最高法院判例：行政机关撤销历史错误颁证应当符合比例原则并遵循正当程序
【裁判要旨】
行政机关针对多年以前的错误颁证行为，在决定注销该证时需要综合考虑其自身当时是否尽到审慎审查义务、是否考虑到当事人多年来在涉案土地的投入以及涉案土地在行政机关收取出让金之后的房地产开发等因素，避免简单地“一注了之”，因为其客观上不利于当事人信赖利益的保护。同时，在作出注销决定这一针对当事人重大财产权益的不利处分行为时，应当遵循正当程序，事前告知当事人，给予当事人其必要的陈述和申辩机会，否则可能被人民法院判决确认违法或者撤销。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院行 政 判 决 书(2014)行提字第21号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)郑州市中原区豫星调味品厂，住所地郑州市中原区赵庄街口。 负责人弓中兴，该厂厂长。 再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)河南省郑州市人民政府，住所地郑州市中原西路233号。 法定代表人马懿，该市市长。 委托代理人冯俊奎，河南省郑州市国土资源局工作人员。 委托代理人黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。 原审第三人河南省郑州市中原区航海西路办事处闫垌村第三村民组，住所地郑州市中原区航海西路办事处闫垌村。 负责人郭月平，该组组长。 委托代理人郭书旺，该组成员。 委托代理人郭双建，该组成员。 委托代理人车零，河南荟智源策律师事务所律师。
郑州市中原区豫星调味品厂(以下简称豫星调味品厂)诉河南省郑州市人民政府(以下简称郑州市政府)行政处理决定一案，河南省郑州市中级人民法院(以下简称郑州中院)于2007年11月10日作出(2007)郑行初字第34号行政判决。豫星调味品厂不服，提出上诉，河南省高级人民法院(以下简称河南高院)于2008年6月16日作出(2008)豫法行终字第00017号行政判决。该厂不服申请再审，河南高院于2009年4月30日作出(2009)豫法行申字第24号驳回申诉通知书。该厂不服继续申请再审，河南高院裁定再审，并于2010年5月27日作出(2010)豫法行再字第00002号行政判决。该厂不服继续申请再审，河南高院再次裁定再审，并于2013年2月6日作出(2012)豫法行再字第1号行政判决。该判决已经发生法律效力。豫星调味厂仍不服，向本院申请再审。本院于2014年4月28日作出(2013)行监字第327号行政裁定，提审本案，并依法组成由审判员王晓滨担任审判长，代理审判员阎巍、仝蕾参加的合议庭，于2014年12月18日公开开庭审理了本案。再审申请人豫星调味品厂的负责人弓中兴，再审被申请人郑州市政府的委托代理人冯俊奎、黄琨，原审第三人郑州市中原区航海西路办事处闫垌村第三村民组(以下简称闫垌村三组)的委托代理人车零、郭书旺、郭双建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
郑州中院一审查明：涉案土地原为闫垌村三组集体所有，面积为126l2.7平方米。1992年11月30日，郑州市中原区计划统计局向闫垌村三组下发《关于下达农村集体固定资产投资计划的通知》(中原计统〔1992〕第101号)，同意该组自筹资金在涉案土地新建豫星调味品厂。1993年3月，豫星调味品厂经郑州市工商行政管理局中原区分局批准核发营业执照，负责人为弓中兴，经济性质为个体工商户。1995年11月25日，闫垌村三组与豫星调味品厂向郑州市土地管理局提交《关于违章用地的检查及补办征地手续的申请》，以豫星调味品厂系闫垌村村办企业名义申请补办征地手续。其后，郑州市土地管理局下发的补偿安置方案中注明豫星调味品厂为闫垌村村办企业。1996年3月14日，郑州市土地管理局同意补办征地手续。