征收过程中断水断电 可诉、违法
裁判要点
1、在征收拆迁工作中，停水、停电等行为属于工作的一部分，作为供水、供电等企业作出终止相关服务的行为仅是辅助或者配合行政机关完成征拆工作，实施该行为不属于其真实意思表示，造成的法律后果也不应当由其承担，而应当由作出指示命令的行政机关来承担。如果停水、停电等行为发生后，行政机关并未实施后续的拆迁工作，也未作出与停水、停电相关联的其他行政行为，则停水、停电等行为就是一种行政事实行为，行政机关通过行政命令形式通知相关企业采取停水、停电等措施改变了当事人与供水、供电等企业的权利义务关系，对当事人的实际生活产生了影响，属于独立的行政行为，具有可诉性。
2、征收主体未依法给予被征收人补偿安置之前，应当保障被征收人基本居住条件，满足其基本生活需求，而不能通过施加影响、以停水、停电等方式侵害被征收人的合法权益，否则该行为将被确认违法。在行政机关实施的停水、停电等行为被确认违法的情况下，行政机关应当根据实际情况，采取相应的补救措施，协调有关单位满足当事人的基本生活需求；如果被征收房屋确已不具备恢复水电气的条件，行政机关亦应当通过其他方式予以补救，对造成的损失应依法予以补偿或适当赔偿，切实及时保障当事人基本的生活和居住权益。
裁判文书
山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）鲁行终2238号
上诉人（原审原告）袁会燕，女，1981年10月21日出生，汉族，住济南市章丘区高官寨镇相公庄村。
上诉人（原审原告）李光强，男，1985年10月15日出生，汉族，住济南市章丘区黄河乡东南李村。
上诉人（原审原告）齐善明，男，1963年8月9日出生，汉族，住济南市章丘区相公庄镇东皋西村。
上诉人（原审原告）许萍，女，1967年8月8日出生，汉族，住济南市章丘区明水汇泉路。
上诉人（原审原告）董传颂，男，1970年11月4日出生，汉族，住济南市章丘区章丘大道。
上诉人（原审原告）张清生，男，1970年4月24日出生，汉族，住济南市章丘区明水街道办事处廉坡村。
上诉人（原审原告）安宁，男，1992年1月31日出生，汉族，住济南市章丘区明水汇泉路。
上诉人（原审原告）明玉玲，女，1967年6月22日出生，汉族，住济南市章丘区明水汇泉路。
上诉人（原审原告）巩传统，男，1987年10月3日出生，汉族，住济南市章丘区明水汇泉路。
上诉人（原审原告）程文静，女，1983年1月16日出生，汉族，住济南市章丘区明水街道。
被上诉人（原审被告）济南市章丘区人民政府，住所地济南市章丘区龙泉大厦。
法定代表人韩伟，区长。
委托代理人张浩，济南市章丘区房屋征收服务中心工作人员。
委托代理人范仲新，山东百脉律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）济南市章丘区公用事业局，住所地济南市章丘区双山街道。
法定代表人赵德峰，局长。
被上诉人（原审第三人）章丘市第二建筑安装（集团）有限责任公司，住所地济南市章丘区明水街道。
法定代表人刘传玉，经理。
委托代理人裘祥伟，章丘市第二建筑安装（集团）有限责任公司工作人员。
委托代理人石正阳，山东鲁明律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）国网山东省电力公司济南市章丘区供电公司，住所地济南市章丘区新政务区。
法定代表人薛涛，总经理。
委托代理人景帅，国网山东省电力公司济南市章丘区供电公司工作人员。
委托代理人王军，山东鲁明律师事务所律师。
原审原告马新亮，男，1991年10月26日出生，汉族，住济南市章丘区枣园街道办事处温家村。
