宪政建设与人民代表大会制度
发布日期：2004-10-27 文章来源： 互联网
一百多年来中国宪政失败的原因
从戊戌变法以来的一百多年，中国人民都是为了宪政目标在奋斗。但是奋斗到建国前为止，宪政不但没有实现，就是宪政这个词过去很长时间都是敏感的，也是近些年才可以提。这说明我国宪政走了一百多年的弯路。
我在纪念戊戌变法百周年的时候，写了一篇文章总结百年宪政为什么失败的经验教训。回顾这段历史，1840年鸦片战争以后，中国被西方列强用枪炮打开了大门。当然这是耻辱的日子，但是这也给中国带来了改革开放的机会。当时，从知识分子到开明的统治者以及社会各界都一致认为，中华帝国失败是因为闭关自守、经济落后，得出的教训就是要发展经济，“富国强兵”、“以夷制夷”，后来搞“洋务运动”，实际上就是要经济上改革开放。鸦片战争以后，经济上改革开放的政策比我们现在的力度一点也不差。原来我们完全是个封闭的封建专制的经济制度，“洋务运动”后，经济、社会制度全面改革，改革包括设立现代学校和教育制度；改革兵制，建立现代军队；裁减兵员和改革政府机构；改革财政制度，编制国家预算。在经济上修铁路、开矿山、建邮局、办银行、设商会，建立现代工业，并保护专利。洋务运动就是经济上的改革开放，搞了三十年，当时改革开放、经济发展程度到十九世纪的末期，跟西方的经济差距没有象我们改革开放之前那么大。当时改革开放，经济成就是非常显著的。可是到1894年甲午战争一仗，让小小的日本打得一败涂地；1905年的日俄战争，大国又让小日本打败了。这下引起了举国上下的重新反思。反思得出的结论原来中国不仅是经济上的落后，更主要的是制度上的落后。小日本之所以那么强大，是因为日本有明治维新，设立了议会，制定了宪法，有了现代制度。这时中国的知识分子、开明的统治者反思的结果就是政治改革，提出的口号是“定宪法、开议会、申民权、张民主。”不搞政治改革，不搞宪政民主，光经济改革，国家是强大不起来的。一些上层开明统治者和知识分子对此产生了共识，所以才有了戊戌变法。戊戌变法被顽固的保守派镇压了，但顽固的慈禧还是不得不派五大员出国考察西方制度，得到的结果也是必须要搞议会、立宪法。但是为了家族的利益，清王朝并不想真正立宪，只想玩点花样骗人，所以搞了个预备立宪，一直到辛亥革命。从戊戌变法到辛亥革命的十多年，民主宪政的思想观念在一些官僚统治者和知识分子以及社会上广泛地传播，社会接受了宪政民主共和思想，但是统治者抱残守缺，不愿意改革，结果爆发辛亥革命。辛亥革命本只是一次小小的兵变，但因为打着共和的口号，清政府土崩瓦解，一夜之间就被推翻了。
总结教训，第一个教训从清末宪政失败来看就是统治者抱残守缺，一再贻误改革的时机，当清王朝有能力还能控制局势的时候不改革，等到后来想以改革挽救危亡时，大势已去，地方势力膨张，只有等人推翻了。贻误改革时机给中华民族带来的灾难的是五十年的中国社会战乱。在战乱中统治者最有号召力的口号就是立宪共和。你看蔡鄂在西南边陲竟然能够用“护宪”的口号打起讨袁旗帜，当年宪政的口号是非常有号召力，民主共和的观念非常深入人心。
第二个教训是对宪法的尊重不够。孙中山搞的《临时约法》，就是想通过法律制度约束专制。但是在封建传统浓厚的中国统治者根本不把宪法当一回事，而是把宪法当成外衣，挂羊头卖狗肉，从民国初年到国民政府所有的统治者都是假共和之名、行专制之实。
