关于超期羁押问题的几点思考
发布日期：2004-10-09 文章来源： 互联网
超期羁押是刑事司法实践的一大顽疾，老百姓对此颇有怨言。文章试图从超期羁押的现状着手，从显性超期羁押和隐性超期羁押两个角度，分析超期羁押难以纠正的各种原因，挖掘思想的、体制的和客观现实的根源。最后，结合实际探讨解决超期羁押的方法，抛砖引玉，以期能更好地解决此类问题。
一、引言
2002年5月份，最高人民检察院在山东省潍坊市召开纠正超期羁押经验交流会，会议指出超期羁押就是违法羁押，是执法不公的表现，违反了依法治国方略，背离了江泽民总书记“三个代表”重要思想。最高人民检察院要求各级检察机关要充分认识到超期羁押的社会危害性，提高认识，转变执法观念，采取有效措施，于6月底前纠正在检察机关各环节上的超期羁押现象。
超期羁押，曾与刑讯逼供、律师辩护难一起被2000年全国人大执法大检查列为我国刑事诉讼法执行过程中的三大难题。超期羁押不仅侵犯犯罪嫌疑人的人身权利，损害其心身健康，给被羁押者的亲属造成不必要的负担与痛苦；而且妨碍监管秩序的稳定与刑事诉讼活动的正常进行。它犹如顽瘤，久治不绝，反映了我国刑事司法实践领域的一些思想意识与体制弊端。本文拟从超期羁押问题的现状、产生原因以及解决办法的设想入手，谈谈一孔之见，以期更好地解决此类问题。
二、超期羁押的现状
根据著名刑事诉讼法学者陈瑞华的定义，所谓超期羁押就是有关机关超出法定的期间，对犯罪嫌疑人的人身自由作出限制。目前，我国的超期羁押现状是显性超期羁押大量存在，已被司法界所重视，但隐性超期羁押仍未引起关注。
（一）显性超期羁押仍大量存在
据2002年7月31日《人民日报》公布的数据显示：2001年全国检察机关对超期羁押提出书面纠正意见66196人，截至2001年底仍有7212名犯罪嫌疑人、被告人被超期羁押，其中有38件45人超期羁押在5年以上（其中超期羁押8年以上的18件23人）。这是全国的情况，该统计数字可能还会有疏漏及其他人为因素，忽略这些，数字仍然相当惊人。而深圳作为经济发达的沿海地区，犯罪率一直居高不下，超期羁押率位于全国上游。与全国超期羁押的总体分布不同，深圳市的超期羁押主要是集中在刑事拘留阶段和法院审判阶段，而侦查阶段和审查起诉阶段的超期羁押率则一直维持在较低水平。截至2002年7月底，全市看守所共有在押人员10239人，其中超期羁押1377人。在超期羁押的1377人中，刑事拘留阶段超期608人，占刑事拘留总数的18%，侦查阶段超期42人，占侦查阶段总数的3%，审查起诉超期50人，占审查起诉总数的4%，审判阶段超期677人，占审判总数的25%.深圳市超期羁押呈现出以下特点：1、公安机关纠正率最高，纠正速度快，而法院的纠正率偏低；2、出现边纠正边清理边超期的重复超期现象。
（二）隐性超期羁押未能引起足够重视
上述明显违法的超期羁押，已经引起了法学界和司法界的广泛关注，但还有一种隐性超期羁押，未能引起足够重视。
1、假借合法程序，相互“借用”办案（羁押）期限
侦查、检察、审判人员由于工作关系，在办案过程中相互照顾，互相“借用”办案期限。
（1）侦查人员在案件未达到批捕、或审查起诉的基本条件，但又界临办案最后限期时，匆匆将案件移送检察机关，合法获得两个月的补充侦查期限（根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百四十条规定补充侦查以两次为限，对于补充侦查的案件，应当以在一个月内补充侦查完毕）。
（2）同理，检察人员办理审查批准逮捕、审查起诉案件即将到期之际，赶快办理补充侦查手续，将案件退回公安机关，充分利用合法程序，为自己办案获得足够的期限。
