形成有效的内外部监督。
针对人民检察院直接受理侦查案件中存在的主要问题，最高人民检察院制定和发布了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定（试行）》）1、人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员试点工作的目的。
最高人民检察院做出这一部署，主要基于四点考虑：一是为了贯彻“三个代表”重要思想和党的十六大精神，推进检察改革，保障检察权的正确行使，维护社会公平和正义；二是为了切实体现宪法关于一切国家机关和国家工作人员必须倾听人民的意见和建议的原则精神而接受人民的监督；三是为了建立和完善人民检察院办理直接受理侦查案件工作的外部监督机制；四是为了进一步提高执法水平和办案质量。
对直接侦查的案件实行人民监督员制度，目的就是要在检察环节建立起一种新的有具体监督内容和程序的外部监督机制，把办理职务犯罪案件的关键环节有效地置于人民群众的监督之下，加强对行使这项权力的外部监督，保证这项权力的正确运用，以提高执法水平，从制度上保证各项检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使，保证办案质量。这个监督不同于一般的外部监督，它是检察机关在查办职务犯罪案件过程中设置的具有刚性程序作保证，具有实质性的监督内容，重点解决此类案件在侦查、逮捕、审查起诉环节缺乏有效外部监督问题的一项制度。凡列入监督范围的事项，检察机关都必须按照规定启动监督程序，主动接受人民监督员的监督，这也正是保证人民监督员制度不流于形式的关键所在。
2、人民监督员制度的试点范围。
最高人民检察院决定在天津、辽宁、河北、内蒙古、黑龙江、浙江、福建、山东、湖北、四川等十个省、自治区、直辖市的检察机关进行人民监督员试点工作。其中，四川、福建、湖北、在全省检察机关全面进行试点，其他7个省份是在部分地市、区县级检察院试点。全国共有10个省级院、105个地市级院、510个区县院共625个单位实行人民监督员制度。
3、人民监督员需要具备的条件。
按照《最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》，人民监督员应当具备下列条件：第一，具有中华人民共和国国籍；第二，拥护中华人民共和国宪法；第三，年满二十三周岁；第四，作风正派，坚持原则，有良好的政治素质和较高的政策、法律水平。
人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书，任期与本届检察长的任期相同。试行人民监督员制度的检察机关设立人民监督员办公室，作为人民监督员的办事机构。
4、人民监督员对人民检察院直接受理侦查案件进行监督的范围。
人民监督员监督的内容有三项：一是在检察机关办理职务犯罪案件过程中，对承办案件的部门拟作下列处理的案件（即被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定，审查逮捕部门审查后认为应当维持原逮捕决定的；侦查部门拟撤销案件的；公诉部门提出对案件作不起诉处理的。检察长或者检察委员会拟作上述三种决定的，也要接受人民监督员的监督。但对涉及国家秘密或者经特赦令免除刑罚以及犯罪嫌疑人死亡的三类案件做出撤销案件或不起诉决定的除外）进行监督。监督的主要方式是听证、评议并提出监督意见。
二是人民监督员发现检察机关办理职务犯罪案件中有应当立案而不立案，超期羁押，违法搜查、扣押、冻结，应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定，办案人员徇私舞弊、贪赃枉法等情况，有权提出纠正意见。
三是人民监督员可以应邀参加检察机关直接受理侦查案件的其他执法检查活动，发现有违法情况的，可以提出建议和意见；接受人民群众对检察人员的投诉，转交检举、控告。上级人民检察院在各地的人民监督员，可以对本地检察工作实施监督，必要时可以直接向其担任人民监督员的人民检察院反映情况。
5、人民监督员进行监督工作的程序。
人民监督员的监督工作应当依照下列步骤进行：第一，由检察官向人民监督员全面、客观地介绍案情并出示主要证据；第二，由检察官向人民监督员说明与案件相关的法律适用情况；第三，人民监督员可以向检察官提出问题，对重大复杂案件，必要时可以听取检察官讯问犯罪嫌疑人、讯问证人，听取有关人员陈述或者听取本案律师的意见；第四，人民监督员根据案件情况，进行独立评议。评议后进行表决。表决采取无记名投票方式，按少数服从多数的原则形成意见，表决结果和意见由办案部门附卷存档。检察长应当对人民监督员的表决意见和有关检察业务部门的意见进行审查，必要时可以听取人民监督员和有关检察业务部门的意见。检察长审查后同意人民监督员表决意见的，有关检察业务部门应当执行；不同意人民监督员表决意见的，应当提请检察委员会讨论决定。根据案件需要，人民监督员可以应邀列席检察委员会会议。检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时，应当由人民监督员办公室向人民监督员做出说明。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求上一级检察机关复核。上一级检察机关应当复核并及时反馈结果。案件监督工作应当自人民监督员办公室收到材料之日起七日内进行完毕。重大复杂案件的监督时限可以延长一个月。检察机关不得因人民监督员的监督而超过法定办案期限。
6、人民检察院办理直接受理侦查案件，出现应当由人民监督员监督的情形时，承办案件的部门的操作程序。