同年3月15日，闫垌村三组与豫星调味品厂共同向郑州市土地管理局递交的免交征地费用申请中载明，豫星调味品厂是闫垌村三组新建工厂。1996年3月26日，郑州市土地管理局向豫星调味品厂下达《关于申请建设用地的批复》(郑土征字〔1996〕第045号)，同意该厂征用涉案土地，并告知其抓紧办理补偿、拆迁、安置等手续，领取土地使用证。豫星调味品厂随后填写相关申请表，其中在办理土地使用证申请表(二)的经济性质栏填写为“个体”。1996年12月25日，郑州市政府为豫星调味品厂颁发郑国用(1996)字第3483号国有土地使用证，其中载明土地性质为划拨。同年3月16日，闫垌村三组与豫星调味品厂曾达成协议，约定涉案土地由闫垌村三组以豫星调味品厂的名义自征自用，权属归闫垌村三组，由豫星调味品厂租用。双方及闫垌村村委均加盖公章。
自1999年开始，豫星调味品厂与闫垌村三组因涉案土地权属发生争议。2005年6月9日，豫星调味品厂以征地补偿安置费名义汇款339746.40元，遭到闫垌村三组拒收。2006年7月，闫垌村三组提起诉讼，请求郑州中院撤销豫星调味品厂获颁的土地使用证。该案审理当中，闫垌村三组于2006年9月14日又向郑州市政府提出要求撤销该证的申请，郑州市政府接到申请后于2006年9月22日对土地权属争议双方分别进行了调查询问，并在闫垌村三组申请撤诉获准后，于2006年12月28日作出了“关于注销郑国用(1996)字第3483号国有土地使用证的决定”(郑政行政处〔2006〕4号,以下简称4号决定)，以豫星调味品厂与闫垌村三组采取欺骗手段，未如实登记获颁土地使用证为由，根据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条之规定，决定予以注销。豫星调味品厂不服，申请行政复议，河南省人民政府复议维持了4号决定。豫星调味品厂仍不服，提起行政诉讼，请求撤销4号决定。涉案土地在诉讼过程中已用于房地产开发。
该院另查明：1995年3月，国家土地管理局下发(1995)国土(建)字第31号文件，要求各地土地管理部门对1992年以来新增非农业建设用地中的闲置土地，特别是征、占未用的耕地进行清理。郑州市政府办公厅随后下发的《关于清查处理违法用地若干问题的通知》(郑政办文〔1996〕119号)规定：“市内5区1995年12月8日以前的违法用地，符合下列情况之一的，由用地单位写出检查，填写违法用地清查登记表，经区土地管理部门审查后到市土地局办理国有土地用地手续：1.有规划用地许可证、建筑许可证或经有关部门处理过的用地项目，土地利用效益显著，与城市建设无重大矛盾的;2.有集体土地使用证，土地利用效益显著，与城市建设无重大矛盾的;3.农村集体经济组织兴办的经济实体，由于城市建设的发展，逐渐被包围进市区内，其土地利用效益显著，与城市建设无重大矛盾的;4.农村集体经济组织兴办的经济实体和文化、福利事业用地，曾经市政府认可，土地利用效益显著，与城市建设无重大矛盾的;5.农村集体经济组织远离市区兴办的经济实体，土地利用效益显著。”本案中，被诉4号决定所注销的涉案土地使用证，即是郑州市政府在此次清查期间于1996年12月25日为豫星调味品厂办理。
郑州中院一审认为：经工商行政管理机关核发营业执照，豫星调味品厂经济性质为个体工商户，而非村办集体企业。按照郑州市政府办公厅的有关文件规定，该厂不属于处理后可以补办用地手续的范围。闫垌村三组与豫星调味品厂就涉案土地向郑州市土地管理局提交的两个申请载明，该厂系闫垌村村办企业或村民组新建工厂，属隐瞒事实真相，不如实申报。郑州市政府给其颁发土地使用证的行为，事实不清，证据不足。根据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条的规定，土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或有违法情节的，原登记发证机关应依法更正，收回或注销原发土地证书，换发新的土地证书。