（3）检察院向法院提起公诉的案件，事实清楚，证据确实、充分，法院由于各种原因在法定期限内不能审理完毕，要求检察机关提出延期审理的申请，以达到延长审理期限的目的。
相互“借用”办案期限，表面合乎法律规定，实际上严重侵犯了犯罪嫌疑人、被告人的人身权利，亵渎了法律尊严，应为司法界所警觉。
2、任意延长或重新计算羁押时间
《刑事诉讼法》规定了拘留、检察自侦、审判阶段可以延长期限的几种情形，但延长期限的权力基本掌握在本机关的兄弟部门或上级机关手中，也就是说除了机关的内部监督外，基本不受其他机关的制约，这样公检法各机关有可能根据侦查或其他需要，任意延长羁押时间。
3、死刑复核、死缓核准无期限限制，终审死刑、死缓犯权利得不到保证。
为保障死刑罪犯权利，我国刑事诉讼法规定，由最高人民法院或最高人民法院指定的高级人民法院负责死刑复核，由高级人民法院负责死刑缓期两年执行判决的核准。但具体死刑复核、死刑缓期两年执行核准时间却没有任何法律予以确定。这极易造成死刑、死缓犯无限期等待复核、核准。以深圳市2002年6月份情况为例，死刑复核、死刑核准超过1个半月的占死刑复核、死缓核准总数的90%余，超过1年的占死刑复核、死缓核准总数的55%，超过2年的占死刑复核、死缓核准总数的12%，超过3年以上的占死刑复核、死刑核准总数的1%.因同案犯需等待死刑复核、死缓核准而无法投劳执行的有69人，等待时间超过1年的有47人，约占死刑、死缓同案犯总数的70%.因为刑罚的特殊性，多数死刑、死缓犯思想负担重，情绪不稳定，有的不服管教，滋事生非，无端欺压打骂其他在押人员，成为仓头狱霸。有的自知求生无望，想方设法自寻短见，给看守所的监管工作带来了很大困难。另外，同仓关押死刑犯过多，容易引发集体冲监、暴狱。去年以来，深圳市某看守所已成功粉碎两起死刑犯预谋劫持人质冲监事件。为了减少同仓在押死刑犯数量，看守所不得不将原不关押死刑犯的后排监仓用于关押死刑犯。后排监仓离值班室远，不利于掌握情况和处理突发事件，带来安全上的隐患。由此可见，大量等待死刑复核、死缓核准的罪犯给监管改造场所带来了沉重压力。同时，由于案件的复杂性，绝大多数等待死刑复核、死缓核准罪犯的同案犯也因为复核、核准须全案审查而无法投劳执行，不利于正常监管活动的开展，也侵犯了死刑、死缓犯及其同案犯的合法权利。
三、超期羁押成因
导致超期羁押的原因十分复杂，各种不同层次的原因交织在一起共同作用，造成超期羁押问题此消彼长，久禁不绝。
（一）客观现实制约
1、刑事案件大幅攀升，公安、司法工作人员不足，工作量严重超负荷，办案单位经费不足随着社会经济的加速发展，刑事犯罪率不断上升，而公安、司法工作人员配备跟不上。案件多、任务重、压力大、人员少是很多办案单位所面临的问题。通常的情况是，旧案未结，新案又接踵而来，形成既要办新案又要忙结旧案的恶性循环。办案单位往往是集中办案力量投入一些案情重大、社会影响力广、领导重视的案件，另外一些案情复杂但罪行不甚严重的案件则被撂在一旁，通过合法程序“以羁代侦”，或不办任何手续，直接等有办案人员手头无要案时才慢慢处理。
再者，办案单位经费不足（在深圳较为少见），无法对涉及面广、需跨省、跨境调查的案件展开全面侦查，影响证据的及时调取和固定，有的证据甚至因此而灭失，案件一拖再拖，也是造成超期羁押的原因之一。
2、案件方面因素
（1）重大疑难案件是超期羁押的高发区
刑事诉讼程序中，证据链条必须是完整的，且证据之间要求互相印证，证人间、犯罪嫌疑人间证言与供述不能相互矛盾。而重大疑难案件由于涉及面广，犯罪嫌疑人及证人众多，取证复杂，有的案件从一开始就搞成了“夹生饭”，证据间矛盾很多，难以结案；有的案件证据复杂，受办案人员运用证据能力影响，一拖再拖；有的案件侦破难度确实大，虽经几番延长期限也无法结案。