按照《规定（试行）》的规定，分为以下几种情形：一是人民检察院直接受理侦查案件被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的，承办案件的部门应当立即将犯罪嫌疑人的意见转交本院侦查监督部门。侦查监督部门应当在7日内提出审查意见，认为应当维持原逮捕决定的，应当及时将书面意见和相关材料移送本院人民监督员办公室，并做好接受监督的准备。
二是承办案件的检察机关侦查部门对本院立案侦查案件提出撤销案件意见的，应当及时将书面意见和相关材料移送本院人民监督员办公室，并做好接受监督的准备。
三是检察机关公诉部门对本院立案侦查案件提出不起诉意见的，应当及时将书面意见和相关材料移送本院人民监督员办公室，并做好接受监督的准备。 人民监督员办公室收到有关案件材料后，应当及时根据案件的性质、情节轻重和复杂程度确定三名以上、总人数为单数的人民监督员参加监督工作。参加监督工作的人民监督员推举其中一人主持监督。人民监督员在监督工作中具有同等的表决权。
7、人民监督员履行职责的保障。
〈规定（试行）〉明确规定：检察机关应当为人民监督员履行职责提供必要的工作条件，可以邀请人民监督员列席有关会议、视察检察工作。人民监督员开展监督工作所需经费，应当在各级检察机关业务经费中列支，纳入财政预算，由同级财政核拨。对打击报复或者阻碍人民监督员履行职责的，应当依法依纪追究责任。（注释15）人民监督员制度是2003年最高人民检察院在加强内部监督制约的同时，对自己直接受理侦查案件主动接受外部监督的制度性创新。已经在最高检院和天津、河北等10个省、市、自治区开展试点工作。通过与日本检察审查会的比较研究，根据最高检院制定的《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定》（试行），从技术层面上提出在人员的组成上、监督案件的范围和监督的方式上需进一步完善人民监督员制度的建议，以利于该项制度的发展。
（四）人民监督员制度的中国特色
这一制度具有鲜明的中国特色，遍及国外主要的刑事诉讼制度，无法找到与之可以类同比较的制度，但从民众参与司法过程，尤其是由特定组织来对检察机关不起诉处分的监督和制约上，还可以在美国大陪审团制度和日本检察审查会制度上，发现他们之间的共同之处。在美国实行大陪审团审判的管辖区，对检察官不侦查和不起诉决定也提供了一种制约。"法官有权召集大陪审团，然后大陪审团有权侦查刑事案件和决定是否对被告人签发指控。谋杀案件，也可能以相同的方式进行验尸。验尸官和大陪审团不必遵循检察官的意愿。正因为如此，他们制约检察官无根据的宽恕。“ （注释16）但美国的大陪审制度职责主要是对重罪案件的审查起诉，大陪审团根据检察官提供证据的情况，认为足以控告犯罪嫌疑人犯了准备指控的重罪，则应检察官的要求发出正式的起诉书。（注释17）在这种意义上，主要是对检察官起诉权的审查，防止检察官滥用起诉权。这与人民监督员制度设置的目的相去甚远。
而日本设置检察审查会就是审查检察官不起诉处分的系统，在目的上与人民监督员参与检察机关对直接受理侦查案件不起诉处分上基本一致。因而，下面对日本审查会制度与与人民监督员制度进行比较。
（1）设置及人员组成。根据最高检院的《规定》，在设置区域上为各级检察机关所在地，由各地检察机关根据一定条件在机关、团体、企事业单位推荐的基础上，由检察长聘任，人民监督员的任期与本届检察长相同。在《规定》中，并未有各级检察机关确定的人民监督员的名额具体规定，而是由各省级检察院确定。并且规定上级检察机关确定的人民监督员可以对下级检察机关实施监督。
在设置和组成人员上看，与日本检察审查会相比，在确定监督人员上，我国检察机关有最终决定权，任期也较长，有与所聘任检察长共进退的意味。
（2）职权。根据规定，人民监督员职权包括二方面：一是对检察机关所直接受理侦查案件所做出逮捕犯罪嫌疑人决定而被逮捕人不服的和拟撤销件或作出不起诉处分的；二是对检察机关在办理直接侦查案件过程中的违法行为有权提出纠正。与日本检察审查会相比，监督的范围表面更广，但是考虑到在日本侦查活动对强制侦查实行司法令状主义，对侵犯个人重要利益的侦查措施都要经过司法（日本的司法仅限于法院和法官的活动）审查，有司法控制，故没有也不可能对检察官其它侦查行为的监督。从实质上讲，人民监督员制度只是针对直接受理侦查案件的不起诉处分监督，而日本并无太多的限制，我国人民监督员的监督范围窄于日本的检察审查会。
（3）程序。人民监督员对检察机关直接受理侦查案件的监督除做出的逮捕决定是事后监督外，其它都是事中监督，即检察机关准备作出不起诉决定或撤消案件后，在正式决定前，主动接受人民监督员的监督。监督程序的开启是检察机关，是让人民监督员参与检察机关做出不起诉或撤消案件的过程，影响检察机关的最终决定。这与日本采取的是事后监督有较大的不同。在监督过程中，人民监督员类似与一个独立是审查委员会，类似于国外的陪审团，采取听审的方式进行，最后按照少数服从多数的原则形成决议，并以此决议影响到检察机关最终决定的形成。
（4）决议的效力。检察机关不必然按照人民监督员的决议执行以形成自己的最终决定，但如果不同意人民监督员决议的，应该由检察委员会集体讨论形成最终决定，并且赋予了人民监督员在不同意检察委员会决定时，可以向上一级检察机关提请复核，上一级检察机关必须复核并反馈结果。就人民监督员决议的效力而言，与日本检察审查会决议的效力相似，不必然改变或影响检察机关的决定，但在人民监督员制度中，规定了上一级检察机关的救济程序。人民监督员的决议对检察机关最终决定的影响力到底有多大，还需要实践的验证。
二、人民监督员制度的正当性
实施人民监督员制度的目的是通过实行人民监督员制度，在检察机关直接受理侦查的案件上，监督检察机关的逮捕决定和参与检察机关做出不起诉和撤案决定的过程，改变监督者在直接受理侦查案件上无人监督的格局。抛开与现行法律制度是否存在冲突不说，这种主动接受外部监督的精神是值得赞许的，毕竟在现行司法制度和诉讼制度没有根本性改变之前，这不失是一个退而求其次的选择。