郑州市政府应闫垌村三组的申请注销涉案土地证，符合上述规定。郑州市中原区计划统计局下达的中原计统(1992)第101号文件，只是同意第三人自筹资金在涉案土地建厂，并不能证明豫星调味品厂是闫垌村三组依据该文件成立的村办集体企业;该厂称其既是个体工商户又是村办企业的主张没有法律依据且相互矛盾，不予支持。该厂称自己填写的申请表如实申报了经济性质，不存在欺骗行为，但因其此前提交的两份申请均称该厂是第三人村办企业，且盖有公章，故该主张不能成立。该厂在办证前未对原土地所有权人进行过任何补偿和安置，不符合河南省土地管理局豫土(1996)239号文件规定的补办用地审批手续的条件，其认为自己依据该文件应当补办用地手续的理由不能成立，不予支持。据此判决维持4号决定。豫星调味品厂不服，提出上诉。
河南高院二审查明的事实与一审一致。该院认为：河南省土地管理局豫土(1996)239号文件规定了补办用地审批手续的条件是“被占地群众的生产和生活已得到依法补偿和妥善安置”。豫星调味品厂在补办用地手续时未提供补偿凭据，无证据证明该厂使用闫垌村三组土地给予了补偿安置。该厂属于乡镇企业，个体性质，不是村办企业，在向郑州市土地管理局提交的部分材料中以村办企业形式出现，属于隐瞒事实真相，不如实申报。郑州市政府注销该厂土地证事实清楚，证据充分。据此判决驳回上诉，维持原判。豫星调味品厂仍不服，申请再审。
河南高院复查在坚持二审意见的同时指出，豫星调味品厂在补办用地手续时未进行补偿，九年后以征地补偿安置费名义向闫垌村三组汇款被退回，说明其并未与被占地群众就补偿和安置问题达成一致意见。关于赔偿问题，因该厂起诉时未提，故不属于本案处理范围。据此作出(2009)豫法行申字第24号驳回申诉通知书。豫星调味品厂不服，再次申请再审。
河南高院再审查明的事实与一审一致。该院认为：关于“豫星调味品厂和闫垌村三组采取欺骗手段，未如实登记”的事实是否存在的问题，从涉案土地证申领发放过程看，闫垌村三组与豫星调味品厂共同虚构了后者为村办集体企业的假象，获得郑州市土地管理局的批复，进而由后者获得颁证。其行为隐瞒了土地使用者的真实情况，误导行政机关错误登记。豫星调味品厂称个体工商户可以是乡镇企业、不构成欺骗的理由，存在对《河南省实施〈中华人民共和国乡镇企业法〉办法》相关概念的曲解。该办法第二条第五项规定农民个人可举办乡镇企业，但第八条规定“农民个人或合伙从事商业经营，符合企业条件的，工商行政管理部门应当依法登记为企业，不得登记为个体工商户。”说明农民个体兴办的企业与个体工商户有明显区别，农民个体兴办的企业只有登记为企业，才能称乡镇企业。4号决定认定事实清楚，证据充分。关于4号决定适用法律是否正确的问题，因涉案土地证属于错误登记，这种不法状态一直延续至1999年以后，郑州市政府依据1999年修订并实施的《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条主动纠错并无不当。该条是程序条款，不适用不溯及既往原则。另外，本案发证行为是行政确权而非行政许可，行政机关注销该证属于行政处理，不适用行政处罚法规定的告知程序，故4号决定不存在程序违法之处。据此判决维持河南高院二审判决。豫星调味品厂仍不服，继续申请再审。
河南高院再次再审除认可一审查明的事实外，另查明：1991年7月1日，闫垌村三组与弓中兴签订租赁协议，约定弓中兴租赁闫垌村三组旧房12间、房南荒地0.5亩，房子每年每间240元，土地每年300元，每年租金共计3180元，期限10年。1995年11月25日，闫垌村三组为取得包括涉案土地在内的土地使用权，以豫星调味品厂和印刷器材厂系闫垌村三组新建的村办企业为由，共同采取欺骗方式向郑州市政府递交“关于违章用地的检查及补办征地申请”，请求免交相关征地费用。1996年3月26日、27日郑州市政府先后作出包括批准豫星调味品厂征用涉案土地在内的三个批复。另查，1996年3月16日，闫垌村三组分别与豫星调味品厂、印刷器材厂签订协议，注明以两个厂的名义征用土地使用权，土地使用权归属闫垌村三组所有。该院再次再审的判决维持其初次再审的判决，理由基本相同。