袁会燕等10人因诉济南市章丘区人民政府（以下简称章丘区政府）及第三人济南市章丘区公用事业局（以下简称章丘公用事业局）、章丘市第二建筑安装（集团）有限责任公司（以下简称章丘二建公司）、国网山东省电力公司济南市章丘区供电公司（以下简称章丘供电公司）行政强制违法一案，不服济南市中级人民法院于2019年5月13日作出的（2018）鲁01行初1145号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2018年4月16日，被告章丘区政府作出章政房征决字〔2018〕2号《国有土地上房屋征收决定》并公告，决定征收汇泉路以北、济青路以南、白云路以西、明塘街以东规划范围内国有土地上的房屋，原告所有的房屋在征收范围内。原告认为上述征收决定违法，提起行政诉讼。济南市中级人民法院于2018年8月6日作出（2018）鲁01行初519号行政判决，确认章丘区政府作出的上述征收决定违法但不予撤销。
2018年4月27日，济南市章丘区旧城（村）改造指挥部（以下简称改造指挥部）发布通知，载明：“白云路以西片区各责任单位、住户：……。为防止天然气事故发生，近期天然气公司将逐步对本区域内停止供气。”2018年8月15日，章丘二建公司发布通知，载明：“根据政府拆迁计划安排，以及考虑到友邻物业在家属院内的经营服务亏损情况，公司决定自2018年8月26日起停水停电，终止物业服务……”2018年8月26日，原告所在章丘二建公司小区开始停水、停电、停气。原告认为停水、停电、停气等情况影响其正常生活，向济南市城市更新局提出要求有关部门恢复供水供电供气等请求。2018年9月21日，济南市城市更新局作出《责令限期改正通知书》，载明：“章丘区房屋征收服务中心：……责令你单位在3个工作日内采取有效措施、协调相关单位改正上述问题，为被征收人恢复供电、供水、供气，以保障被征收人合法权益，并将改正情况报告我局。”2018年9月23日，改造指挥部作出《关于做好征收过程中未搬迁住户水电暖气供应工作的通知》，要求章丘公用事业局、章丘二建公司、章丘供电公司立即安排专人与住户协商，合理解决诉求。2018年9月27日，改造指挥部向济南市城市更新局回复《关于白云路以西水电等恢复整改情况报告》，载明：“我区自开展房屋征收工作以来，始终坚持依法征收，未出现过断水、断气等行为。经调查，马新亮等11户反映的问题，属于集中拆除阶段，为确保拆除安全，各责任单位采取的临时措施。针对这种情况，已责成公用事业局、供电公司、二建公司三家单位与住户协商解决，合理解决其诉求。”
另查明，2018年9月7日，原告向济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会（以下简称章丘区住建委）反映章丘二建公司小区停水、停电、停气情况，并要求恢复水电气。2018年11月5日，章丘区住建委作出住建信访复字〔2018〕56号《信访事项处理意见书》，认为原告所在小区不具备恢复物业、供水、供电、供气条件。原告不服住建信访复字〔2018〕56号《信访事项处理意见书》，于2018年11月23日向章丘区政府提出复查申请，章丘区政府撤销了章丘区住建委作出的住建信访复字〔2018〕56号《信访事项处理意见书》。
再查明，原告未与房屋征收部门签订房屋征收补偿协议，其房屋也未被拆除。涉案白云路以西章丘二建公司小区绝大部分被征收人已与征收实施单位签订了房屋征收补偿协议，签订协议户房屋大部分已进行拆除。小区院内供水、供气、供电等设施大部分已被拆除，物业公司亦停止了物业服务。原告认为章丘区政府作为征收主体，应该对停水、停电、停气、停止物业服务的违法行为负责，但章丘市政府始终未履行相关职责，严重侵害其正常生活权益，故起诉请求判令章丘区政府责令第三人采取补救措施恢复原告房屋的供水、供电、供气和物业管理等服务。原告在庭前申请增加诉讼请求，即请求确认章丘区政府要求第三人作出停水、停电、停气以及终止提供物业服务的行为违法。
原审法院认为：