试行人民监督员制度是解决检察机关直接侦查案件缺乏有效外部监督问题而进行的一项重要探索；是检察机关自觉接受社会监督、确保依法正确行使检察权的一项重要改革；是检察机关在现行法律框架内推进诉讼民主的有益尝试。人民监督员制度符合民主法治要求；加强了检察机关自侦案件地外部监督，进一步确保检察权依法行使，有助于确保司法公正；彰显程序正义；制约检察权力，遏制司法腐败；克服法律僵化，推进法律改革。
任何一项法律制度都有合理的理论支撑。作为一项新制度，人民监督员制度的法理基础是什么呢？对此，笔者将此作以下探究。
（一）人民监督员制度体现直接民主
第一，检察融合民情，消解职业偏见，使对案件的裁判结果更具有说服力，更易被人接受。长期从事某种专项职业的人，长时间反复经历某种特定经验后，会形成职业特有的思定式以至于形成职业偏见。司法官的职业思维习惯，使司法官有脱离社会普通思维习惯的倾向，并使司法官不能和社会生活保持步调一致。司法官受法律惯性的影响，往往偏重于固守过去的法律规则而墨守成规，甚至变成法律教条主义者而排斥社会生活中新的准则、规则。因此，从某种意义上说，在警察眼里人人都是罪犯，在医生心中，人人都是病人。司法官的职业思维习惯会使司法官对社会合作规则的认同也与普通人有所差异。
实行人民监督员制度对消除职业偏见，实现司法公正起着至关重要的作用。诚然，民情、民意，应为立法的基础，法律本身是社会生活的结晶，但法律是高度概括和抽象的产物，它一经产生就具有相对的独立性。晦涩的法律语言，专门的职业化操作，往往又将民众拒之门外，更有甚者，法律还可能异化为民意的枷锁。法律的适用，只有最大限度地贴进民情、民意，人民才会感受到法律的公正。来自民间的人民监督员，比检察官更贴进生活，更能体验普通人的心理。由于没有职业思维定式的束缚，他们更能以一个自然人的是非观、善恶感对案件加以评判，消除职业偏见，扩大司法的社会性，把社区中的道德观带到司法活中，使司法活动在最大程度上合情、合理、合法。正如托克维尔所说："没有民情的支持，纵有最好的法制，也不能维持一个政体；即使存在最坏的法制，民情也能减缓其压力。这是一种直接民主的实现形式。
第二、人民监督员是非职业司法官阶层，由于未形成法律职业的惯性，因此对社会生活中的新情况、新问题比较敏感，容易接受新的秩序规则和道德伦理规范人民监督员所能带入司法活动中而职业司法官却有可能欠缺的往往是民众的情绪、感受，因为人民监督员仅凭普通人的良知和常识裁判，所以，能够使犯罪的概念和社会发展相适应，并与社区文化相一致。
第三、社会总是在前进、发展，尤其是当今社会发展日新月异，旧的秩序规则及伦理道德规范受到强烈冲击，新的秩序规则和伦理道德规范不断涌现。人民监督员能及时把社区的道德观念带到司法活动中来，确保了司法的公正。
第四、司法依赖民众的信赖而存在；失去民众的信赖，司法就失去了存在的基础。人民检察院对职务犯罪案件在侦查、起诉阶段所作出的裁判更是依赖于民众及被告人对其的信赖而发挥作用。由自己的同类来裁判自己能够使被告人对裁判结果产生认同感、信赖感。另一方面，通过随机遴选而不是选举、指定产生的陪审员参与司法活动，也使民众对刑事裁判结果产生认同感、信赖感。（注释18）（二）人民监督员监督符合我国现行法律
人民监督员监督的合法性可以从以下几个方面加以理解：第一，人民监督员的产生应按法定程序进行。最高人民检察院《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》第六条规定："人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。“同时《规定》第五条规定了人民监督员应当具备的条件，以及规定了人民监督员任期同本届检察长的任期相同。第二，人民监督员实行监督的法律依据。《中华人民共和国宪法》第二十七条第二款规定："一切国家和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”同时宪法为了促进社会主义民主，规定人民有权依法“通过各种途径和形式管理国家事务”。实行人民监督员监督查办职务犯罪工作的改革，是一项实践“民主监督”的有力举措，具有宪法上的正当性。在现代法治国家中，国家公权力的界限是明定的，不能在法律授权之外恣意扩张；而在法律授权之内，则可出于合目的性之考虑，就具体制度之设置妥为布设。检察机关在办理职务犯罪案件中推行的人民监督员制度，并未逸出其权力范围，而是在检察权的具体行使方式上主动引入外部监督，对权力的运作进行合理限制，可以说，这是检察机关在落实宪法对人民管理国家事务、监督国家机关工作的诸项权利，贯彻十六大对司法改革的要求方面的一个创新，这种做法符合宪法规定，也符合现代法治的基本要求。《人民检察院组织法》第七条规定：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督……”以此观之，人民监督员制度就是把《宪法》和《人民检察院组织法》规定的人民群众的法定监督权利具体化、经常化。第三，《规定》中规定了人民监督员进行监督案件的范围，严格规定了监督的程序，这样，既有利于监督的顺利进行和实现，也不至于妨碍检察机关正常行使职权。
法制是实现小康社会的重要保障。我们不仅要解决国民物质文化生活的改善，更要解决法制生活环境的改善。从这个意义上讲，人民监督员制度是创新的尝试，使人民的"视线“真正进入到了具体的个案监督中，从细微的个案入手，改善法制生活环境。如果说司法腐败就像污染了源头的水流，而人民监督员就是一个"过滤器”，至少在检察职能部门内部，它把受到司法腐败污染的水源尽可能地过滤干净。