第三个教训是，在中国包括最有民主思想的统治者、开明的思想家和启蒙思想家对民众都是忽视的，这是中国文化非常严重的问题，他们都觉得中国老百姓太愚蠢，不能给他民主，如果给老百姓民主，秩序就乱了。从康有为、梁启超到孙中山，都有这种理论。我们北大研究中心作的《中国选举状况的报告》中所述的研究结果，就是对“中国人的素质太低，不适应搞民主”这种观念的驳斥。报告是从社会调查的事实角度而不是从理论上的驳斥。我们建国以后，也一直强调这种理论，说经济文化比较落后，老百姓素质太低、缺乏政治觉悟，所以人民代表大会只能间接选举，只能选乡人民代表。到现在也是这个理论。搞宪政、搞民主不把老百姓当成主体，这是不可能成功的，这是历史的教训。
我国宪政所处的发展阶段
我在《历史与变革》一书中对新中国法治建设的历程讲了一个理论：从人类社会法制史的角度可以分三个阶段，第一是刑法阶段，是在人类社会早期的时候，到十五、十六世纪西方海商法的兴起。这个时候，在所有的法律中刑法是主要的、本位的。作为法律的功能是为了维护社会的秩序，是统治阶级镇压劳动人民的工具；第二是民法的阶段，从资本主义开始兴起，海商贸易法的发展，到十九世纪的法国民法典、德国民法典的制定和大量的贸易、金融方面的法律制定。民法时代以自由、平等、独立的人格登上了法律的舞台。法律调整的是一种平等的民事主体关系，民法与资本主义发展和人的解放发展相联系；第三是宪政阶段，标志是第二次世界大战以后。不是说宪法从这里开始，而是作为宪政制度是从这里开始。十八、十九世纪或更早就有了宪法，但不是有宪法就有了宪政。宪政的发展是二战以后，这时许多国家制定了现代民主宪法，更重要的是宪法保障制度或司法审查制度得到普遍地确立。现代行政法大概从二十世纪初开始发展，作为约束政府权力的行政法也是在二次世界大战以后迅速发展的，现代行政法和宪政法是两个孪生的兄弟。
中国的法制发展比较滞后，刑法阶段从古代一直持续到八十年代市场经济改革以前。以前我们讲法律就是统治阶级专政的工具，法院就是掌握刀把子的，功能就是维护社会秩序的，老百姓都耻于到法院去，认为法院就是对付坏人的地方。民法没有地位、功能很少，所以中国很长时间处于刑法发展阶段。一直到九十年代初，中国搞市场经济改革以后，才真正的进入了民法的发展时期。大量市场经济的法律制定，体现平等、独立主体的法律才出现。现在正是民法的发展时期。当然中国的宪政不可能像西方经历那样漫长的民法阶段以后才发展，宪政应该跟民法的发展阶段差不多同步。我国早就有了宪法，但近年才开始宪政的发展，有些标志性的东西出现，包括依法治国的提出、现代行政法大量制定，行政法是宪政很重要的一个方面，因为宪政主要是约束政府的权力。我们缺的是宪政保障制度。
我们如何推进宪政建设
中国人一百多年的宪政失败了，现在重提宪政、法治，当然不是回到以前的，而是有个更高的新的起点。现在有比较稳定的环境，民主法治权利观念的普及，通过这些年法治建设奠定了一些基础，具备了相当成熟的建设宪政的基础因素。其中包括公民、特别是行政法的公民诉政府的权利观念，是宪政非常重要的观念，这是中国几千来都没有的非常深刻的变革。中国的经济改革、政治改革、法律改革中，政治改革和法律改革一直处于“犹抱琵琶半遮面”的状态。法律改革和政治改革有两个堡垒，一是在法律改革方面，什么时候中国真正把宪法当作法，就是真正的把宪法当成法来尊重、对待和实施，那么中国的法律改革才算比较成功；二是在政治改革方面，什么时候把人民代表大会当做权力机关来对待，真正发挥人民代表大会制度的作用，政治改革才算成功。我们1988年搞政治改革时，党与政府职能分开讲的比较多，没有讲党与人大权力的分开，改革不彻底。不解决党与人大权力的关系，就不可能解决中国的宪政、法治问题，这是改革最后的两个堡垒。我长期搞宪法、人大制度的研究，深感这两个领域长期被忽视。现在社会已经开始关注，今年人代会，宪法问题前所未有地引起关注，但还没真正做起来。
