宋某某玩忽职守案—玩忽职守罪“重大损失”的认定
一、基本情况
案由：玩忽职守
被告人：宋某某，女，浙江省镇海县人，大专 文化程度，原系上海市某区民政局局长，1998年9 月退休，家住上海市杨浦区延吉六村9号1204室。
二、诉辩主张
(-)人民检察院指控事实
被告人宋某某在担任某区民政局局长期间，于 1994年9月至1996年9月，将某区农村社会养老 保险管理中心（1996年5月前称某区农村社会养 老保险事业管理服务所）吸纳的所谓“代增值资 金”盲目违规出借给本区长兴实业总公司、长兴岛 旅游公司、新岛建工有限公司、长兴乡财政所、罗 泾镇农村社会养老保险管理站、盛民包装材料厂等 单位，共计660万元。案发前后仅归还53万元， 尚有607万元因借款单位无力偿还而至今无法收 回。此外，被告人宋某某于1996年9月利用职务 便利揸自将民政局预算外资金90万元，盲目违规
出借给本区长兴乡财政所，因该财政所无力偿还，致使该90万元 至今无法收回。据此，某区人民检察院指控被告人宋某某的行为已 构成玩忽职守罪，请求依法判处。
(二）被告人辨解及辩护人辩护意见
被告人宋某某对公诉机关指控其出借资金的数额不持异议，但 就该行为性质辩称，由于上级有关部门对代增值资金如何增值未作 明确的规定，其出借资金的目的一是为了使资金增值，二是为了支 持长兴乡发展经济。
辩护人认为，被告人宋某某在任职期间出借资金的行为，既未 严重违反规定，又未造成重大损失，且当时区政府要求各部门大力 支持长兴乡发展经济，故对被告人宋某某的行为作无罪辩护。
三、人民法院认定事实和证据
(-)认定犯罪事实
上海市某区人民法院经公开审理查明：
被告人宋某某在担任某区民政局局长，全面负责民政局工作期 间，于1994年9月，以民政局下属某区农村社会养老保险管理 中心代表人的名义与本区长兴乡财政所、长兴实业总公司等单位签 订借款协议，将属该中心管理的“代增值资金”违规出借。1994 年9月至1995年2月先后两次向本区长兴实业总公司出借资金共 计70万元，至1997年3月收回13万元；1994年12月先后两次向 本区长兴岛旅游公司出借资金共计80万元；1995年11月至1996 年8月先后两次向本区新岛建工有限公司出借资金共计150万元; 1996年5月至9月向本区长兴乡财政所出借资金共计280万元; 1995年8月向本区罗泾镇农村社会养老保险管理站出借资金30万 元；1994年9月至1995年11月，向本区盛民包装材料厂出借资金 共计50万元，案发后，盛民包装材料厂归还45万元。上述出借资 金在借款期满时，借款单位均未如期归还，其中600余万元至今未 能归还。
被告人宋某某还于1996年9月，擅自将区民政局预算外资金 90万元违规出借给本区长兴乡财政所，至今未能收回。
(二）认定犯罪证据
上述事实有下列证据证明：
书证
上海市某区人大常委会和中共上海市某区委员会任命通 知，证明被告人宋某某于1994年9月至19%年9月间，担任上海 市某区民政局局长、党委书记，负责民政局的全面工作。
上海市某区编制委员会批复和事业单位法人证书证明，某 区农村社会养老保险管理中心的前称为某区农村社会养老保险事业 管理服务所，隶属于某区民政局。
有关借款合同证实，被告人宋某某于1994年9月至1996 年9月，以某区农村社会养老保险管理中心代表人的名义与本区长 兴实业总公司、长兴岛旅游公司、新岛建工有限公司、长兴乡财政 所、罗泾镇农村社会养老保险管理站、盛民包装材料厂等单位签订 借款协议，共出借资金700余万元。
上海市某区民政局、上海市某区农村社会养老保险管理中 心提供的财务凭证及支票存根证实，1994年9月至19%年9月间， 某区农村社会养老保险管理中心账户、某区民政局出借资金的情 况。
本区长兴实业总公司、长兴岛旅游公司、新岛建工有限公 司、长兴乡财政所、罗泾镇农村社会养老保险管理站、盛民包装材 料厂等单位提供的本单位财务凭证证明，上述各单位于1994年9 月至1997年6月间，分别从区农村社会养老保险管理中心借取钱 款，进人本单位账户。
上海市审计事务所出具的审计报告证实本区长兴实业总公 司、长兴岛旅游公司、新岛建工有限公司、长兴乡财政所等几家单 位经审计均为负债，且数额巨大。