（三）人民监督员制度符合政治文明的要求
党的十六大报告明确指出，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来。江泽民同志提出要“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与”。现代社会中，民主的实现是不拘一格的。我国宪法规定，人民应该是“通过各种途径和形式”实现对国家事务的管理的。人民代表大会作为国家权力机关，固然是人民实现民主管理国家事务的最主要的制度途径，但却并非实行民主的惟一途径。我国人民代表大会制度传统上是“议行合一”的国家机构，但是由其会议制的组织结构和工作方式所决定，人大的工作是宏观的、全局的。而我国社会主义民主作为最广泛、最真实的民主制度，则是把民主作为一种普遍的工作方式，而不只是厅堂里的民主；是一种行动中的民主，而不只是会场中的民主。民众参与司法、执法过程等民主方式，也是对人大制度更鲜活、更生动的补充，直接体现了刑事诉讼程序中的民主监督，创建了一条落实民主监督的新途径。
人民参与司法，是现代法治国家司法文明与进步的重要标志。同样，司法民主的真正贯彻与实现，也足以为我国社会主义政治文明与民主的进展程度做出最好的诠释。在此方面，我国刑事诉讼制度中早已确立了人民陪审制度与审判公开制度，成为我国实践司法民主之先声，而人民监督员制度的试点，则是在检察领域中保障民众直接参与司法的崭新探索，其对检察机关公正执法的监督与促进作用，进而对贯彻十六大精神、推进司法文明和检察改革所具有的积极意义。
其中，人民监督员所具有代表性和广泛性也体现了民主的要求。代表性表现为人民监督员不论来自于机关、团体和企事业单位还是其他组织，都是这些组织及其所有成员的受托人，人民监督员能够反映他们的意见、建议、要求、意志和利益。广泛性表现为人民监督员的选聘尽量考虑满足各个方面的需要，以面为着眼点选聘人民监督员。
人民监督员制度试点工作，整体上进展良好，基础性工作已落实到位。主要表现在：一是试点院普遍建立了领导小组，各级试点院建立了检察长、分管副检察长任组长的领导小组，下设办公室，切实加强对试点工作的领导；二是设立了人民监督员办公室；三是各地都结合实际实行这项制度。
截至2003年12月，经过充分准备后，全国10个人民监督员试点单位的试点工作已全面启动。其中，四川、福建、湖北在全省检察机关全面进行试点，其他7个省份是在部分地市、区县级检察院试点。其中还有6个省级检察院已启动监督程序，进入监督程序的自侦案件达85件。据最高人民检察院有关负责人介绍，10个省级检察院、105个市级检察院、510个县级检察院共625个单位的人民监督员试点工作进展良好。已选定的5198名人民监督员中，已颁发证书2933名，其中省级检察院156名，地、县级检察院2777名。在已发证的人民监督员中，有人大代表1196名、政协委员563名；有法律大专以上学历的1494名；有法律工作经历的1076名（各种身份均有交叉情况）。在选定人民监督员工作中，各地按照高检院的规定，商请有关单位推荐产生，并举行颁发《人民监督员证书》仪式。证书由最高检院政治部统一监制（并制有统一的《人民监督员证》）。大部分已颁发证书的省份召开了人民监督员工作会议，向人民监督员系统介绍检察机关的情况和试点工作规定，并赠发有关资料。目前，人民监督员制度正如火如荼地进行。（注释19）三、完善人民监督员制度的思考
人民监督员制度是在现行法律框架内的一项检察制度改革和重要创新。它是继我国“人民陪审员制度”和“人民调解员制度”之后建立的又一充分体现人民性的制度。但在实践中，人民监督员制度缺乏具体的操作程序。特别是在有关人民监督员的遴选程序、监督的性质、范围和效力等方面的制度安排上缺乏可操作性。
针对人民监督员制度缺乏可操作性的情况，2004年3月，130多名参加十届全国人大二次会议的代表分别联名提出了4个有关人民监督员纳入立法的议案，建议以立法的形式确立人民监督员制度（一些人大代表建议，在《刑事诉讼法》中增加规定“人民检察院立案侦查的案件，依照本法实行人民监督员监督的制度”，“犯罪嫌疑人对逮捕决定不服或人民检察院在侦查终结后拟作出不起诉或者撤销案件的处理意见时，人民监督员有权进行监督”），并详细规定人民监督员履行职责时的具体程序（一些人大代表建议，在《人民检察院组织法》中增加规定“人民检察院按照法律规定直接立案侦查的案件，应当依法接受人民监督员的监督”，“人民检察院直接立案侦查案件的犯罪嫌疑人对逮捕决定不服或人民检察院在侦查终结后拟作出不起诉或者撤销案件的处理意见时，应当接受人民监督员的监督”，“在人民检察院设置人民监督员办事机构，并明确其职责”。 （注释20））。以争强该制度的可操作性，更好的保障该项制度的有效实施。
人民监督员制度的重大意义不容置疑，但我们也不能忽视该制度在实践中可能出现的弊端。人民监督员制度加强了对检察机关的外部监督，但它并不能有效的遏制“多数下的暴政”。对此，我们应从制度上加以防范。
由于人民监督员制度还处于试点过程中，最高检院制定的人民监督员制度在实践运作中有什么不足之处，还需要时间来检验。在缺乏实证资料的基础上，也难以评说。但从制度方面思考，人民监督员制度的创设是人民检察机关不断改革和完善检察制度的重大措施，它是我国多年司法体制改革、反思检察制度所形成的成果，也是检察制度改革迈出的实质性一步；它符合中国社会发展进步的总体方向和要求，也符合司法体制改革的终极目标，是我国进行制度文明建设的组成部分和体现。但是人民监督制度是在司法改革过程中出现的新生事物，它既要经过实践的检验，又要在实践中不断地加以调整、充实和改进，这项制度的完善和发展还有一个漫长的过程，才能建立起具有中国特色的、适应社会主义市场经济需要的人民检察制度。（注释21）如何防止人民监督员制度在推广中步入形式化、象征化的困境。笔者从学理的角度对人民监督员制度在技术层面上进一步完善提出几点建议：