（一）关于原告增加诉讼请求是否应予准许的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案中，原告的原诉讼请求为请求判令章丘区政府责令第三人采取补救措施恢复原告房屋的供水、供电、供气和物业管理等服务，原告认为，章丘区政府作为征收主体，应对停水、停电、停气、停止物业服务的违法行为负责，章丘区政府容许第三人实施违法行为，未履行监管职责。原告在本案起诉状副本送达被告后，以根据被告及第三人的答辩状能够确认章丘区政府实施责令本案第三人停水停电等行为违法为由，新增加“请求确认章丘区政府要求第三人作出停水、停电、停气以及终止提供物业服务的行为违法”的诉讼请求。原告两诉讼请求性质不同，且新诉讼请求是在起诉状副本已经送达后提出，不符合法律规定，不予准许。
（二）关于章丘区政府是否因征收行为而具有责令第三人恢复供水供电等行为的职责。首先，供电、供气、供水企业以及物业公司与用户之间形成的是民事合同法律关系。如果用户认为上述企业实施的停水、停电等行为违反合同约定，侵害其合法权益，可以依法通过民事途径寻求救济。其次，供水、供电、供气等与人民群众利益密切相关，《中华人民共和国电力法》《城市供水条例》《物业管理条例》及《天然气利用政策》等规定，县级以上人民政府的相关部门具有对上述行为进行监管的职责。也即，章丘区政府既不是相关供水、供电等合同的当事人，也不是法律法规规定的应对上述相关行为进行监管的行政机关。相关供水、供电、供气等企业是否恢复相关服务，应结合双方合同的约定以及合同是否具有履行的可能性。章丘区政府无原告诉请的责令相关企业恢复供水、供电等行为的法定职权。并且现有证据不足以证明章丘区政府基于征收产生责令相关企业恢复相关服务义务。另外，根据相关单位的陈述、说明，因涉案片区拆迁已经基本完成，恢复相关服务的客观条件已经不具备，章丘区政府在客观上也已无协调相关单位恢复供水、供电等服务的可能性。
（三）章丘区政府是否具有保障原告基本居住条件的职责问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定，禁止违反规定以断水断电等非法方式逼迫被征收人搬迁，并规定如采取上述措施给被征收人造成损失的，依法应承担赔偿责任。也即，在征收过程中，征收主体在未依法给予被征收人补偿之前，应确保被征收人的基本居住条件。所谓基本居住条件，应包括水电等被征收人原本就具备的基本生活条件。如果确实因为客观原因无法保障被征收人原本的基本居住环境，应积极采取适当补救措施，保障被征收人的居住生活。本案中，根据现有证据,虽然不足以证明章丘区政府具有责令相关企业恢复供水、供电等服务的职责，但是根据章丘区政府、第三人的答辩、陈述，相关单位停止供水、供电等服务客观上系因章丘区政府对涉案小区进行征收拆迁，小区内绝大多数居民已经签订协议并腾空房屋，已经不具备供给条件。因此，在被征收人获得合法补偿前，章丘区政府因其征收行为在客观上造成被征收人丧失基本居住条件。在后续的补偿安置或者赔偿程序中，若有确凿证据，章丘区政府应对原告因停水、停电等造成的损失进行弥补，当然如果原告通过民事诉讼方式进行救济并获得支持，就不能重复主张。需要指出的是，引发本案矛盾的原因是，章丘区政府在作出征收决定后未依法尽快推进补偿安置工作，造成被征收人对居住条件的需求与客观供给的不能之间的矛盾。为了全面保护被征收人的合法权益，依法推进征收工作的进行，从根本上化解本案矛盾纠纷，涉案项目房屋征收部门在补偿安置方案确定的签约期限内，与被征收人达不成协议的，应根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，报请章丘区政府作出补偿决定。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。
