人民代表大会制度50年华诞感言
发布日期：2004-06-29 文章来源： 互联网
人民代表大会制度在风雨兼程中迎来了她的50华诞。斯时斯刻，万千感慨可化为八个字那就是：往事不悔，来者可追。抱持对人民代表大会制度的一腔赤忱，总结其50年的成败得失，笔者以为人民代表大会制度要在我国的政治文明和宪政建设中发挥更大的作用，亟需做好以下两方面的工作：
其一，中国共产党与人民代表大会制度的关系问题。按照马克思主义的政党学说，中国共产党除了人民的利益以外，没有也不谋求自己的利益。她领导人民革命和建设的目的都是为了支持人民当家作主。党的“三个代表”的重要思想也强调在应然和实然层面上共产党是全体中国人民根本利益的代表，加上党本身在新中国建立和发展过程中所取得的历史地位，决定了党是社会主义事业的领导者。但党的这种领导地位通常是在政权体系之上的，她要充分实现自己的意志和主张，就必须找寻一套政治上、组织上、思想上可操作的办法。可是如果操作不当，就极易使作为人民当家作主基本形式的人民代表大会制度地位和作用虚化，陷入党政不分或以党代政的泥潭。西方国家的政党公开承认自己是社会的派别，是利益的追逐者和享有者。其执政目的是实现自己所代表的部分利益的最大化。当这种逐利行为为社会多数所承认时，便会以多数决的方式变成社会决策或公共政策贯彻下去。但因为他仅代表部分利益，那么社会在考量其利益诉求时，就要注意各种利益的均衡与兼顾，就要有对部分化利益倾向的监督与限制。于是对将利益符号化与体制化的权力进行制衡也就成为顺理成章的事了。中国共产党是全体中国人民利益的代表是从党的性质和党的组织整体而言，这并不排除共产党的部分组织和个人会违背人民的利益。而且共产党对人民利益的追求与维护也是在一个个具体实践行为中展开的，由于主客观因素的影响也会造成党的行动有可能悖离人民的利益，因此如何建立健全一种有效的机制，把党的一切活动置于人民的监督之下便成为中国政治文明建设中的一项急务。从监督的实效性和便利性来说，人民对党的监督主要体现为人民代表大会对党的组织和个人的监督。我国宪法序言庄严宣布：全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。我国宪法第62条和67条分别赋予全国人大及其常委会监督宪法实施的职责，因此人民代表大会监督党的活动其实也是我国社会主义法治的一项重要原则。在当下的中国如何既保证党对人民代表大会的领导，又做到人民代表大会对党进行真实有效的监督，真正实现党的领导、人民当家作主和依法治国的统一，是一项摆在所有中国人面前的重大课题。
其二，人民代表大会制度的体制设计与权能分配问题。从我国的国家结构形式而言我国采行单一制。但我国并不象法国这样的单一制国家由中央直接委派官员并在地方国家机构中居于主导地位（法国省督可以否决省议会的立法）。我国地方政权全面仿效中央政权，设立法机关和司法机关、行政机关。司法机关和行政机关都由立法机关产生，对立法机关负责，受立法机关监督。我国宪法法律一方面规定全国人民代表大会是最高国家权力机关，另一方面又规定包括全国人大在内的上级人大都由下级人大选举产生，其权力的来源并不直接诉诸人民本身，而仅从下级人大获得权力的正当性。理论上下级人大有体制内的正当地罢免上级人大部分甚至全部组成人员的权力，这样全国人大的最高权力机关的地位似乎并非牢不可破。虽然全国人大可动用撤消权（撤消地方人大不适当的决定和命令）来对抗上述极端情况，但如果没有民意的直接认可就很难获得公众力量的根基。从理论的逻辑来说，改变全国人民代表大会的组成方式，在必要时其代表由人民直接选举产生，才能使全国人大在国家机关体系中获得名副其实的最高地位。
基于我国现实国情，在立法权限的配置上采取了中央统一领导和适度分工、多极并存与多类结合的原则。全国人民代表大会及其常委会统一领导立法，国务院行使较大的立法权，地方人大也行使一定的立法权。由于最高立法机关并不绝对享有信息优势和人员素质优势，甚至其被要求具有全国代表性的特点反而造成了组织的庞大和议事的不便，更由于当今的中国又处于剧烈的经济转轨、社会转型和政治革新之中，为了降低立法的成本，不得不采取了两项独具中国特色的立法制度——“授权立法”和“先行立法”。授权立法指全国人大及其常委会授予国务院针对某些应属于“法律”规制的事项制定行政法规，待成熟后再制定“法律”。先行立法指地方权力机关根据地方事务需要，对应属法律或行政法规调整的事项在还未有法律时先制定地方性法规。在宪法监督保障和法律审查机制不完善的情况下，必然会造成重复立法、打架立法和内耗立法。
应该说立法权限的多元化配置与我国法制的演进道路在一定时期是相匹配的。由于中国是一个后发性的法治发展国家，为了满足国家迅速现代化的要求，所以我们不能走西方那种偏重社会演进的立法道路，而只能归依国家推进型的法治发展型式。为了防止政权统一立法造成改革风险过于集中的弊端，便不得不采行渐进式的、局部主义的、整体分解的立法模式，倡导实验式、探索式和时间差序式的立法，默许立法出现不平衡、不统一的状况，甚至维护国家能动主义立法、延滞公民权利保障立法。在社会主义市场体制初步形成，社会主义法律体系基本建构，社会阶层越来越多元化，公民个体对利益的诉求越来越强烈的时候，那么对社会转型动力较足的领域就有必要减少社会的干预，应使民间性的社会自我调节机制拥有足够的发展空间，要使民间法和习惯规范有一个公开竞争和成本博弈的平台。而与此同时立法应担当起协调利益冲突和舒缓社会阶层矛盾的职责，这就要求立法应具有最大的统一性和普遍性，兼顾社会最大的公益，这理所当然要求减少立法的层次、相对统一立法的权限、降低立法的冲突，这最终要求建立一个与国家的民族传统、法治背景、政治经济文化条件相适应的立法权限配置体制。在《立法法》颁布之前，我国宪法和有关法律对立法权限没有进行明确的界定，只是根据宪法和地方组织法的规定，要求地方人大及其常委会制定地方法规不得“与宪法、法律相抵触”。但因为没有健全的宪法和法律解释制度，导致不同地方对所谓“相抵触”解释各异。2000年7月1日开始施行的《中华人民共和国立法法》在第8条规定了只能制定法律的10类事项，基本明确了地方立法和中央立法的各自权限。但其对于地方性法规和地方政府规章的立法事项所作的列举性规定仍是粗线条的，何为“地方事务”、“何为行政区域内的具体管理事务”仍然不明，使得地方立法仍有可能出于各种原因侵犯和蚕蚀中央立法领域，推行地方保护和地方封锁。所以因应新的情势，借鉴联邦国家的立法经验，采取以事权划分为特色的立法权能配置模式，或许可成为我国立法的一个必要而有益的尝试。