豫星调味品厂仍不服，向本院申请再审称：(一)被诉决定认定事实错误、适用法律不当。该厂在办理土地使用证申请表(二)上填写的就是“个体”，不存在“欺骗”。1996年3月16日的协议系伪造，且即便真实也非审核发证需要考虑的因素。《河南省实施<土地管理法>办法》第十一条规定系1999年12月修订所加，对此前行为没有溯及力，且即使存在“错登、漏登或者违法情节”,也应根据土地使用现状和历史等因素考虑处理方案，郑州市政府不考虑对其建厂费、一切投资以及征收土地所产生的费用等利益给予保护，一注了之，明显不公正。(二)原审法院超越司法审查范围，适用法律错误。1995年11月25日的申请说明豫星调味品厂是闫垌村“村办企业”，并没有说是“村办集体企业”，且即便申请的名义有问题，也不应注销，最多是对与登记不符的内容进行更正。且郑州市政府在另案中辩称为豫星调味品厂颁证合法，又在本案中以“采取欺骗手段，未如实登记所致”注销涉案土地证，出尔反尔，前后不一。豫星调味品厂为占地20亩的生产企业，1994年、1995年有6台送货机动车，陆续投资300多万元。根据《中华人民共和国乡镇企业法》第十条规定，谁投资企业财产应该归谁。(三)本案存在对豫星调味品厂土地使用权的侵权和掠夺。虽然弓中兴起诉闫垌村三组妨碍土地使用权的民事诉讼得到法院支持，但涉案土地竟被“卖”给卢氏公司建住宅楼，导致豫星调味品厂的地上物被粗暴强拆。据此，请求撤销一审、二审、两次再审判决和被诉4号决定。
郑州市政府辩称：(一)原判认定事实清楚。豫星调味品厂与闫垌村三组为获得涉案土地使用权提出的两个申请均载明，该厂系闫垌村村办企业或该村民组新建工厂。根据中原计统(1992)第101号文件要求，农村集体固定资产投资计划是以该厂为闫垌村三组举办的乡镇企业为前提，而事实上闫垌村三组并未出资，郑州市政府在受到欺骗的情况下给豫星调味品厂颁发涉案土地证。且根据郑政办文(1996)119号等文件有关规定，该厂不属于处理后可以补办国有土地用地的范围，后郑州市政府发现其隐瞒事实真相，由于该情形不存在更正等其他弥补措施，遂根据规定注销了涉案土地证。(二)郑州市政府依据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条规定作出被诉决定，适用法律正确。涉案土地证系错误登记的结果，从1996年颁发时起错误状态一直持续到1999年以后，郑州市政府依据1999年实施的上述新规定作出处理并无不妥，且该条款为程序规定，不涉及溯及力问题。综上，请求维持原审判决。
原审第三人闫垌村三组辩称：再审申请人从未在涉案土地上建任何厂房。诉争土地上始终都是种粮食，没有任何建筑。豫星调味品厂自始至终都没有进行过生产建设,没有支付过土地出让金及相关费用。弓中兴从来没有任何投资,不存在所谓补偿问题。被诉4号决定的证据清楚,适用法律正确，请求维持原审判决。
本院经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致。
本院另查明：河南高院再次再审另查明的闫垌村三组与弓中兴于1991年7月1日签订租赁协议所涉土地，与本案讼争土地并非同一块地，与被诉4号决定在法律上无关联。针对涉案土地，郑州市中原区人民法院曾于2006年5月10日作出(2006)中民一初字第34号民事判决，以豫星调味品厂享有的权利即为弓中兴的权利，而闫垌村三组分配给其村民占有使用，妨害了弓中兴土地使用权的正常行使为由，判决闫垌村三组在六个月内返还。