在个别情况中，当法定办案期限内难以办结案件时，办案单位往往以重大疑难案件是专案，是上级机关挂牌督办的案件为借口，对基层检察院的纠正超期意见置若罔闻，这也在客观上造成重大疑难案件纠正难，超期羁押率偏高。
（2）重口供忽视相关证据收集
在侦查阶段依靠犯罪嫌疑人口供作为主要证据结案的案件，犯罪嫌疑人一旦在审查起诉及审判阶段翻供，案件出现既定不了罪，又无法放人的局面，超期羁押由此而生。
（3）共同犯罪案件同案犯在逃，无法起诉又不变更强制措施
共同犯罪案件中，办案单位对部分犯罪嫌疑人采取强制措施后，共同犯罪的主犯或从犯在逃，久不归案，而仅仅依靠现有的证据又无法对在押的犯罪嫌疑人提起诉讼，办案人员从有罪推定观念出发，不愿意依法变更强制措施，借口“查明案情”，超期羁押在案的犯罪嫌疑人。
（4）案件层层上报、逐级审核，耗时耗力
刑事案件的最终审批权往往是掌握在办案人员的行政上级手中，从而出现“审（捕、诉）而不定”“定而不审（捕、诉）”的局面。办案人员没有决定权，却要承担错案责任。有些办案人员因害怕承担责任，将不必要请示的案件统统呈报上级机关，而在刑事诉讼中并没有确切的请示案件期限，内部的审批程序在一定程度上拖延了案件的办理。
3、政法各部门间相互推委或各执己见
公检法机关各自的司法解释不统一，对证据的理解不同，在一些案件的定性上存在认识分歧，互相扯皮或各执己见，使个别案件长期滞留在某一诉讼环节。
（二）思想认识根源
1、重实体、轻程序思想在司法实践中根深蒂固。相对而言，无论是办案单位还是具体的办案人员对实体法的应用都较为关注，对犯罪嫌疑人、被告人从侦查到审判阶段所涉及实体问题都非常重视，在物证、证人证言、现场勘验等证据方面要求一环扣一环，十分严谨，生怕有错案发生。但在程序方面却较为大意，对超期羁押是一种严重违法的行为缺乏概念，认为反正犯罪嫌疑人、被告人被超期羁押也能判刑，而且超期羁押的时间都会计入刑期，从而将羁押当作是侦查的工具与手段，“以羁代侦”，以“持久战”的方法获取犯罪嫌疑人的有罪供述，忽视程序正义。
2、重打击、轻保护思想作崇。不少办案人员尚未改变有罪推定的观念，注意的是如何收集证据证明犯罪嫌疑人有罪，忽视保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权利。认为只要打击犯罪采取什么方式方法都无所谓，假借合法程序，与其他办案单位相互借用办案期限，造成隐性超期羁押出现概率加大。
（三）体制根源
1、现行“谁收案谁换押”的换押制度不合理，超期责任难以区分
现行1997年最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合制定的换押制度，实行“谁收案谁换押”原则，这容易造成误解：早一天换押，办案期限就会早一天算在自己头上，倒不如拖一拖，迟一两天才办理换押，为自己赢得多些办案时间。这样的换押制度不仅不能调动办案人员的积极性，还会形成办案人员办理换押的惰性。不及时办理换押手续，难以客观反映出侦查、批准逮捕、审查起诉、审判等诉讼环节的变更，无法认定超期责任该由什么办案单位承担，给监所检察部门纠正超期羁押带来很大困难。
2、看守所管理体制存在缺陷
与劳动管理所、监狱属于司法厅、局管理不同，同是羁押场所的看守所隶属于公安机关。这种管理体制有着诸多弊端：除公安机关一贯将主要精力用于办案，对看守所工作重视不够、国家财政单列的看守所专项经费不能专款专用外，还令看守所难以履行法律所规定的催办超期案件的责任。