袁会燕等10人不服原审法院判决提起上诉，认为原审法院判决认定事实不清、适用法律错误，请求撤销原审法院判决并依法改判支持上诉人的原审诉讼请求。理由如下：1.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，章丘区政府作为征收主体，在未依法给予上诉人补偿之前，应确保被征收人的基本居住条件，保障被上诉人的基本生活需求，并对房屋征收活动中出现的违法行为以及对上诉人造成的损害承担法律责任。2.改造指挥部和章丘二建公司发布的通知等证据，均能证明系根据章丘区政府拆迁计划安排，停水停电并终止物业服务。章丘区政府作为涉案征收项目的受益主体，没有举证证明不是其作出的行政行为，应当承担举证不能的法律后果。章丘区政府的行为实际是以断水、断电、断气等方式逼迫上诉人搬迁。3. 目前涉案征收决定已经被确认违法，保障上诉人基本生活条件的义务理应由章丘区政府履行。即使章丘区政府客观上无法为上诉人恢复水电气和物业服务，原审法院也应当查明事实，判决确认章丘区政府要求其他被上诉人实施停水、停电、停气及终止物业服务的行为违法。
被上诉人章丘区政府、章丘公用事业局、章丘二建公司、章丘供电公司未提交书面答辩意见。
原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院查明的事实。二审期间，马新亮向本院提出撤回上诉申请，经合议庭评议，准予其撤回上诉，并将其列为本案原审原告。
本院认为：
本案系在国有土地上房屋征收过程中因上诉人居住的房屋被采取停水、停电等措施而引发的行政争议。结合原审法院判决内容和上诉人的上诉理由，本院将确定的审理问题分述如下：
（一）关于上诉人增加诉讼请求是否应予准许的问题。在行政诉讼中，如何行使诉权、包括选择和固定诉讼请求属于当事人的权利，当事人应当遵守行政诉讼法的规定，依照法定程序和起诉条件来提出诉讼请求，人民法院对此应当给予尊重和保障。本案中，上诉人在起诉时“请求判令章丘区政府责令第三人采取补救措施恢复原告房屋的供水、供电、供气和物业管理等服务”，在原审庭审前又增加了“请求确认章丘区政府要求第三人作出停水、停电、停气以及终止提供物业服务的行为违法”的诉讼请求。从上述两项诉讼请求来看，二者存在内在的逻辑关联，属于同一法律关系，可以一并审理并作出裁判。因此，上诉人所增加的诉讼请求并无不当之处，不违反相关法律规定。原审法院认为两项诉讼请求性质不同，且增加诉讼请求不符合法律规定，显属不当，本院予以纠正。
（二）关于如何认识和把握上诉人所提诉讼请求的问题。对于当事人提出的诉讼请求，人民法院应当把握其实质内涵和诉讼目的，做好释明和引导工作，进一步区分诉讼类型并依法裁判，以达到减少当事人诉累、实质性解决纠纷的目的。本案中，原审法院对上诉人增加的诉讼请求未予准许，仅根据上诉人起诉时的诉请，将本案归为履行监管职责之诉，进而认定章丘区政府没有责令相关企业恢复供水、供电等行为的职责，指出如果相关企业停水、停电等行为违反合同约定，上诉人可通过民事途径寻求救济。这种处理方式不仅不利于行政争议的实质性化解，而且会让当事人陷入旷日持久的争讼之中。但如若结合上诉人所提出的两项诉讼请求不难看出，上诉人诉请的实质一是要求确认章丘区政府因实施征收致使上诉人房屋停水、停电、停气以及终止物业服务的行为违法，二是要求判令章丘区政府采取相应的补救措施保障其基本居住条件（包括恢复水电气和物业等服务）。可见，原审法院的审理偏离了当事人的诉讼请求，有违行政诉讼法的立法初衷，本院予以指正。