本院还查明：在闫垌村三组于2006年7月诉请郑州中院撤销颁给豫星调味品厂的土地使用证之后至同年9月14日该组向郑州市政府提出撤证申请期间，该组几十位村民于同年9月11日至13日连续三天围堵郑州市国土资源局要求撤销涉案土地使用证，郑州市政府其后启动了9月22日的调查并于同年12月28日作出被诉4号决定。2008年10月30日，郑州市政府根据本案二审判决和4号决定，作出郑政土(2008)328号《关于注销郑州市中原区豫星调味品厂国有土地使用证的决定》，再次决定注销涉案土地使用证。2010年10月13日，郑州市政府批准将涉案争议地登记在闫垌村第三生产队(即闫垌村三组)名下，登记材料标识“只登记不发证”。2011年9月27日，啟福置业股份有限公司在与郑州市国土资源局签订以涉案土地为标的的出让合同并缴纳约1395万元出让金后，获得了郑州市政府颁发的国有土地使用证，并按照每亩80万元标准向闫垌村三组支付了约1600万元补偿款。现涉案土地上已建成住宅并投入使用。
以上事实有豫星调味品厂在原审期间提交的办理土地使用证申请表(二)、征地补偿安置汇款单、郑州市政府于2006年8月7日在闫垌村三组诉其颁证行为一案(〔2006〕郑行初字第89号)中的答辩状，以及郑州市中原区人民法院(1999)中民初字第2749号、(2006)中民一初字第34号民事判决书等;郑州市政府在原审期间提交的郑国用(1996)第3483号国有土地使用证、闫垌村三组关于撤销国有土地使用证的申请、补办用地手续申请等;闫垌村三组在原审期间提交的再审申请人的营业执照、关于违章用地的检查及补办征地手续的申请、行政复议决定书等材料，以及原审及本院再审庭审笔录、听证笔录，行政申诉状，各方在本院再审期间提交的土地登记、发证材料和书面意见等证据在案佐证。
本院认为：根据查明的案件事实，结合争议焦点，本案再审需要审查以下三个问题：一是豫星调味品厂是否有资格获颁涉案土地使用证，二是4号决定是否合法，三是应当选择何种判决方式。
一、关于豫星调味品厂获颁涉案土地使用证的资格问题
郑州市政府给豫星调味品厂颁发涉案土地使用证，是对该厂违法占地进行处理的结果。因此，判断该厂获颁国有土地使用证资格问题，关键看是否符合郑州市当时处理违法占地的政策。根据郑政办文(1996)119号文件要求，豫星调味品厂只有属于“农村集体经济组织兴办的经济实体”，才有资格补办国有土地用地手续。经查，该厂在工商机关登记的经济性质为个体工商户。从法律上来看，个体工商户实为个人兴办的经济实体，而非“农村集体经济组织兴办的经济实体”，客观上不具备补办违法占地用地手续的资格。此外，按照河南省土地管理局豫土(1996)239号文件就补办用地审批手续规定的“被占地群众的生产和生活已得到依法补偿和妥善安置”条件，郑州市政府当年在补偿安置未予落实的情形下，给作为个体工商户的豫星调味品厂颁发土地性质为“划拔”的涉案国有土地使用证，与上述条件不符，属于错误颁证。因此，对于豫星调味品厂主张其系“村办企业”、符合当时颁证条件的申请再审理由，本院不予支持。
二、关于4号决定的合法性问题
按照依法行政原则的要求，行政机关对于自己或者所属部门作出的违法行政行为，有权亦有职责加以纠正。关于纠正的方式，按照实体从旧、程序从新的原则，可以适用新的规定。据此，《河南省实施<土地管理法>办法》关于发现土地登记和颁证错误可以收回或者注销之规定虽系1999年修改时新增加的内容，但按照前述原则，郑州市政府于2006年纠正1996年的错误颁证行为时可以适用。豫星调味品厂质疑上述规定溯及力从而主张郑州市政府无权纠正1996年所颁涉案土地使用证的理由不能成立，本院不予支持。