《中华人民共和国看守所条例》第四十三条规定：“看守所对人犯达到法定羁押期限即将到期而案件又尚未审理终结的，应当及时通知办案单位迅速审结；超过法定羁押期限的，应当将情况报告人民检察院。”看守所是羁押犯罪嫌疑人、被告人的主要场所，掌握超期羁押的第一手资料，由其进行案件催办，既快捷又方便。但由于看守所直属公安机关，公安机关对超期羁押承担着“既是运动员又是裁判员”的双重职责，现状是看守所要么根本就不履行《看守所条例》中规定的催办、报告责任，要么就是看守所对公安机关案件的催办根本起不了作用，条例中规定看守所催办、报告的制度形同虚设。
3、取保候审、监视居住等其他强制措施的配套规定、建设不完备，未能广泛应用
刑事诉讼法第五十一条规定：对于可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑以及可能判处有期徒刑以上刑罚，采取取保候审、监视居住不致发生社会危险性的犯罪嫌疑人、被告人可以采取取保候审、监视居住。但在司法实践中，一直很少使用取保候审、监视居住这两项非羁押性强制措施，致使犯罪嫌疑人、被告人一旦进入刑事诉讼阶段就必然导致羁押发生，为超期羁押的产生提供了温床。产生这种情况主要是因为：
（1）法律对取保候审、监视居住的适用范围规定过于笼统，界限不明确，操作起来弹性太大，不易掌握。
（2）司法实践重视羁押。目前办案人员对证据的把握仍停留于“口供—证据—口供”的层面上，过分依赖口供，而口供的获取在一定程度上以来羁押所产生的威慑力。如果过多的允许取保候审、监视居住，容易造成翻供现象，影响刑事诉讼的顺利进行。重视口供的办案模式造成我国逮捕率过高而取保候审、监视居住较少的状况。
（3）监管措施难以到位。法律规定取保候审、监视居住都由公安机关负责执行。然而，公安机关肩负着维持社会秩序和侦破案件的重荷，警力紧张，经费不足，根本就无法排除警力日夜不断地协助其他机关执行取保候审、监视居住任务。况且，非本单位侦查的案件，从熟悉案情到责任心上都很难达到有效的监管目的。
（4）取保候审缺乏对保证人未尽保证责任的认定和处罚的具体规定，难以防止保证人故意放纵、变相支持被保证人逃匿。
（5）监视居住得以实现的方式过于单一，对被监视居住的人身自由限制程度不确定，使执行机关在具体操作中无章可循。
鉴于以上种种原因，办案单位为防止犯罪嫌疑人、被告人逃匿、串供、翻供，基本上将所有案件都提请批准逮捕。而刑事诉讼法规定的逮捕条件较为宽泛，审查批捕部门着重审查的是是否构成犯罪，而忽视逮捕条件中采取其他强制措施尚不足防止发生社会危险性的规定，导致羁押率居高不下。
4、法律缺乏关于超期羁押的法律责任
中央政法委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部曾多次发文，要求办案部门严格执行办案期限，严禁超期羁押犯罪嫌疑人、被告人，要求对案件超期羁押的责任人予以追究，但具体由谁承担怎样的什么责任，由谁追究、如何追究、不追究又怎么制约等都没有明确，执行起来很难掌握，缺乏可操作性。法律法规缺乏对超期羁押责任的规定，造成监督机制不平衡，监督力度不够，监所检察部门手中缺少一把利刃，去杜绝超期羁押犯罪嫌疑人、被告人现象。
以深圳市监所检察部门纠正超期羁押的工作为例，深圳市院监所检察部门制定了从统计在押人员各诉讼阶段数据到发现超期羁押情况，从发出《法定办案期限执行情况通知书》到发出《纠正违法通知书》、处理反馈意见等一整套内部操作规程，将纠正超期羁押的各个阶段细化，使整个纠正超期羁押的流程程序化、规范化，责任到人，提高了工作效率，做到准确行使监督权。这是监所检察部门在处理超期羁押问题上完善内部建设的一些方面。而在纠正超期羁押问题上，刑事监督权更主要地体现在对外上，对各个办案部门的监督，问题也由此产生了。由于缺乏细化的超期羁押责任，纠正超期羁押更主要是依靠办案部门领导的意识，出现纠正超期羁押由领导出面协调解决的局面。对于个别法制观念淡薄、漠视犯罪嫌疑人、被告人权利的办案部门，没有制度约束，法定办案期限执行情况通知书、纠正违法通知书就是废纸一张。对此，监所检察部门所检察部门也无可奈何、束手无策。