推进宪政建设应该从两个方面做起，一是从尊重宪法开始。首先要尊重宪法，宪法都不受到尊重的话，实施宪法等于是空谈。尊重宪法包括树立宪法的权威，宪法要有稳定性。我对修宪的呼声不是太赞成，这不是太尊重宪法的一种表现。1982年宪法制定后已经修正了3次，每5年一次。我认为实施宪法比修改宪法更重要。一定要把宪法当成宪法来对待，宪法是要解决一个国家最基本的政体问题，即政府与人民的关系问题，限制、规范、约束政府的权力和保证公民最基本的权利，这是宪法特定的调整对象。要把什么是宪法搞清楚，不能把宪法当成包罗万象的政治纲领来对待，建国初就是把宪法当成实现党的路线纲领政策目标任务的一个工具。1954年制定宪法的时候毛泽东说了，这个宪法管十五年，因为我们党从新民主主义过渡到社会主义需要十五年。所以宪法大量规定了党从新民主主义向社会主义过渡的路线纲领政策。把宪法当成一个政治性的纲领，宪法怎么能够有权威有稳定性呢？其实，写什么不写什么进去不是最重要的，研究世界各国的宪法，可以发现，我们的宪法非常现代化、非常先进的，从公民权利的保障来讲，把第三代人权，保障工作、劳动和受教育权都写进去了。而美国宪法差不多只有第一代人权，只保障人的生命、财产，很落后，当然，美国是能做到的就写，做不到的就不写。所以《公民经济权利和社会文化权利公约》美国就不签署，原因是其宪法里没有规定，做不到。我国就签署了，因为我们的宪法里规定。社会上有的对待宪法的观念很可怕，我们不少法学家、政治家、经济学家一碰到有新东西，马上就想到要修改宪法。我为此很担心，这不是一种宪法观念，这是一种政治观念。关键是大家要尊重宪法，把宪法当成宪法来对待。如果宪法很容易改，那么很容易把一个好东西写进去，也很容易把好的东西给抹掉，或把不好的东西写进去。私有财产的保护是这个问题，不是在宪法里写的，宪法里面有规定。现在最大侵犯公民私有财产的两个问题：一个是城市的拆迁，二是农村土地的征用。宪法保护公民的财产，包括住房，可是，房子说拆就拆了，现在规定法院都不能受理这方面的纠纷。这不是宪法没有规定，而是宪法没有实施，没有宪法审查制度。私有财产神圣不可侵犯的理论是不对的，因为自由资本主义早过去了，现在西方也不承认私有财产神圣不可侵犯。公私财产平等保护也不对，公共利益都是优先的。宪法至少有三个地方提到私有财产的保护，宪法只要有这个意思，怎么用就靠解释，不一定要写的很明确，只要你没有限制，就不用动宪法。
二要推动宪法监督制度的建立。现在这个制度的建立已经有希望了，各界推动一下是有可能的。早在1982年，就已经讨论要不要设立宪法监督委员会，但当时认为设宪法监督委员会是要防止像文化大革命这样的事情发生，设宪法监督委员会就能解决防止文化大革命那样的悲剧发生吗？当然是保证不了，所以通不过。政治体制改革研讨的时候，也有提出设宪法监督委员会的建议，后来说留待七届人大一次会议来解决。1990年搞监督法，当时监督法的草案里规定了宪法监督委员会，也是有人问上面的问题。当然也做不到。我们给宪法监督委员会赋予的使命太沉重了。我在反思这个问题，不要给其太沉重的负担，不要把其定格为要防止文化大革命悲剧的发生，应先解决我们的法治统一问题，解决法律打架问题，不是解决国家政治体制问题。加入WTO后，西方国家与我们谈法制的统一，我们也承诺了，如果法律不统一，必须给一个权威的回答，要我们做出解释。这需要建立宪法监督机制。违宪审查关键是要有一个机制来启动它，用实际的案例来发动。
宪法还要平民化、大众化、司法化，社会已经提出了这种需要。前几年出现的公民以宪法的名义来诉讼的事情，说明社会有这个需要，社会也确实存在大量的有宪法意义的案子，比如高考分数线不平等、男女不平等、就业歧视等，希望大家通过各种方式做起来，来激活宪法监督机制，以推进我们的宪政建设。