（一）人民监督员的选任
1、人员的组成。（1）在决定由谁担任人民监督员上，我国检察机关比日本检察机关确定检察审查会成员上有更大的决定权，日本检察审察会组成成员由抽签决定，检察机关没有任何权力。人民监督员虽然由其它单位推荐，但需要检察长聘任，检察机关对人民监督员的确定必然产生影响，在一定程度上，检察机关可以选择人民监督员，让被监督者拥有选择监督者的权力难免会影响到监督者的监督力度，人民监督员在履行职责过程中，能否处于超然的位置令人担心。
对此，有的学者认为，根据我国实际状况，虽不可能采取日本检查审察会在有选举权的人中抽签产生，但可以在同级人民代表中抽签产生。其理由如下：一是我国人民代表大会是国家权力机关，有权对一府两院的工作实施监督，由人民代表担任人民监督员对检察机关直接受理侦查案件实施监督，正是这种监督权的具体体现；二是人民代表的素质比较高，可以担任此重任；三是人民代表由选举产生，具有广泛的代表性，可以集中代表人民的要求，这也暗合检察机关自觉实践"三个代表"重要思想，树立"立检为公，执法为民“执法观的要求。有的学者认为，各级领导干部和国家机关工作人员不宜担任人民监督员，因为他们没有充裕的时间和精力去完成监督工作；人大代表担任人民监督员也不宜过多，因为人大代表本身拥有法定监督权。因此，人民监督员应当主要从企事业单位（教学科研）、律师协会、工会、妇联、普通公民等群体中产生。（注释22）有学者认为，人民监督员的担任条件除了要符合《规定》中要求的条件外，具有相关法律知识背景应当作为一个重要条件加以考虑。这一条件也是为了人民监督员更加有效开展监督的需要。这也是人民监督员制度区别于英美法系陪审团制度的重要一点。陪审成员评审案件一般出于公义良序，很少具有法律知识背景，而我们的人民监督员是要充分参与案件的讨论，听取汇报，然后做出决定，这就需要具有一定的法律知识背景。（注释23）有的学者认为人民监督员制度作为一项制度创新，人民检察院进行试点的人民监督员制度体现了宪法关于一切国家机关和国家工作人员必须倾听人民的意见和建议的原则精神，对于保障检察权的依法行使有着积极的作用。根据人民检察院自侦案件的特点，在人民监督员的选聘工作中，注意聘请发案单位的群众为人民监督员，可以起到更好的监督作用。一是可以加强人民监督员对案件事实的监督。人民检察院的自侦案件大都是国家工作人员的职务犯罪案件，职务犯罪不是一种孤立的单个犯罪行为，具有职务的涉他性，发案单位的群众对案件事实的认定最有发言权。聘请发案单位的群众为人民监督员，可以弥补来自其他单位人民监督员仅根据检察官介绍案情进行监督的不足。二是可以沟通人民检察院与发案单位群众的联系，了解发案单位群众的意见和要求。职务犯罪案件案发后，往往成为发案单位群众关注的焦点。聘请发案单位的群众为人民监督员，群众对案件的各种看法可以通过本单位的人民监督员得到及时的反馈。人民检察院可以根据人民监督员反馈来的信息，实事求是地区别对待。一方面可以不断改进侦查工作中的不足，开发新的案情线索来源；另一方面可以澄清是非，消除群众中的误解，从而在人民群众中树立良好的执法形象。三是可以对办理案件的检察官的工作进行更好的监督。人民群众的眼睛是雪亮的，对办案的检察官是否违纪办案，索拿卡要，是否办人情案，徇私舞弊往往心中有数。聘请发案单位的群众为人民监督员，既可以增强办案检察官自觉接受监督的意识，起到警戒和约束的作用，还可以通过发案单位的群众对办案检察官的监督，及时发现违法违纪问题，确保公正执法。（注释24）笔者认为，第一种观点有失偏颇，长期由人大代表充当人民监督员，可能使能成为人民监督员的人相对规定，也存在着相对的预测性，不能体现出人民监督员随机产生，被告人对谁可能成为人民监督员缺乏预见性，从而保障一种”看得见的正义“的立法本意。第三种观点过于激进，就中国的现状而言，具备法律基本知识的人的比例在中国总人数中的比例是大，还是小呢？事实胜于雄辩，中国作为发展中国家又是农业大国，虽然如今国民素质日益提高，但未必人人掌握了法律基本知识；那些不具有法律基本知识的人，在这方面作为相对的”弱势群体“，其正当、合法的权益应受到同等的保护，抽取这才不违背法律面前人人平等的宪法原则。的四种观点虽然有其好的一面，但也存在着不可避免的弊端――发案单位的群众成为人民监督员就可能将其个人情绪带到司法活动中，其他人民监督员在相信”眼见为实“的情况下，就可能偏听偏信，作出错误裁判。对此，笔者的拙见是：同意第二种观点，人民监督员应从一定地域范围内的选民中随机，检察机关应当在人民监督员调查证据时，让被告人所在单位有关人员出来讲述有关情况，但他必须承担如实陈述的义务。这样，才可能保证社区的道德伦理观念带入到司法活动中。其理由是：首先，随机产生的人民监督员排除了对谁可能成为人民监督员的预见性，被告人即使想贿赂人民监督员，也不能预知对象，从而确保程序正义。其次让被告人所在单位的有关人员参加调查活动，使人民监督员更全面的证据材料，有利于对案件做出公正的裁判，实现了实体公正。
