政府组成人员对人民代表大会制度认知情况问卷调查分析报告
发布日期：2004-10-19 文章来源： 互联网
党的十一届三中全会以来的20多年，人民代表大会制度获得长足的发展，从而大大提高了我国的民主化和法治化程度，人民代表大会正在成为真正意义上的国家权力机关。随着建设社会主义法治国家目标的确立，实行依法治国，人民代表大会将在我国政治、经济、社会生活中扮演越来越重要的角色。关于人民代表大会制度的认知情况，省人大常委会研究室以地方人大常委会任命的政府组成人员为调查对象，开展了一次问卷调查。
一、正面认知情况
1.对人民代表大会在国家政治生活中重要地位的认知。从基本的认知情况看，93%的政府组成人员认为人民行使国家权力的机关是人民代表大会，90%的认为国家最高权力机关是全国人民代表大会，93%的认为本行政区域内的国民经济和社会发展计划、财政预决算以及执行情况的报告由本级人民代表大会审查和批准，86.3%的了解本行政区域内的国民经济社会发展计划的部分变更应报本级人大常委会批准。
坚持和完善人民代表大会制度是我国民主政治发展的基本渠道。问卷反映政府组成人员在这些方面的认知情况，折射出党的十一届三中全会以来，随着人民代表大会制度的恢复和发展，人民代表大会在国家政治生活中的作用加强，人民代表大会制度在国家体制中的地位上升。同时，说明政府组成人员的人大意识、民主政治意识整体上的增强。
2.对代表选举制度的认知。调查问卷显示，对具有选举权和被选举权的公民年龄，选择正确率达到100%；直接选举由乡级扩大到县级是我国选举制度的一项重大改革，对县乡两级人大代表的选举形式，选择正确率为78.6 %；对县级人民代表大会选举省人大代表，代表候选人应具备的条件，选择正确率为68.2%.人大代表选举是我国人民代表大会制度的基石，作为我国国家机关产生的基础和前提条件，体现着人民代表大会制度“一切权力属于人民的”政权组织原则。代表选举制度改革是20年来完善人民代表大会制度的重要内容，人大代表直接选举范围的扩大，对我国政治生活产生了深刻的影响。在经历过多次的换届选举，有关人大代表选举已深入人心，政府组成人员对此认识也比较明确。
3.对人大常委会与本级人民政府关系的认知。问卷调查中，97.7%的人认为人大常委会与本级人民政府最基本的关系是监督与被监督的关系，97.3%的人同时认识到地方人大及其常委会有必要对本级人民政府进行监督。监督权被评价为地方人大常委会最重要的一项职权。调查中政府组成人员认为，人大对政府权力的监督制约十分必要，因为人大的监督权在我国监督体系中处在最高的层次，但人大监督的实效性有待提高，人大监督机制需要完善。
4.对地方人大常委会各项职权行使效果的评价。问卷调查中，对人大常委会职权行使效果的评价，认为第一位的是监督权，其次是人事任免权，三是重大事项决定权，四是立法权。现阶段，完善人大的职能，主要是加强立法工作和监督工作。立法是20年来人民代表大会制度最突出的成就，我国的社会生活在许多方面实现了有法可依。地方人大立法，对社会主义市场经济、民主政治的发展，以及全国性法律的制定、完善，起到了极大的推动作用，成绩斐然。从调查问卷对地方人大常委会各项职权行使效果的评价来看，地方立法权行使效果在四项职权中排在最后。我们分析后认为，这主要是缘于地方立法数量上的大幅度增加和立法的实际功效存在很大反差。不可否认，立法质量、法律权威和司法状况，都与立法效果评价有直接关系，特别是执法效果不尽人意直接影响到对立法效果的评价。对于地方立法效果评价较低，另一个原因是参加问卷调查有87.6%的是县（市、区）人大常委会任免的政府组成人员，县级人大常委会不具有立法权，不少人对地方立法权没有作出评价，这也是影响评价态度的一个因素。
5.对人大常委会实际地位的认知。地方人大及其常委会是人民代表大会制度的重要组成部分。问卷显示，地方人大常委会的地位处在不断提高中。关于人大常委会的实际地位，选择“高”的比例占26.4%，“较高”的占48.2%，两项合计比例为74.6%；对本级地方人大常委会依法行使职权总的评价，认为“理想”的占32.1%，“较理想”的占56.9%，两项比例合计占89%.占多数或绝大多数的人员肯定了人大常委会的实际地位和作用。
二、负面认知情况
综合分析调查问卷，我们认为政府组成人员认知情况存在的问题是：
1.对人大常委会的性质了解不全面。有21%的人认为人大和政府不存在决定和执行的关系，有29%的认为人大常委会委员可以担任政府、法院和检察院的职务，43%的对哪一级人大常委会拥有立法权不清楚，有近20%的不了解县（市、区）和省（自治区、直辖市、自治州、设区的市）人大常委会的组成人员的构成，54%的不清楚县级以上地方人大设立常委会的确切时间，64%的对本级人大常委会能否撤销下一级人民政府不适当的决定和命令，判断错误。
