最高法院判例：不服“不予受理行政复议申请”的救济，二选一遵循一事不再理
【裁判要旨】
如果复议机关受理行政复议申请后驳回复议申请或者复议请求，属于一种实体处理决定，在性质上与维持原行政行为并无不同；而以复议申请不符合受理条件为由驳回，在性质上属于对行政复议申请的程序性驳回，既不属于维持原行政行为，也不属于改变原行政行为。在复议机关不予受理复议申请的情况下，当事人有两种法律救济手段可以选择：一种是直接起诉原行政行为，另一种是起诉复议机关不作为。虽然法律规定了上述两种救济手段，但却不可以同时进行，而应当选择其一。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为，就会违反一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动。更为重要的是，这样做还违反了司法最终原则。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书
(2017)最高法行申358号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：陈杰，男，1958年12月22日出生，汉族，住湖北省黄石市黄石港区 再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)：黄石市黄石港区人民政府，住所地湖北省黄石市磁湖路180号
法定代表人徐莉，该区人民政府区长 再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)：黄石市黄石港区公安消防大队，住所地湖北省黄石市黄石港区花湖大道**号 法定代表人罗超，该区公安消防大队大队长 再审申请人陈杰因诉黄石市黄石港区人民政府(以下简称黄石港区政府)行政复议决定及黄石市黄石港区公安消防大队(以下简称黄石港消防大队)消防行政许可一案，不服湖北省高级人民法院(2016)鄂行终925号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员刘雪梅、审判员阎巍参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 原审法院查明：2014年8月5日，黄石港消防大队为案外人李雁颁发港公消安检字[2014]第0018号《公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查合格证》(以下简称《合格证》)。陈杰因不服上述颁证行为，于2016年4月11日向黄石港区政府申请行政复议，请求撤销该《合格证》。随后，黄石港区政府作出《不予受理行政复议申请决定书》，认为陈杰并非行政许可行为的利害关系人，且申请超过法律规定的申请期限，依据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称行政复议法)第九条、第十条的规定，决定不予受理。陈杰不服，诉至湖北省黄石市中级人民法院，请求确认黄石港区政府作出《不予受理行政复议申请决定书》、黄石港消防大队颁发《合格证》的行政行为违法，并予以撤销。 湖北省黄石市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)第二十七条规定，“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”本案中，陈杰的诉讼请求是请求撤销黄石港区政府作出《不予受理行政复议申请决定书》的行政行为以及黄石港消防大队为案外人李雁颁发《合格证》的行政行为，其诉讼请求包含两个行政行为、涉及两个行政主体。而黄石港区政府作出《不予受理行政复议申请决定书》的行政行为系认为陈杰的复议申请不符合条件，从而决定不予受理，不属于复议维持原行政行为的情形，在行政诉讼案由中属于诉行政机关不履行行政复议法定职责。黄石港消防大队颁发《合格证》的行政行为属于行政许可行为。此两个被诉的行为不属于同类行政行为，且审级亦不同，故本案被诉的两个行政行为不可以合并审理。按照“一案一诉”的诉讼原则，陈杰应当分别起诉。经法院释明，陈杰拒绝变更其诉讼请求，故其起诉不符合法定起诉条件。综上，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项、第十项、第二款的规定，以(2016)鄂02行初29号行政裁定，驳回陈杰的起诉。 陈杰不服，提起上诉。 湖北省高级人民法院二审认为：本案中，陈杰的一审诉讼请求为，确认黄石港区政府作出《不予受理行政复议申请决定书》、黄石港消防大队作出《合格证》的行政行为违法，并予以撤销。据此可知，陈杰的诉讼请求涉及两个行政行为，且不属于行政诉讼法第二十七条规定的可以合并审理的共同诉讼。对此，原审裁定已予以充分说理。一审法院经释明，陈杰仍坚持起诉。原审裁定驳回陈杰的起诉，适用法律正确。陈杰的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。