证人证言
(1)证人朱某某陈述证实，其在负责农村社会养老保险管理中 心工作期间，经被告人宋某某批准或要求，由其从农保中心账户出 借资金给本区长兴乡等单位使用，至今尚有600余万元未能收回。
(2)证人侯某某、杨某某、秦某某、吴某某、田某某、张某某 证言证实，他们各自通过被告人宋某某从区农村社会养老保险管理 中心借取钱款给本单位使用，至今均未能归还借款。
3.被告人供述和辩解
被告人宋某某的供述，承认其在任职期间以农村社会养老保险 管理中心代表人名义与长兴乡财政所等单位签订借款合同，共出借 资金700余万元，至今尚有600余万元未能收回。
四、判案理由
某区人民法院认为，被告人宋某某在担任某区民政局局长期 间，盲目轻率出借资金给其他单位使用，致使巨额资金至今未能收 回，被告人宋某某的行为已经构成玩忽职守罪。被告人宋某某在庭 审中辩解，由于上级有关部门对代增值资金如何增值未作明确的规 定，该意见是不成立的。民检发[1994] 27号〈关于加强农村社会 养老保险基金管理的通知》第2条规定，各级农村社会养老保险基 金管理机构都不得使用基金直接投资以及进行拆借、抵押、担保。 显然宋某某的行为是违反有关条例的。
辩护人提出的未造成重大损失，故不能认定被告人宋某某构成 玩忽职守罪的辩护意见。最高人民检察院《关于正确认定和处理玩 忽职守罪的若干意见（试行)> 规定，玩忽职守罪经济损失的计算 办法如下：（1)直接经济损失，是指与行为有直接因果关系造成的 公共财产毁损，减少的实际价值。直接经济损失是构成玩忽职守的 霊要依据。（2)立案前或立案后，司法机关追回的赃款赃物，挽回 的经济损失，仍计算行为人造成的直接经济损失，但处理可作为从 轻情节考虑。而被告人宋某某出借的资金在案发时有600余万元未 能收回，已构成重大损失。辩护人的上述意见是缺乏法律依据的。
五、定案结论
某区人民法院根据《中华人民共和国刑法》第397条、第37 条之规定，判决如下：
被告人宋某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
六、法理解说
某区人民法院的判决是正确的。
司法实践中，对于玩忽职守案件的损失数的认定和处理，较难 把握。本案就是一例。本案辩护人提出的辨护意见，其核心就是被 告人出借的资金未造成重大损失。我们认为，刑法上所指的损失， 是指行为造成的一种客观存在的事实，而不是民法上所称的法律关 系的消天，这是两种性貭不同的法律调整社会关系所得出的不同结 果。就修订后的刑法中许多法律条文中规定的损失来看，造成重大 损失并不要求民事法律关系消灭。例如由于事故造成的重大损失， 民事上损害赔楼关系仍然存在。就本案来说，首先600余万元未能 追?是因被告人宋某某的行为而造成的损失。经庭审查明，被告人 宋某某出借的资金已到期，有的甚至已过多年，尽管被告人宋某某 反复催讨，但措款单位均不能归还。所以被告人宋某某无力挽回损 失的事实客观存在。在对被告人宋某某立案侦查后，相应的借款单 位均以无款为由表示无力归还，而上述单位的审计也证明了上迷单 位确实在案发前后无归还的能力。所以600余万元的损失不仅是被 告人宋某某主观上无力改变，更是客观存在的事实。
对由于玩忽职守造成的损失，最高人民检察院《关于正确认定 和处理玩忽职守罪的若千意见（试行)》规定，玩忽职守罪经济损 失的计算办法：直接经济损失，是指与行为有直接因果关系造成的 公共财产毁损、减少的实际价值。行为人造成的直接经济损失是行 为人确实无法挽戽的那部分经济损失；当行为人无法挽回的直接经 济我失达到“重大损失”的标准时，应予立案。直接经齐损失是构 成玩忽职守的重要依据。最高人民检察院于1987年所作的这个司 法解释，在修订的刑法颁布施行后，并没有对此重新作出司法解 释，原觯释与新法无冲突的继续适用。从新旧两法对玩忽职守罪损 失确认来看，不存在冲突问題_且无新的司法解释，所以，最高人民 检察院关于如何确认损失数的司法解释适用于本案。据此，本案的 损失是确定的，即使司法机关在诉讼后予以追回了也只能作为量刑
的情节加以考虑。因此，对宋某某违反有关规定，造成巨额损失的 行为符合刑法第397条规定，应构成玩忽职守罪。