5、羁押的滥用与羁押缺乏司法审查和司法救济机制
学者陈瑞华认为，超期羁押只是一种表象，超期羁押背后的问题是羁押的滥用。“中国的羁押，无论是从它的性质、程序、期限、救济、场所、羁押的替代措施来看，最大的问题是没有一个专门的司法控制系统，不能形成一个专门的司法审查机制，也没有一个专门的从侦查起诉一审二审横贯整个刑诉全过程的独立的封闭的程序性的裁判机制。”英国、美国的羁押率一般在1/3左右，法国、德国羁押率比较高，也大体保持在50%到60%之间，而我国的羁押率起码在85%以上。在我国，羁押不是一种例外的程序上的预防措施，而是一种惩罚化、普遍化的侦查工具与手段，它基本上是一种拘留、逮捕决定后依附于拘留、逮捕的剥夺公民人身自由的当然状态，整个羁押期限依附于办案期限。同时，刑事诉讼法虽规定犯罪嫌疑人及其委托的律师、辩护人、近亲属可以向办案单位申请解除羁押或变更其他强制措施，但通常是案件处于哪个诉讼阶段、由哪个机关掌握就向哪个机关申请。公检法机关基本上是一个侦诉机构，关心的是案件能不能被定罪，向办案单位申请解除羁押或变更其他强制措施，“到最后一定是与虎谋皮，解决不了问题”。羁押救济的彻底虚无化和羁押期限完全依附于办案期限，使羁押完全依附于办案人员的职业素质、职业道德和良心。在这种无独立审查、无司法救济的羁押制度下，超期羁押是无可避免的。
综上所述，导致超期羁押的原因十分复杂，要从根本上减少或避免超期羁押，也必须有针对性地从多方面入手，综合各种社会和政治因素的力量，下大力气解决。
四、解决超期羁押的对策探讨
（一）加强严格执法意识，从思想意识上解决以下两个问题：
1、要彻底改变“重实体、轻程序”的错误观念，注重实体法的同时务必将程序法等量齐观程序法体现于法律过程的设计以及司法裁判的过程中，较实体法而言，是明确、具体且可操作的标准，属于“看得见的正义”。程序正义具有优先于实体正义的价值，在实体正义与程序正义的关系上，应树立起程序正义优先的观念，宁原牺牲实体正义也要坚持程序正义。办案人员应当严格执法，采用不正当的手段进行超期羁押，同样是违法，应该坚决抵制。
2、正确认识羁押的性质与目的，避免羁押的工具化、普遍化使用
提高办案人员素质，加强理论教育，让其知道“现代国家基于无最推定原则，普遍认为审判前的积压只是一种例外的程序上的预防性措施，以避免让在法律上无罪的人承受有罪处罚的待遇。”羁押作为保障刑事诉讼顺利进行和剥夺公民人身自由的双刃剑，其目的是为了保全证据或是犯罪嫌疑人的人身安全，防止犯罪嫌疑人逃匿、自杀、串供、毁灭证据、收买或威胁证人，它并不是一种侦查工具，只能作为程序上的例外使用，而不能被变成侦查手段，普遍、广泛使用。
（二）加大司法资源投入，从现实上解决以下两个问题：
1、在扩大公安、司法机关人员编制，增拨办案经费的同时，提高公安、司法机关入门门槛
为减轻办案压力，克服客观原因造成的超期羁押，应该在裁减不合格公安、司法人员的基础上，扩充公安、司法机关人员编制，增加办案经费。同时，实行统一考试，提高公安、司法机关入门门槛，提高公安、司法机关的整体素质。
2、探讨借鉴辩诉交易，节省司法资源