这里又牵涉到一个问题，就是普通民众的地域范围如何界定。我们认为，一般情况下，普通民众应该指被告人生活的并在法院管辖范围内的社区的普通民众；如果被告人生活的社区与犯罪地不一致，则普通民众应是被告人犯罪地的区的普通民众。因为社区文化虽然与全社会文化有共同点，但是每个社区又都有其独特的伦理价值观和秩序规则；因此，以社区的普通民众作为“与被告人同类的人”的问题上应纠正两种错误认识，一种是“与被告人同类的人”是指与被告人地位同等的人。按照这种认识，势必会导致地位不同的被告人由相应的地位不同的陪审员来裁决的结论，从而破坏法律面前人人平等的世界性宪法原则。另一种是认为“与被告人同类的人”是指与被告人职业相同的人。这种认识过于片面、狭隘，在司法实践中也是十分有害的。因为职业相同的人往往处于保护自己的同行或者保护自己所从事的职业的目的，偏袒甚至开脱被告人的法律责任。然而，有学者担心，由与被告人地位不同或职业不同的普通民众来裁决被告人，会因“走运者看待不幸者的优越感，下等人看待上等人的嫉恨心” （注释25）而产生不公正。解决这个问题有三种途径：第一，陪审员名单覆盖社会的绝大多数人口；第二，随机遴选产生陪审员而不是选择、指（注释26）定、邀请、推荐产生陪审员；第三，被告人可以行使回避权，包括有因回避和无因回避。
2、完善人民监督员的遴选机制。人民监督员的任期与检察长相同，可能使人民监督员成为不具有“检察官”身份的“职业检察官”。因为可能担任人民监督员的人毕竟是少数，而相对长的任期更加剧了只能有很少一部分人能充当人民监督员的情况。这种现象根本违背了实行人民监督员制度是为了克服职业司法官职业思维习惯的缺点，将非职业司法官的社会普通民众对犯罪及刑罚的认识带入司法活动中的目的。根除司法实践中可能出现的这一弊端的根本出路是实行人民监督员的随机遴选。所谓人民监督员的随机遴选，就是在进入人民监督员程序的案件中，人民监督员由检察院从所管辖区域内的符合人民监督员条件的公民中，采用随机选择和抽签的办法产生。这种随机遴选的制度能够是人民监督员真正成为“社区中的普通民众”和“被告人的同类”而不是职业司法官。同时，应通过法律规定使人民监督员的产生程序得以明确和细化，其产生程序中应当包含最基本的候选、公告、异议、确认以及更换程序。
3、人民监督员的任期。人民监督员的任期比日本检察审查会的成员的任期长，在长期与检察机关打交道过程中，在中国这样一个人情社会，难免会在监督者和被监督者之间除了监督关系外，有人情和面子问题，这必然会影响到监督的实施。另外，长期担任人民监督员职务，也可能影响到人民监督员自身的工作和生活，削弱其监督的积极性。在人民监督员的任期上，可以缩短为一年，这既可以避免过长的任期影响到人民监督员工作和生活，也避免长时间的任期带来的负面因素。
4、人民监督员制度应当对人民监督员行使监督权的回避问题进行规定。对于一些自侦案件涉及人民监督员本人、亲属或其单位，或者与案件的结果有利害关系，则该人民监督员就不能参加案件的监督。回避的决定应当有上一级检察机关做出，人民监督员不服回避决定的，可以申请复议一次，但复议期间应暂停监督工作。
（二）监督案件的适用范围及程序
就监督范围而言，学术界存在着争议。有的学者主张扩大监督范围，他们认为，目前人民监督员可以监督的案件范围比较小，监督对象局限于检察机关查办的职务犯罪案件中的立案、撤案、逮捕和不起诉决定等。其实，公安机关和其他侦查机关侦查的案件提请逮捕和移送检察机关审查起诉的案件也可考虑纳入人民监督员的监督范围。最高检院制定人民监督员制度是加强对检察机关直接受理侦查案件的监督，但同时带来的一个问题就是不同的犯罪嫌疑人、受害人在刑事诉讼中受到了不同的待遇，这似乎于法律面前人人平等不相一致，出现程序不公的问题。检察机关直接受理侦查案件决定逮捕的犯罪嫌疑人在不服时，可以有人民监督员出面监督，而其他被检察机关批准逮捕的犯罪嫌疑人却没有此救济渠道，这种因为犯不同的罪而区别看待，不一事同仁的做法对犯罪嫌疑人而言，是不公平的。或者说，检察机关在决定是否逮捕上，有内松外紧的问题，但不可忽视的是，被检察机关批准逮捕的犯罪嫌疑人，也需要救济，这是程序公正的要求。对检察机关直接受理案件拟做不起诉处分或撤案的，同样存在这一问题。由于检察机关对自己直接受理侦查案件实行人民监督制度，使不同的犯罪嫌疑人在诉讼中的权利和义务出现不平等，违反程序公正的要求，或许是在建立该制度之初没有考虑到的问题，或许只是检察机关自己创立的制度，在效力上不足以改变现行诉讼体制，对所有犯罪嫌疑人平等看待。这应该是实行人民监督员制度的硬伤。检察机关通过建立人民监督员制度，让公民参与或监督检察机关司法决定的思路是正确的，但这一思路不应该只局限在自己直接受理侦查的案件上，随着试点工作的开展，在取得经验和实效的基础上，最高人民检察院应该积极向国家立法机关提出立法建议，制定《人民监督员法》，将人民监督员监督案件范围扩大到普通案件上，体现程序公正的要求。（注释27）另有学者认为，人民监督员制度的监督范围不宜扩大。对于“公安机关和其他侦查机关侦查的案件提请逮捕和移送检察机关审查起诉的案件”而检察机关做出不逮捕、不起诉，《刑事诉讼法》已经规定了明确的救济途径，退一步来说，不逮捕、不起诉也是检察权的体现。该不逮捕的案件就应该不逮捕，该不起诉的案件就应该不起诉，这也公正执法的应有之义。
完善被监督案件的确定程序。由人民监督员对案件全部阅卷决定是否进行监督是不可能也是不必要的。因此，在检察机关设立人民监督员办公室后，可设立人民监督员委派之工作人员，负责统一了解和汇总媒体、群众来信来访、报案人控告人的意见、检察机关转交的材料等并进行初步处理，再由人民监督员集体讨论具体案件需要启动监督程序与否。
（三）监督的方式和时间