2.对人民代表大会和人大常委会职权范围区分不清。人民代表大会和人大常委会的职权法律有明确规定，两者有严格的区别，一些政府组成人员对组织法关于政府工作人员任命的规定认识比较模糊，例如，有56.5 %的人对“县级以上地方各级人民代表大会根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名，决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免，报上一级政府备案。”判断题选择失误，混淆了人民代表大会和人大常委会的职权。
3.对人民代表大会制度认识狭义化、简单化。统计显示，36%的人认为人民代表大会制度是关于人民代表大会及其常委会的制度；对于人民代表大会制度的基本内容，16.7%的人不了解我国“国家行政机关、审判机关、检察机关由人大产生，对它负责，受它监督”，有75.6%的人不能确认“中央和地方国家机构职能的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。统计结果表明，对人民代表大会制度基本内容了解全面的只有8.7%.
4.对国体、政体和国家机构认识模糊。（1）有相当一部分人混同了国体和政体。问卷显示，有29 %的人认为人民代表大会是我国的国体；（2）对国体和政体的关系认识不明。从调查情况分析，有45.5%不了解国体与政体的关系，把“人民民主专政”作为人民代表大会制度的一项基本内容，对人民代表大会制度的组织原则有29.3 %选择是“民主选举”。人民民主专政是国家性质，即我国的国体，人民通过人民代表大会制度这种政权组织形式掌握着国家的权力，人民代表大会制度自然是我国政体。（3）对哪些机构是国家机构，选择正确率为27.8%，有73.2% 的人认识模糊。例如，有4%的人认为政协是国家机构，有13.7%的人认为全国人大、54.5%的人认为国家主席、5.3%的人认为国务院、74.9%的人认为中央军委、4%的人认为地方各级人大和各级政府、20%的人认为人民法院和人民检察院、14.4%的人认为民族自治地方的自治机关不是国家机关。
三、认知程度分析
政府组成人员对人民代表大会制度认识上表现出这样几种倾向：一是了解不全，二是理解不深，三是不认识全貌。问卷中统计的情况是：
1.单一性的选题，正确率较高。问卷的30道选题，其中21道单项选择、判断题，有2/3题选择的正确率在58%以上。
2.综合性选题，正确率较低。问卷中关于“国家机构”、“人民代表大会制度的基本内容”的两道多项选择题，侧重检验整体性和综合性知识，统计表明，选择正确率分别是27.8%、8.7%.
3.缺乏对人民代表大会制度整体的理解和认识。人民代表大会制度的本质内容是人民当家作主，选举制度是其基础，民主集中制是其组织原则，它以人民代表大会为基石构建出国家政权组织形式。从整体上讲，这一根本政治制度包含纵向横向的三种关系。一是人民代表大会与产生它的人民的关系：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”；二是人民代表大会同它产生的其他国家机构的关系：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”；三是中央国家机构和地方国家机构的关系：“中央和地方国家机构职能的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。问卷中，政府组成人员对前两种关系正确认识的比例分别是93 %和78.9%，而对第三种关系能够明确认识到的只占29.4%.三种关系构成人民代表大会的基本内容，是统一的整体，不能分割开来。不从整体上认识三种关系，就无法从真正意义上理解人民代表大会制度为什么是我国的根本政治制度、是我国政权的组织形式，人民代表大会为什么是国家权力机关。问卷中，有23.7%的人认为社会主义制度是我国的根本政治制度，有29.3%的人认为人民代表大会制度的组织原则是民主选举，从中可见一斑。
综合分析，我们认为政府组成人员关于人民代表大会制度的知识主要来自对《宪法》《组织法》《选举法》等基本法律的学习，大多数人并没有参加过系统的培训学习。关于人民代表大会制度，理解不全面，缺乏系统性，认知程度偏低。
政府组成人员的认知程度也基本代表其他国家机关干部对人民代表大会制度的认知程度。
四、对人民代表大会制度建设的启示
本次问卷调查自2001年9月开始，至2002年3月结束，共向全省14个市州地的部分县（市、区）发出问卷800份，收回299份，有效回收率37.38%.组织答卷工作，有的是由省人大常委会研究室的同志亲自主持的，有的是委托市、州、县（市、区）人大常委会的同志主持的。从收回的问卷看，参加问卷调查的政府组成人员年龄在50岁以下的占80%；大专以上文化程度的占62.9%；任政府组成人员职务年限5年以上的占35.8%.
