最高法院判例：“告知送达”等程序行为不可诉
【裁判要旨】
行政行为作成后的“告知送达”，是一种重要的行政程序。一方面，是为了使当事人知悉行政行为的内容;另一方面，亦为行政行为的生效要件，书面的行政行为自送达相对人及已知的利害关系人时才对其发生效力。未予告知送达的行政行为属于无效的行政行为，但是，针对不予告知送达这类程序行为本身，却不能单独提起诉讼。这是因为，法律尚无针对程序行为设置单独的法律保护，针对程序行为的法律救济手段，只能在针对最终的实体决定提起诉讼时同时采用，除非这个程序行为再也不能纳入实体决定的整体之中一并得到解决。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书(2017)最高法行申5817号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)李小征，男，汉族，住河南省济源市。
再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)河南省人民政府，住所地河南省郑州市金水东路22号。
法定代表人陈润儿，该省人民政府省长。
再审申请人李小征因诉河南省人民政府(以下简称河南省政府)未依法送达行政复议决定书违法一案，不服河南省高级人民法院(2017)豫行终413号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员董保军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
李小征向河南省郑州市中级人民法院起诉称：2013年11月11日，其向河南省政府邮寄行政复议申请书，河南省政府11月13日收到。经多次催问，2016年8月15日其接到河南省政府邮寄的告知书，称河南省政府于2014年1月27日以邮寄方式向其送达了《行政复议决定书》(豫政复决〔2013〕2551-2552号)，但其迄今并未收到该决定书。故提起诉讼，请求确认河南省政府未依法向其送达《行政复议决定书》(豫政复决〔2013〕2551-2552号)的行为违法。
河南省郑州市中级人民法院一审认为：李小征已经就其2013年11月11日向河南省政府邮寄行政复议申请，河南省政府收到后未给其作出行政复议决定，经催问，2016年8月15日河南省政府书面告知已于2014年1月27日向其邮寄送达《行政复议决定书》(豫政复决〔2013〕2551-2552号)一事，以河南省政府不履行行政复议法定职责为由，向该院提起(2016)豫01行初575号行政诉讼。该院已于2016年11月14日作出行政裁定，以起诉超期为由裁定驳回了李小征的起诉，目前李小征已对该裁定提起了上诉。本案中，李小征基于相同的事实，又以“河南省政府未依法向李小征送达《行政复议决定书》(豫政复决〔2013〕2551-2552号)的行为违法”为由，向该院重新起诉，请求确认河南省政府该行为违法。虽然李小征本案诉讼请求及理由的文字表述与(2016)豫01行初575号案件不完全相同，但是李小征本案诉请确认对其复议申请未依法送达复议决定书的行为，涵盖在前案所诉河南省政府未履行行政复议职责、其未收到河南省政府出具的行政复议决定书事项之内。故李小征本案诉讼与(2016)豫01行初575号案件的诉讼，构成重复诉讼。李小征本案起诉不符合法定起诉条件，依法应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第六项、第二款之规定，作出(2016)豫01行初888号行政裁定，驳回李小征的起诉。
李小征不服，提起上诉。
河南省高级人民法院二审认为：送达行为是具有独立法律意义并产生法律效力的行政行为的辅助性程序行为，不单独对外产生法律上的效力，只具有辅助主行政行为成立或者生效的功能，其法律意义蕴含于主行政行为之中，因此，送达行为不具有可诉性，对送达行为合法性的争议只能在对独立的行政行为或主行政行为提起争议时，作为主行政行为的合法性或有效性问题请求争议解决机关一并审查。本案中，李小征起诉要求确认违法的行为是河南省政府送达复议决定行为，该行为属于河南省政府复议决定行为的附属程序，属于复议行为的附属行为，本身不具有单独的法律效力，因此，对李小征的起诉应予驳回。一审法院裁定理由不当，予以纠正，但结果正确，依法应予维持。据此作出(2017)豫行终413号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。
李小征向本院申请再审，请求依法撤销一审和二审行政裁定，依法改判或发还审理。其申请再审的主要事实和理由为：其向河南省政府说明未签收到复议决定书，要求予以补办，遭到拒绝后，才提起诉讼，一审和二审法院驳回起诉明显错误。行政复议包括受理、作出决定及送达等行为，针对任何一项行政行为都可以提起诉讼;河南省政府提供的送达回证上没有其签名和日期，说明送达行为违法，侵犯其合法权益，其有权提起诉讼。故二审法院认定事实和适用法律错误。李小征在上诉理由中还提出，其在(2016)豫01行初575号案件中起诉的标的是行政复议的答复行为，诉讼请求是履行法定职责、对行政复议申请予以答复;而本案起诉的标的是未依法送达复议决定书的违法行为，诉讼请求是确认违法，因此两案诉讼标的和诉求并不相同，不构成重复起诉。
本院认为：行政行为作成后的“告知送达”，是一种重要的行政程序。一方面，是为了使当事人知悉行政行为的内容;另一方面，亦为行政行为的生效要件，书面的行政行为自送达相对人及已知的利害关系人时才对其发生效力。未予告知送达的行政行为属于无效的行政行为，但是，针对不予告知送达这类程序行为本身，却不能单独提起诉讼。这是因为，法律尚无针对程序行为设置单独的法律保护，针对程序行为的法律救济手段，只能在针对最终的实体决定提起诉讼时同时采用，除非这个程序行为再也不能纳入实体决定的整体之中一并得到解决。
具体到本案，再审申请人的诉讼请求是确认未依法送达行政复议决定书的行为违法。就权利保护而言，再审申请人在逾期没有收到复议决定的情况下，完全可以提起要求判令复议机关履行行政复议法定职责的诉讼，而不是单独针对送达程序提起确认违法之诉。事实上，再审申请人此前也确实已经以河南省政府不履行行政复议法定职责为由提起了诉讼。在此情况下，其提起本案诉讼，既不属于行政诉讼受案范围，同时也构成重复起诉。虽然一审法院和二审法院在认定不符合起诉条件的具体情形上有所不同，但是，行政诉讼的起诉条件具有多样性，在一个案件中，既有可能仅仅违反其中的一种，也有可能同时违反多种，并不必然是一种非此即彼的关系。二审法院既可以以自己的正确认定代替一审法院不正确的认定，也可以在认可一审法院认定的基础上补充认定违反起诉条件的情形。只要一审的裁判结果并无不当，即可在补充完善理由之后予以维持。
综上，再审申请人李小征的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人李小征的再审申请。
审 判 长 李广宇审 判 员 阎 巍审 判 员 董保军二〇一七年十月三十一日法官助理 骆芳菲