人民监督员对批准逮捕案件的监督属于事后监督，但对不起诉和撤消案件为事中参与，同步监督。这带来两个问题：一是否与检察机关独立行使检察权发生冲突，人民监督员进入检察机关做出司法决定的过程，必然会侵害检察机关检察权的独立行使，在现行法律体制下，也没有合法的法律依据。二是犯罪嫌疑人合法权利及时保护的问题。对检察机关拟撤消案件的，人民监督员实施监督，其审查的期限最长可以是一个月，如果确属应该撤消案件，犯罪嫌疑人的权利受到侵害，特别是被羁押的犯罪嫌疑人，受到了不应该的羁押。对拟不起诉的犯罪嫌疑人，同样存在这一问题。在注重打击犯罪的同时，忽略了对犯罪嫌疑人合法权益的及时保护。对检察机关直接受理侦查案件的犯罪嫌疑人，在逮捕上，较其他犯罪嫌疑人多了一个权利保护措施，而在不起诉上，又多了一个权利及时得到保护的限制措施，这两方面形成鲜明的对比。不能不说，在设置人民监督员制度时过多关注该制度对检察机关自身执法行为的监督和制约，没有更多考虑到受该制度影响的相对人的权益。基于上述理由，我们应该借鉴日本检察审查会的做法，采取统一事后监督的方式，既可以避免人民监督员与检察机关独立行使检察权的法律规定相冲突，也可以及时保护犯罪嫌疑人的合法权益，事后的救济渠道同样能够达到制约、监督检察机关司法决定的效果。在人民监督员实施监督启动程序上，可以与日本检察审查会方式相同，采取申请开启和依职权自行开启。在依职权开启上，应该与日本检察审查会一样，受到必要的限制，避免其成为人民监督员个人的行为，而非整体性的监督。对人民监督员认为检察机关逮捕、不起诉、撤消案件不当的决议，虽然不能必然改变检察机关原决定，但在程序上可以规定，必然使做出原决定的检察机关开启检察委员会讨论程序，检察委员会讨论后维持原决定的，人民监督员可以向上一级检察机关复核，开启复核程序，使外部监督行之有效的转换为内部监督。
（四）监督意见的法律效力
目前，对人民监督员的监督意见赋予了较强的法律效力，即对逮捕、撤销案件和不起诉三种职务犯罪案件提出监督意见的，如果参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求上一级检察机关复核，这种规定值得肯定。但因为最终决定权仍然在检察机关，其制约性就显得不够充分。对于监督意见的法律效力问题，由于人民监督员制度和检察机关自侦工作是一体，检察机关直接侦查案件是独立行使检察权的体现，而监督意见往往涉及案件的实体问题，如果将监督意见的最终决定权交给其它部门，势必影响检察权的独立行使。所以，《规定》将监督意见的法律效力问题交由上一级检察机关决定，是合理、正确的。（注释28）另外，进行监督活动不可避免需要必要的经费支持，目前的规定是由检察机关承担，这种设置不妥。（注释29）应当由国家为人民监督员制度的运行提供专门的经费。
（五）设立人民监督员听证制度
听证制度在我国是一个舶来品，在西方国家产生比较早，最早可以追溯到英国普通法中的“自然公正”原则。其法理基础主要是英国的“自然公正”原则、美国的“正当法律程序”、德国等大陆法系国家的法治原则以及我国的以法治国方略。
针对人民监督员制度在实践中可能出现的“民主暴政”，为了保证诉讼的公正，提高诉讼的效率，应当实行人民监督员对职务犯罪中拟作出的相对不起诉案件进行听证的制度。就这种制度存在的合理性而言，笔者认为有以下几点：一是人民监督员对检察机关拟作出的相对不起诉案件进行听证有利于保护人权。检察机关对职务犯罪案件拟作出不起诉决定的过程是不公开，不透明的，犯罪嫌疑人及其辩护人难以充分了解案情，行使其正当权利。有人甚至认为检察机关对案件的不起诉是秘密结案，是暗箱操作。这在起诉阶段出现了诉讼结构的不平衡，使当事人的正当权益得不到有效的保护。通过人民监督员举行听证会参与了案件的进展，了解检察机关作出不起诉决定的过程，能对不起诉案件的监督，增加了检察工作的透明度，避免了“暗箱操作”，同时也去平衡了诉讼力量，确保当事人的正当权益。二是有利于司法公正。人民监督员对不起诉案件进行听证，有利于人民监督员“兼听”双方的意见，在此基础上作出尽可能符合实体公正的裁决；同时，听证会通常是公开举行的，人们能够广泛地参与进来，它以人们“看得见的正义”形式出现在人们面前，在实现程序正义的同时，有利于在人们心中树立司法的权威，增加司法的公信力。三是有利于提高诉讼效率。不起诉决定权是检察机关享有的一项权力，检察机关对案件的事实、证据审查后，认为不符合起诉条件的，可以（或应当）作出不起诉决定。但由于这种涉及到实体后果的处理决定是检察机关单方面作出的，事先没有倾听其他人的意见，这就可能使得诉讼拖延，浪费司法资源，降低诉讼效率。人民监督员对不起诉案件进行听证的基础上作出正确对待的裁决，能在追求司法公正的同时，有效地利用了司法资源，最大限度地实现了司法效率。
可见，人民监督员对不起诉案件的听证作为一种创新，能够实现诉讼的公开、公正与诉讼经济之间较好的结合，从而有力地保护人权。
对人民监督员听证制度具体可考虑以下几个方面：
第一，人民监督员听证制度的适用范围。《刑事诉讼法》规定的不起诉案件有三种：即绝对不起诉、存疑不起诉和相对不起诉案件。绝对不起诉由《刑事诉讼法》第15条明文规定，人民检察院在作出不起诉决定时，只需按此规定办事，无须权衡作出这一决定是否适当。因此，此种不起诉无须听证。存疑不起诉是对不具备起诉条件的作出的一种暂时终止刑事诉讼的决定，以后一旦证据达到应起诉的标准，就要向法院提起诉讼。因此，这种不起诉案件也无须进行听证。相对不起诉吸收了免予起诉的合理内核，同时取消了免予起诉所包含的定罪权。它是检察机关在拥有诉权的情况下，对案件进行权衡后，认为舍弃诉权合刑事诉讼目的时作出的不起诉决定。因此，人民监督员仅对职务犯罪中的拟作出相对不起诉案件进行听证。
第二，听证会的格局。人民监督员对不起诉案件的听证，由推举的一名人民监督员主持进行，犯罪嫌疑人应当参加，公诉部门也应当派人参与，人民监督员居中听取双方意见。这就形成了一种类似控辩审三方参与的机制。参加听证的辩护人也可发表自己的看法。
第三，听证会的启动。根据《规定》检察机关公诉部门对本院立案侦查案件提出不起诉意见的，应当及时将书面意见和相关材料移送本院人民监督员办公室，并做好接受监督的准备。人民监督员办公室收到有关案件材料后，应当及时根据案件的性质、情节轻重和复杂程度确定三名以上、总人数为单数的人民监督员参加监督工作。参加监督工作的人民监督员推举其中一人主持监督。人民监督员在监督工作中具有同等的表决权。
