社保行政部门不得以交管部门无法认定事故责任为由不予认定工伤
案情
钟某系第三人安徽芜湖某公司员工。2016年10月10日，钟某骑电动自行车在下班途中发生交通事故并受重伤。在申请工伤认定过程中，芜湖市公安局交警支队就钟某遭受交通事故出具《道路交通事故证明》，说明交通事故成因无法查清。芜湖市某区人社局作出不予认定工伤的决定，认为《道路交通事故证明》无法认定事故责任，钟某受伤属于不得认定或者视同工伤的情形。钟某对该工伤认定决定不服，向法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销该工伤认定决定。
分歧
本案的争议焦点在于，钟某下班途中发生交通事故受伤，在公安交通管理部门无法认定事故责任的情况下，社会保险行政部门作出不予认定工伤的决定是否合法。对此存在以下两种不同观点：
第一种观点认为：
社保行政部门作出不予认定工伤的决定是合法的。钟某在交通事故中是否承担“非本人主要责任”应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效判决等法律文书为依据。即便社保行政部门具备调查核实职权，但也无权对事故责任进行划分，故社保行政部门在无法判断钟某在本起事故中是否为非本人主要责任的情况下，可以直接作出不予认定工伤的决定。
第二种观点认为：
不予认定工伤的决定不合法。《工伤保险条例》第十四条第（六）项并未排除事故责任无法认定的情形下受害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。另外，社保行政部门如认为存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的“本人主要责任”的事实，可以根据审核需要，对事故伤害进行调查核实，仅以《道路交通事故证明》未载明事故责任划分，无法判断钟某在本起事故中是否为非本人主要责任为由，作出不予认定工伤的决定，缺乏事实和法律依据。
评析
笔者同意第二种观点，理由如下：
《工伤保险条例》第十四条第（六）项将“非本人主要责任”作为职工在上下班途中交通事故伤害认定工伤的重要条件。根据《道路交通事故处理程序规定》第六十条，交通事故的责任分为全部责任、主要责任、同等责任、次要责任、无责任五种情形。“非本人主要责任”包含同等责任、次要责任、无责任三种形式。只要是职工上下班途中发生的交通事故受伤，不负全部责任或主要责任的，都应当认定为工伤。
公安交通管理部门出具的事故认定书同人民法院的生效裁判文书一样，是人民法院审理工伤认定行政案件的重要证据，但并非唯一证据。在通常情况下，交通事故发生后公安交通管理部门结合现场调查情况能够作出事故责任认定，但特殊情形下可能无法认定。《道路交通事故处理程序规定》第六十七条规定：“道路交通事故基本事实无法查清、成因无法判定的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人，并告知申请复核、调解和提起民事诉讼的权利、期限。”可见，公安交通管理部门无法认定事故责任时，只能出具道路交通事故证明。
有观点认为，社保行政部门只能根据事故认定书，才能作出工伤认定结论。这一观点否定了社保行政部门在工伤认定过程中享有的自由裁量权。根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条的规定，有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见等法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就相关事故事实作出认定的，法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。该条规定明确了在公安交通管理部门无法认定事故责任的情况下，社保行政部门应在调查核实的基础上积极履职，结合相关事实、证据对职工在事故中承担的责任作出判断，必要时可引入第三方专业机构的鉴定意见，并据此作出是否认定工伤的决定，而非简单决定不予认定工伤。如果社保行政部门按照《工伤保险条例》第二十条第三款的规定，要求工伤认定申请人等待或者请求公安交通管理部门作出交通事故责任认定，那么本案必然会被无限期地拖延下去，如此对处于弱势地位的职工而言是不公平的。（来源：最高人民法院司法案例研究网）