人民代表大会制度的本质内容、产生的基础、组织原则和三种关系，概括地反映出我国政治生活的全貌，集中体现了国家的性质。从题型设计上讲，这套问卷是关于人民代表大会制度一般性的知识，目的在于了解政府组成人员对我国政权体制的理解，考察政府组成人员对《宪法》和《地方组织法》等法律学习掌握情况，接受人大监督的意识，还有对人民代表大会制度在我国实际生活中作用的看法。而对政党与人大关系等关于人民代表大会制度较为深入的问题，本问卷基本未涉及。这次问卷调查带给我们很多启示，对我们今后开展人民代表大会制度研究有很好的参照性。
1.亟待提高对人民代表大会制度重要性的认识。人民代表大会制度被称为我们国家长治久安的保障制度。因此，从人民代表大会制度产生的历史必然性，从人民代表大会制度具有的优越性，从人民代表大会制度在国家体制中的重要地位，都需要提高对人民代表大会制度重要性、必要性的认识，提高全社会对人民代表大会制度是人民当家作主的最好形式的认识和了解，为民主法制建设奠定良好的社会基础。
2.人民代表大会制度建设的发展与我国政治体制改革的进程紧密相关。我国民主政治发展的方向是坚持在党的领导下完善和发展人民代表大会制度。这是政治体制改革的关键。当前在实际生活中，还存在着各种忽视和轻视人民代表大会制度的错误思想和做法，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，其宪法、法律地位与实际地位不相符。要进一步完善人民代表大会制度，就必须积极推进政治体制改革，其中心内容是通过完善我国基本制度，解决党与人大职能分开，理顺体制，在政治体制改革深化中逐步解决人民代表大会制度中存在的问题。
3.需要深化对人民代表大会制度理论研究。人民代表大会制度目前存在两个不够：一是理论研究不够，一些重大问题得不到重视，或是被回避。这种现状难以适应社会主义民主法制建设和人民代表大会制度建设的需要。二是宣传教育不够。党委的同志，政府、法院、检察院的同志对人民代表大会制度认识上受局限，概念不清、认识模糊、理解不全的情况比较普遍。这种状况，与政治体制改革的严重滞后的不到位有着直接的关系。
目前，政治体制改革面临的重大研究课题是：如何在实现党的领导方式向政治原则、政治方向、重大决策转变的同时，强化党的领导而不是削弱党的领导；实行党政分开，还政于人民代表大会，党的组织、权利、活动方式和法律责任如何规定；党如何接受人民的监督，在宪法和法律规定的范围内活动，从而树立起宪法的绝对权威；对党的组织和个人违宪如何进行监督审查。以上这些问题的关键是党与人大的关系。只有人民代表大会制度完善，人大及其常委会职权到位，人民代表大会才是真正意义上的国家权力机关。因此，关于发展和完善人民代表大会制度的理论研究应围绕国家政权的本质和形式的统一性，从宪法学和政治学角度，探讨提高党的领导的民主化、法制化，如何落实“一切权力属于人民”的宪政原则。要从推进人大工作、推进依法治省、推进民主法制建设、优化法治环境出发，加强对人民代表大会制度的研究。
4.加强对各级政府组成人员人民代表大会制度知识的培训学习。作为政府组成人员，如果不了解政府是如何产生的，自己手中的权力是哪里来的，从事政府工作应遵循的基本原则，怎么能勤政为民，依法办事，行使好人民代表大会赋予的权力，就不可能树立“立党为公，执政为民”的正确权力观。有必要在各级党校中开设关于人民代表大会制度的课程，加强对各级党政机关领导干部的培训学习，尤其是组织政府组成人员对人民代表大会制度进行系统学习。
5.为人民代表大会制度建设创造良好的舆论环境。人民代表大会制度是我国民主政治的主要内容，它的发展是法治建设的动力。理论研究和宣传教育要从根本政治制度的性质出发，深化研究和宣传的主题，增强针对性，切实为民主法制建设和人大工作顺利开展奠定良好的思想基础。