今年4月份，黑龙江省牡丹江铁路运输法院第一次试用辩诉交易制度，开庭仅用25分钟，审结了孟广虎涉嫌故意伤害案。这个新型案例在我国引起了关于辩诉交易制度的广泛讨论。辩诉交易（pleabargaining），在法官开庭审理前，由检察官和辩护律师进行协商，以控方撤消指控、降格指控或要求法官从轻判处为条件，换取被告人的认罪答辩。二战后，美国经济的发展和社会矛盾复杂化，犯罪数量以惊人速度增加，受案件的压力和司法资源的有限性影响，辩诉交易开始盛行。现在美国有90%的刑事案件都通过辩诉交易解决。
虽然我国“不论从检察机关的内部体制与外部关系来看，还是从我国法官的传统角色所担当的社会功能、传统职权主义影响以及检察机关与法院的关系来看，都难以形成支持美国式辩诉交易的环境。”但我国可以借鉴辩诉交易制度，由检察机关与犯罪嫌疑人或其辩护律师达成协议，犯罪嫌疑人承认有罪，检察机关向法院建议较轻的刑罚。辩诉交易如果规范并应用得当的话，不仅会有利于提高效率，减轻案件压力，节省大量的司法资源，而且使被告人免受长时间等待审判的心理压力与精神折磨，在一定程度上有利于解决普遍存在的超期羁押问题，这对于司法并不发达的我国有着特殊的意义。
（三）进行司法体制改革，从体制上解决以下六个问题：
1、仿效英美实行庭审前羁押司法审查制度，为犯罪嫌疑人和被告人提供司法救济的途径
根据世界刑法学协会第十五届代表大会通过的《关于刑事诉讼法中的人权问题的决议》第八条规定：“影响被告人基本权利的任何政府措施，包括警察所采取的措施，必须有法官的授权，并且可受司法审查。”我国应实行羁押批准机关与侦查机关的分离，实行司法令状主义，将审判前的羁押权归属于独立的司法审查机构（如法院），侦查机关仅有强制犯罪嫌疑人到案的权利，而不能自行决定羁押，甚至将羁押当作获取口供的手段。被逮捕和拘留的人有法律上的权利及时得到司法机关的保护，人身自由如受侵犯，即使有罪的人也可能无罪释放，并可依法获得国家赔偿。实行羁押司法审查制度，由独立机构行使司法审查权，将逮捕和羁押严格分开，由独立的司法审查机构签发司法令状（逮捕证），并通过设置羁押上诉程序来保障其公正实现。羁押期限，由司法审查机构作出明确界定，不再依附于办案期限。犯罪嫌疑人认为自己的羁押违法，可以向法院提起诉讼。这样，可以对侦查机关有效制约，严格控制羁押期限，避免超期羁押的产生。
2、设立超期羁押的惩罚性机制，追究有关办案机关和办案人员的责任
制定严格的外部制裁及内部约束，使用法律强制力对办案机关、办案人员施加威慑、限制或剥夺其权利，使办案机关、办案人员在相对紧张的制度环境下，受到压力，自觉恪守法条，严格按法定办案时限结案。笔者建议参照如下方式制定政法工作人员执行法定办案时限责任制：
（1）责任制实行无过错责任原则，超期羁押责任由公安、司法机关及具体的办案人员共同承担；
（2）对超期羁押的公安、司法机关采取通报批评的方式，并将其执行法定办案时限的情况、是否有超期羁押作为办案单位参加优秀、先进单位评选的指标之一；若公安、司法机关在一个月内出现三起超期羁押案件，或者出现因超期羁押造成被羁押人伤残、死亡等严重后果的，丧失参评的资格，并给予通报批评。相应的，在公安、司法机关内部追究办案人员责任时，采取行政及纪律处分，并将其执行法定办案时限的情况作为办案人员年度考核的标准之一。按办案人员造成超期羁押的严重程度，分别给予通报批评、警告、记过、记大过处分；出现因超期羁押造成被羁押人伤残、死亡等严重后果的，给予降职、撤职处分；构成犯罪的，移交有关部门追究其刑事责任。
（3）由人民检察院监所检察部门负责以羁押换押证的执行情况为依据认定超期羁押。对公安、司法机关的通报批评决定有人大常委会（政法委员会）作出；对办案人员的行政、纪律处分由其所在单位作出，受人民检察院监所检察部门监督。