目前的做法是由起诉部门提请，从而启动听证会程序。笔者认为这种做法有违公平、公正的原则。听证的启动者是检察院，那么本来相对于国家机关而言处于弱势地位的当事人更缺乏对于自身权利的保护，也打破了听证格局中应有的力量平衡。再者，如果犯罪嫌疑人没有要求召开听证会，那就没有必要召开听证会，这样既体现了被害人、公安机关及起诉部门的主体地位，也使不起诉程序更经济。所以，笔者认为，犯罪嫌疑人在检察机关不起诉决定公布之前，犯罪嫌疑人提出听证要求的，人民监督员办公室应予以安排。
第四，听证会的公开化程度。有意见认为，既然听证是指通过公开、公正的方式，听取有关当事人的意见，从而正确适用法律，作出决定的司法过程，那么听证过程应当和法庭开庭一样对外公开。诚然，设立听证会的主要目的在于增加不起诉的透明度，但是不是越公开就越好？对节约诉讼成本及其维护当事人的合法权益就越有益呢？笔者不这么认为。听证会的公开化程度涉及到了诉讼价值的选择，为了寻求公正与效率的最佳结合点，笔者认为，除了涉及国家利益和个人隐私的案件，都应当进行公开听证。（注释29）人民监督员制度的创设是人民检察机关不断改革和完善检察制度的重大措施。还只是角崭露头应当看到这是我国多年司法体制改革、反思检察制度所形成的成果，也是检察制度改革迈出的实质性的关键一步，它符合中国社会发展进步的总体方向和要求，也符合司法体制改革的终极目标，是我国进行制度文明建设的组成部分和体现。但是，也应当看到人民监督员制度是在司法改革过程中出现的一种新生事物，它既要经过实践的检验，又要在实践中不断地加以调整、充实和改进，只有这样，才能建立起具有中国特色的、适应社会主义市场经济需要的人民检察制度。
在其完善的过程中，势必会遇到诉讼实践的诸多考验。如何设定其监督的具体形式，使监督能合乎理性而不走向恣意？如何设定监督的范围，使其在促进公正执法的同时不至于损伤诉讼效率？这些问题都需要在将来的诉讼实践中反复验证，不断完善。承载着加强执法监督、促进诉讼民主的使命，人民监督员制度任重而道远。
1 王运生、严军兴：《英国刑事司法与替刑制度》中国法制出版社1999年4月第一版，第33――34页。
2 周欣：《欧美日本刑事诉讼》中国人民公安大学出版社2002年报12月第一版第85页。
3 （美）博西格诺等《法律之门》邓子滨译，华夏出版社2002年版，第516－517页。
4 （美）爱伦。豪切斯泰勒。斯黛丽、南希。弗兰克《美国刑事法院诉讼程序》，中国人民大学出版社，陈卫东、徐美君译，何家弘校，2002年1月第1版，第388页。
5 周欣：《欧美日本刑事诉讼法》，中国人民公安大学学出版社，2002年12月第1版，第86页。
6 （美）爱伦。豪切斯泰勒。斯黛丽、南希。弗兰克《美国刑事法院诉讼程序》 中国人民大学出版社 陈卫东、徐美君译、何家弘校，2002年1月第1版，第391页。
7 杨诚、单民主编：《中外刑事公诉制度》，法律出版社，2000年11月第1版，第86－87页。
8 周欣：《欧美日本刑事诉讼》中国人民公安大学出版社，2002年12月第1版第86页。
9 卞建林，刘玫著：《外国刑事诉讼法》2002年6月第1版，第209页。
10 陈运财：《日本检察官之起诉裁量权及其制衡》，载《刑事诉讼之运作-黄东熊教授65年华诞祝寿论文集》，第309页。
11 孙长永《日本刑事诉讼法导论》重庆大学出版社1993年第一版第212——214页。
12 陈运财：《日本检察官之起诉裁量权及其制衡》，载《刑事诉讼之运作-黄东熊教授65年华诞祝寿论文集》，第330页。
13 （日）田口守一：〈刑事诉讼法〉，刘迪等译，法律出版社2000年版，第111页。
14 王兆鹏：《日本刑事审判实务观察》，载《法学从刊》第181期第32页。
宗边涛：《人民监督员制度是检察改革的重要举措》，《检察日报》2003年12月24日。
15 （美）斯黛丽、弗兰克：《美国刑事法院诉讼程序》，陈卫东、徐美君译，中国人民大学出版社2002年版，第220页。程16 荣斌主编：《外国刑事诉讼法教程》，中国人民大学出版社2002年版，第418页。
17 汪建成、谢安平：《刑事陪审选择权研究》，陈卫东主编：《公正与司法改革》，中国检察出版社2002年5月第1版，第258－261页。
18 袁正兵：《人民监督员试点工作进展良好6个省级检察院已启动监督程序的自侦案件达85件》，《检察日报》2003年12月2日。
19 姜洪：《一百三十多名代表分别联名提出四个议案呼吁立法确认人民监督员制度》，《检察日报》，2004年3月13日。
20 丁启明：《人民监督员是完善检察制度的有益尝试》，《检察日报》，2003年12月11日。
21 刘涛：《探索完善提高――规范人民监督员制度的五点建议》，《检察日报》，2003年11月4日。
22 陈荣辉《束缚手脚，还是促进办案？―兼与刘涛同志商榷》：正义网：2003年11月25日。
23 唐光诚：《应聘请发案单位群众为人民监督员》，《检察日报》，2004年1月5日。
24 贝卡利亚：《犯罪与刑罚》，中国大百科全书出版社1993年6月版，第20页。
25 汪建成、谢安平：《刑事陪审选择权研究》，引自陈卫东主编：《公正与司法改革》，中国检察出版社，2002年5月第一版，第258－261页。
26 袁志：《人民监督员与日本检察审查会制度比较研究》，正义网，2003年12月23日。
27 陈荣辉《束缚手脚，还是促进办案？――兼与刘涛同志商榷》：正义网：2003年11月25日。
28 刘涛：《探索完善提高――规范人民监督员制度的五点建议》，《检察日报》，2003年11月4日。
29 黄京平主编：《主诉检察官办案责任制理论与实践》中国法制出版社，2002年9月第1版，第550―555页。