郑州市政府作出的4号决定虽有法律上的授权为依据，但以被诉行政行为合法性审查的标准来衡量，至少还有两个明显问题：一是事实认定有误。从本案查明的事实来看，豫星调味品厂在与闫垌村三组共同申请土地登记时曾经自称“村办企业”，亦曾在有关申请表中填写过“个体”的经济性质。虽然申请人对经济性质的表述前后不一，但尚不构成对真实经济性质的刻意隐瞒，故4号决定认定豫星调味品厂与闫垌村三组在登记中采取欺骗手段，证据并不充分。除此之外，郑州市政府及所属土地管理部门在办理登记的过程中未尽审慎审查的义务，未能发现豫星调味品厂系个体工商户这一明显事实，导致错误登记和颁证的发生。因此，4号决定将错误登记和颁证完全归因于豫星调味品厂和闫垌村三组的“欺骗手段”，却对行政机关审查不严的问题隐而不提，事实认定有误。二是有违正当程序。按照正当程序的基本要求，行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知并给予其陈述和申辩的机会。4号决定剥夺了豫星调味品厂继续使用涉案土地的权利，对其重大财产权益产生不利影响，郑州市政府既未事前告知豫星调味品厂，亦未给予其陈述和申辩的机会，程序明显不当。虽然郑州市政府相关工作人员在2006年9月22日对豫星调味品厂负责人弓中兴进行了口头询问并制作了调查笔录，但从该笔录内容看，询问时既未告知调查目的，也未告知可能因涉嫌欺骗未如实登记、行政机关拟注销涉案土地使用证等情况，不足以使该厂在4号决定作出前进行充分的、有针对性的陈述和申辩，显然不能满足正当程序的要求。因此，郑州市政府作出的4号决定事实认定有误、程序明显不当，被诉行政行为构成违法，一审、二审判决及河南高院的两次再审判决，属于认定事实不清，证据不足，依法应予纠正。
三、关于选择何种判决方式的问题
4号决定违法，依法本应判决撤销，并责令郑州市政府重新作出处理。但考虑到涉案土地已出让他人开发建成住宅并已使用多年，判决撤销不利于保护为数众多的善意第三人的合法利益，且豫星调味品厂确实不具备获得涉案土地使用证的条件，判决撤销亦无必要。从利益保护的角度看，本案最大的问题在于，由于被诉行政行为对错误颁证归因有误，客观上不利于豫星调味品厂主张信赖利益的保护。且涉案土地使用证从发证到被注销的时间长达九年，该厂在此期间如有合理投入，应当认定为应受法律保护的信赖利益。为了保护相对人的信赖利益，应当对被诉行政行为的违法性尤其是错误颁证过程中行政机关未尽审慎审查职责的行为作出确认。另外，郑州市政府是在闫垌村三组就颁证行为提起诉讼后法院审理期间、该组又向郑州市政府提出撤证申请的背景下作出了4号决定，之前长期一直未发现并及时纠错，而4号决定将涉案土地使用证一注了之，未充分考量各种因素，加之涉案土地很快用于房地产开发，无疑增大了后续权益实现、矛盾化解的难度。故综合权衡公共利益和个体利益全面保护的需要，根据行政诉讼法有关规定，本案最为适当的判决方式就是确认4号决定违法但不撤销。一审判决维持4号决定，认定事实不清，应予纠正;二审判决及河南高院两次再审判决均维持一审判决，亦当纠正。至于豫星调味品厂是否存在信赖利益以及应当如何予以弥补的问题，由于该厂并未就此提出诉讼请求，不属于本案审理范围，可由郑州市政府在本案判决后组织调查并作出相应的处理。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》(1989年)第五十四条第二项第1目、第3目，《中华人民共和国行政诉讼法》(2014年)第八十九条第一款第二项、第三款、第一百零一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的规定》第五十八条之规定，判决如下：
一、撤销河南省郑州市中级人民法院作出的(2007)郑行初字第34号行政判决，河南省高级人民法院作出的(2008)豫法行终字第00017号行政判决、(2010)豫法行再字第00002号行政判决和(2012)豫法行再字第1号行政判决;
二、确认再审被申请人郑州市人民政府作出的郑政行政处(2006)4号行政处理决定，即“关于注销(1996)字第3438号国有土地使用证的决定”违法。
本案一、二审案件诉讼费共100元，由再审被申请人郑州市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王晓滨代理审判员 阎 巍代理审判员 仝 蕾二〇一六年四月二十八日书 记 员 徐 超