3、增强取保候审、监视居住两种非羁押性强制措施的实用性，扩大其适用范围，提高适用率，降低羁押率
（1）明确适用范围中“不致发生社会危险性”的具体标准。除了可能判处有期徒刑10年以上刑法的；累犯、惯犯；曾被取保候审而有逃避或其他妨碍刑事诉讼行为的；可能对被害人、证人、鉴定人及其近亲属的人身或财产进行侵害的；可能逃跑、自杀或者进行其他犯罪活动的；住址或身份不明的犯罪嫌疑人、被告人外，都可以采取取保候审、监视居住的强制措施。
（2）侦查过程中应注重相关证据的连续性，不能过分依赖口供。
（3）拓宽执行机关的范围。取保候审、监视居住主要的执行机关仍为犯罪嫌疑人、被告人居住地的派出所，必要时派出所可以要求决定机关及其犯罪嫌疑人、被告人所在单位、所在居委会、村委会协助。派出所一旦提出协助要求，上述机关必须无条件配合。决定机关也可以自行向派出所提出执行要求，派出所根据具体情况予以考虑。
（4）落实监管措施。除现有的监督方法外，公安机关可以采用暂时没收犯罪嫌疑人、被告人的身份证、旅游证件；勒令其定期（每天或每周）到派出所报到等方式方法限制其活动范围。决定机关了解案情，掌握同案及证人的情况，应协助执行机关监督被取保候审、监视居住者是否做到无干扰证人作证、毁灭、伪造证据或串供。一旦发现被取保候审、监视居住人有违法行为，公安机关立即将其羁押，并在档案中注明。自此，该犯罪嫌疑人、被告人10年内不得申请取保候审、监视居住。
（5）增加保证人的必要惩治条款，规定保证人不履行保证责任所应承担的相应刑罚，约束保证人严格履行保证责任。
（6）将监视居住准确定位，确定与取保候审不同层次的适用条件，并增加保证人与保证金这两种实现方式，使监视居住不再沦为侦查机关变相羁押犯罪嫌疑人的工具。
4、调整看守所的管辖体制，增强看守所催办案件的可操作性
劳动教养管理所、监狱原来与看守所一样，同属于公安机关管辖，但1983年，劳教所、监狱脱离公安机关，由司法行政机关管理。综观世界各国，鲜有未决犯羁押场所由侦查机关管辖的情况。应调整我国看守所的管理体制，转由司法行政机关管辖，改变公安机关“自己抓、自己审、自己管”的局面。司法行政机关不直接参与刑事诉讼过程，是一个较为中立的机关。由司法行政机关管理看守所，在保障犯罪嫌疑人、被告人权利方面具有优势，看守所能更好地处理与各个司法机关的关系，尤其是与侦查机关（主要是公安机关）的关系，在发现犯罪嫌疑人、被告人即将被超期羁押时，更好地履行《看守所条例》所规定的催办责任。
此外，在逮捕与羁押未分离、司法审查制度未建立起来以前，可以考虑由看守所在羁押换押证上注明办案期限，期限一到，无须其他机关的法律文件通知，看守所凭换押证就可发出释放证明，释放犯罪嫌疑人、被告人，以杜绝超期羁押的发生。
5、实行“谁送案谁换押”的换押证制度
1997年，由深圳市人民检察院牵头，深圳市人民法院、检察院、公安局三家联合会签了关于执行换押证制度的文件，实行“谁送案谁换押”原则，效果非常好，各办案单位基本上能及时准确地办理换押，为监所检察部门掌握刑事诉讼阶段的变更打下良好的基础。无论是办案单位还是办案人员都不希望在案件已经移交其他单位后，办案期限仍然算在自己头上，因此，“谁送案谁换押”的原则更有利于调动办案单位、办案人员及时办案换押手续的积极性。也更有利于监所检察部门纠正超期羁押工作的开展。
6、明确死刑复核、死缓核准的办案期限
死刑复核、死刑核准不应以保护被告人的利益为借口，毫无期限地羁押死刑犯、死缓犯。应规定死刑复核期限为六个月，死缓核准期限为三个月，如在复核、核准过程中发现新情况需要核实、发回重审的，最高人民法院、高级人民法院应函告被告人所在的看守所，由看守所告知被告人，减轻被告人的心理压力和不必要的情绪波动。