据此作出(2016)鄂行终925号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 陈杰向本院申请再审称:一审和二审法院驳回其起诉与驳回上诉属于认定事实错误、滥用法律、错误适用法律条款。经过行政复议的案件应当适用行政诉讼法第三十四条、第七十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七条、第九条等规定。综上，请求：1.依法撤销二审裁定；2.判令两再审被申请人作出的行政行为违法，并给予撤销；3.判令再审被申请人承担一审、二审的诉讼费用。 本院认为：复议机关和作出原行政行为的行政机关作共同被告，是修改后的行政诉讼法作出的新的制度设计，目的是为了促进行政复议功能得到更好的发挥。根据行政诉讼法第二十六条第二款的规定，复议机关是共同被告的情形，限于“复议机关决定维持原行政行为”。又根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款的规定，“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。这是因为，如果复议机关受理行政复议申请后驳回复议申请或者复议请求，属于一种实体处理决定，在性质上与维持原行政行为并无不同；而以复议申请不符合受理条件为由驳回，在性质上属于对行政复议申请的程序性驳回，既不属于维持原行政行为，也不属于改变原行政行为，因为行政机关并没有对被申请行政行为的合法性作出实体认定和处理。本案中，黄石港区政府系认为再审申请人并非行政许可行为的利害关系人，且申请超过法律规定的申请期限，因而作出《不予受理行政复议申请决定书》，原审法院认定不属于复议决定维持原行政行为的情形、不符合共同被告的法定条件，并且建议其分别起诉，并无不当。再审申请人认为经过行政复议的案件应当一律适用共同被告规定的再审理由不能成立。 在复议机关不予受理复议申请的情况下，当事人有两种法律救济手段可以选择：一种是直接起诉原行政行为。因为可能对当事人合法权益造成侵害的，实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为。复议机关尽管没有受理行政复议申请，但在法律没有规定行政复议必须是前置程序的情况下，并不影响当事人直接对原行政行为提起行政诉讼，并且直接起诉原行政行为还有利于从根本上解决行政争议。另一种是起诉复议机关不作为。如果当事人坚持认为复议机关应当受理其复议申请，也可以以复议机关不作为为由提起诉讼。但是，无论是直接起诉原行政行为还是起诉复议机关不作为，都不涉及另一机关作共同被告问题，因为行政诉讼法第二十六条第三款明确规定：“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”按照立法本意，本款所说的“复议机关在法定期限内未作出复议决定”，仅指未就实体处理作出决定。“复议机关不作为”，既包括复议机关在法定期限内不作出任何决定的消极不作为，也包括复议机关明确作出不予受理复议申请决定的积极不作为。 虽然法律规定了上述两种救济手段，但却不可以同时进行，而应当选择其一。这是因为，直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关不作为，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定，但撤销不予受理复议申请决定的效果，则必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为，就会违反一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动。更为重要的是，这样做还违反了司法最终原则。司法最终原则是指，行政复议活动虽然是行政争议的重要救济方式，但却不是最终裁决，除非法律另有规定，人民法院作出的终审判决才是最终决定。据此，行政复议法第五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”司法最终原则也决定了行政复议和行政诉讼应当是一种先后关系，而不能针对同一个争议同时进行这两种法律程序。因此行政复议法第十六条第二款又规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”就本案而言，人民法院的正确处理方式应当是告知原告只能择一而诉，要么起诉原行政行为，要么起诉复议机关不作为。虽然原审法院按照“一案一诉”的诉讼原则，告知原审原告应当分别起诉，在法律释明方面不尽到位，但并未影响再审申请人选择其一行使诉权，裁定驳回起诉的结果亦无不妥。 综上，再审申请人陈杰的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人陈杰的再审申请。 审 判 长 李广宇 审 判 员 刘雪梅 审 判 员 阎 巍 法官助理 骆芳菲 书 记 员 张 兰 二〇一七年三月二十七日