（三）关于章丘区政府是否为适格责任主体的问题。在征收拆迁工作中，停水、停电等行为属于工作的一部分，作为供水、供电等企业作出终止相关服务的行为仅是辅助或者配合行政机关完成征拆工作，实施该行为不属于其真实意思表示，造成的法律后果也不应当由其承担，而应当由作出指示命令的行政机关来承担。在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法实施征收拆迁等相关行为的职权，属于适格责任主体，除非其有足够证据予以推翻。如果停水、停电等行为发生后，行政机关并未实施后续的拆迁工作，也未作出与停水、停电相关联的其他行政行为，则停水、停电等行为就是一种行政事实行为，行政机关通过行政命令形式通知相关企业采取停水、停电等措施改变了当事人与供水、供电等企业的权利义务关系，对当事人的实际生活产生了影响，属于独立的行政行为，具有可诉性。本案即是如此，停水、停电等行为发生后，上诉人未得到补偿并腾空房屋，其房屋也一直未被拆除，该行为并未被后续的拆除补偿行为吸收覆盖。原审法院认为因停水、停电等造成的损失可在后续补偿安置或赔偿程序中主张，属于认定事实错误。同时根据原审查明，改造指挥部和章丘二建公司发布的通知以及改造指挥部向济南市城市更新局的回复等在案证据，可以证实停水、停电等行为的发生系受政府拆迁工作的指示安排，并且能够与章丘区政府和第三人答辩陈述的相关单位停水、供电等服务客观上系因章丘区政府对涉案小区进行征收拆迁等内容相互印证。因此，章丘区政府作为涉案片区的征收主体，通知实施了停水、停电、停气等行为，系该行为的适格责任主体。
（四）关于被诉行政行为合法性和正当性的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”据此，在征收过程中，征收主体在未依法给予被征收人补偿之前，应当保障被征收人基本居住条件，满足其基本生活需求，而不能通过施加影响、以停水停电等方式侵害被征收人的合法权益。原审法院对此进行了详细论述，本院予以认可。本案中，上诉人在未得到补偿并搬离之前，章丘区政府实施的因征收导致其房屋停水、停电、停气以及终止提供物业服务的行为，违反上述规定，应当被确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施。因此，在被诉行政行为被确认违法的情况下，章丘区政府应当根据实际情况，采取相应的补救措施，协调有关单位满足上诉人的基本生活需求；如果涉案房屋确已不具备恢复水电气的条件，章丘区政府亦应当通过其他方式予以补救，对造成的损失应依法予以补偿或适当赔偿，切实及时保障上诉人基本的生活和居住权益，而非必然要求其他被上诉人恢复水电气等服务。另外，原审法院指出章丘区政府应当积极对上诉人进行补偿安置，有利于推动行政争议的实质性化解，本院对此予以肯定。但章丘区政府主张绝大多数居民已经签订协议并腾空房屋的理由，不能成为对其他未签协议居民实施停水、停电、停气等行为的正当理由，本院对此不予支持。
综上，原审法院判决认定事实和适用法律存在错误，依法应予纠正。上诉人的上诉理由部分成立，依法应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销济南市中级人民法院（2018）鲁01行初1145号行政判决；
二、确认被上诉人济南市章丘区人民政府因实施征收致使上诉人袁会燕、李光强、齐善明、许萍、董传颂、张清生、安宁、明玉玲、巩传统、程文静房屋停水、停电、停气以及终止物业服务的行为违法；
三、被上诉人济南市章丘区人民政府于收到本判决生效之日起三十日内采取相应的补救措施保障上诉人袁会燕、李光强、齐善明、许萍、董传颂、张清生、安宁、明玉玲、巩传统、程文静的基本居住条件；
四、驳回上诉人袁会燕、李光强、齐善明、许萍、董传颂、张清生、安宁、明玉玲、巩传统、程文静的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人济南市章丘区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙晓峰
审 判 员 山 莹
审 判 员 王修晖
二〇二〇年二月二十日
书 记 员 孟 真
